Uzasadnienie
Wyrokiem z 17 października 2017 r., sygn. II SA/Bd 451/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2017 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w R. (dalej: Spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. (dalej: SKO we W.) z [...]stycznia 2017 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności zezwolenia na przetwarzanie odpadów, oddalił skargę.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy.
W decyzji Nr [...] z [...] listopada 2009 r. Wójt Gminy R. ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie biogazowi rolniczej o mocy 1875 kWel przewidzianej do realizacji na działce o nr ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości S., gmina R. W decyzji z [...] października 2013 r., znak [...], Starosta R. zezwolił Spółce na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów.
W decyzji wskazano następujące rodzaje odpadów innych niż niebezpieczne przewidywane do przetworzenia i powstające w wyniku przetworzenia w okresie roku: odpadowa masa roślinna [KOD 02 01 03], odchody zwierzęce [KOD 02 01 06], odpadowa tkanka zwierzęca [KOD 02 02 02], surowce i produkty nienadające się do spożycia i przetwórstwa [KOD 02 02 03], wytłoki, osady i inne odpady z przetwórstwa produktów roślinnych (z wyłączeniem 02 03 81) [KOD 02 03 80], nieprzydatne do wykorzystania tłuszcze spożywcze [KOD 02 06 80], wytłoki, osady moszczowe i pofermentacyjne, wywary [KOD 02 07 80].
Wnioskiem z [...] czerwca 2016 r. Burmistrz Miasta R. wniósł o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty R. z [...] października 2013 r. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz w decyzji Burmistrza Miasta R. określono jako główne substraty wykorzystywane w procesie produkcyjnym: kiszonkę kukurydzy, gnojowicę świńską, glicerynę i serwatkę.
SKO we W. w decyzji z [...] września 2016 r., znak [...] po rozpatrzeniu wszczętej z urzędu sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty R. z [...] października 2013 r., znak [...], w sprawie udzielenia zezwolenia [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne zmienionej decyzją z [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 oraz 157 § 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz.
23) stwierdziło nieważność decyzji Starosty R. z [...] października 2013 r., znak: [...], w sprawie udzielenia zezwolenia [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła skarżąca zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego przez błędne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 77 § 1, art. 84 § 1 oraz art. 64 § 2 k.p.a. przez błędne uznanie, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
W decyzji z [...] stycznia 2017 r., znak [...], SKO we W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3, art. 156 § 1 pkt 2, art. 158 § 1 oraz art. 157 § 1 i 2 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Skargę na powyższą decyzję złożyła spółka, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego przez błędne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 77 § 1, 84 § 1 oraz 64 § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła zarzuty oraz ich uzasadnienie zawarte w odwołaniu.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że główny problem w analizowanej sprawie sprowadzał się do ustalenia, czy istnieje zgodność pomiędzy treścią decyzji Starosty R. z [...] października 2013 r. o zezwoleniu skarżącej na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów a decyzją Wójta Gminy R. z [...] listopada 2009 r., ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla ww. przedsięwzięcia.
Według Sądu I instancji, na pierwszy rzut oka widać wyraźnie, że decyzja z [...] października 2013 r., której nieważność stwierdziło SKO we W., obejmuje znacznie szerszy katalog odpadów, niż pozwalałaby na to decyzja środowiskowa z [...] listopada 2009 r. Sąd I instancji w pełni podzielił w tym zakresie pogląd organów.
W ocenie Sądu I instancji, nie ulega wątpliwości, że decyzja z [...] października 2013 r. została wydana w sposób sprzeczny z prawem, skutkiem czego zezwolono skarżącej na przetwarzanie znacznie większego katalogu odpadów, niż wynikało to z decyzji środowiskowej.
W skardze kasacyjnej [...] sp. z o.o. (dalej: skarżąca kasacyjnie) na podstawie art. 173 i art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.
Sądowi I instancji, w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydana na podstawie art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z art. 42 ust. 2 pkt 3 ustawy z 14 grudnia 2012 r. jest w całości niezgodna z zakresem decyzji Starosty R. z [...] października 2013 r., znak: [...]), w sprawie udzielenia zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania podług norm przepisanych. Jednocześnie złożono wniosek o rozpatrzenie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że bezsporną okolicznością w sprawie jest, że postępowanie kontrolne i zaskarżony wyrok Sądu I instancji został wydany m.in. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oznacza to, że decyzja wyeliminowana z obrotu prawnego w tym trybie powinna nosić kwalifikowane cechy rażącego naruszenia prawa. Sporną kwestią jest ocena, czy wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach była zgodna z decyzją udzielającą zezwolenie na przetwarzanie odpadów.
Skarżąca kasacyjnie uważa, że możliwość przetwarzania kiszonki kukurydzy mieści się w odpadowej masie roślinnej [KOD 02 01 03], a gnojowicy świńskiej mieści się w odchodach zwierzęcych [KOD 02 01 06]. Przykładowe wyliczenie pozostaje w sprzeczności ze stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że już na pierwszy rzut oka widać wyraźnie, że decyzja z [...] października 2013 r., której nieważność stwierdziło SKO we W., obejmuje znaczenie szerszy katalog odpadów niż pozwalałby na to decyzja środowiskowa "z [...] listopada 2009 r.".
Według skarżącej kasacyjnie ani Sąd I instancji, ani organ administracji publicznej nie przeprowadził w powyższym zakresie postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia zakresu decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Ponadto, w sprawie brał udział tylko jeden organ (SKO we W.), a nie organy (liczba mnoga), jak wskazuje na to WSA w uzasadnieniu.
Decyzja w sprawie stwierdzenia nieważności była przedwczesna, gdyż nie została poprzedzona postępowaniem wyjaśniającym, a co za tym idzie zaskarżone rozstrzygnięcie nie powinno ostać się w obrocie prawnym. Według skarżącej kasacyjnie, w tym zakresie Sąd I instancji nie zastosował przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż powinien uchylić zaskarżoną decyzję, ponieważ nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. W ocenie skarżącej kasacyjnie, zarówno organ, jak i Sąd I instancji nie rozważyły, czy istnieje możliwość stwierdzenia nieważności w części. Decyzja o odpadach ma charakter podzielny, więc nie należało a priori wykluczyć takiej możliwości.
Skarżąca kasacyjnie podkreśla, że decyzja środowiskowa nie zawiera informacji o kodach przetwarzanych odpadów, lecz opisuje proces technologiczny, który będzie uszczegółowiony przy udzieleniu zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Brak jest ustaleń dotyczących zakresu, jaki posiadają zawarte w zezwoleniu kody odpadów do zakresu decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, w której takie kody nie zostały wskazane.
W rozpatrywanej sprawie skarżąca kasacyjnie uzyskała decyzję środowiskową oraz prawidłowo złożyła wniosek o zezwolenie na przetwarzanie odpadów. Na tej podstawie uzyskała zezwolenie. Według skarżącej kasacyjnie, ocena prawidłowości uzyskanego zezwolenia w trybie stwierdzenia nieważności na podstawie rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) powinna być poprzedzona wnikliwą analizą i w miarę potrzeb – przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, takiej analizy nie przeprowadził Sąd I instancji oraz nie rozważył czy istnieje możliwość stwierdzenia nieważności wydanej decyzji w części.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Ponadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Istota zarzutów skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przez orzekające organy art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. nr 199 poz. 1227 ze zm. dalej: u.u.i.ś.) oraz art. 42 ust. 2 pkt 3 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21, dalej: u.o.).
Powyższe zarzuty zamknięte zostały w ramy tezy skarżącej kasacyjnie, zgodnie z którą Sąd I instancji błędnie przyjął, że decyzja z [...] października 2013 r., wydana przez Starostę R., zezwalająca Spółce na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów, nie jest zgodna z decyzją środowiskową z [...] listopada 2009 r.
Sąd I instancji trafnie stwierdził, że główny problem w analizowanej sprawie sprowadzał się do ustalenia, czy istnieje zgodność treści zezwolenia na przetwarzanie odpadów, udzielonego Spółce w decyzji Starosty R. z [...] października 2013 r. z decyzją środowiskową z [...] listopada 2009 r. Sąd I instancji na str. 10 uzasadnienia wyroku przypomniał treść art. 72 ust. 1 pkt 21 u.u.i.ś. oraz art. 42 ust. 2 pkt 3 u.o., a następnie oceniając charakter ww. przepisów uznał, że przemawia to za koniecznością stwierdzenia, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Przepisy te, zdaniem Sądu I instancji, mają bowiem istotne znaczenie dla ochrony środowiska. Oznacza to, że Sąd I instancji cytował ww. przepisy, ale nie dokonał ich wykładni. Skarżąca kasacyjnie na str. 2 uzasadnienia skargi kasacyjnej w istocie zarzuca więc naruszenie prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie.
Całkowicie pozbawione podstaw jest stwierdzenie Sądu I instancji, który na str. 11 uzasadnienia wyroku uznał, że "już na pierwszy rzut oka widać wyraźnie, że decyzja z [...].10.2013 r., której nieważność stwierdziło SKO, obejmuje znacznie szerszy katalog odpadów niż pozwalałaby na to decyzja środowiskowa z [...].11. 2009 r.". Sąd I instancji, podzielając pogląd organu, błędnie wskazał, że odpady wymienione w decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów obejmują szerszy katalog odpadów, określonych rodzajowo w sposób wynikający z załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014 poz. 1923). Uszło uwadze Sądu I instancji, że ww. rozporządzenie, zgodnie z § 4 tego aktu prawnego, weszło w życie z dniem 1 stycznia 2015 r. Oznacza to, że Sąd I instancji, ustalając zgodność pomiędzy treścią decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów a treścią decyzji środowiskowej, uwzględnił stan prawny, który nie obowiązywał w dacie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów.
Rozporządzenie Ministra Środowiska z 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów było poprzedzone rozporządzeniem Ministra Środowiska z 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112, poz. 1206), które zgodnie z art. 250 ust. 1 u.o. utraciło moc z dniem wejścia w życie rozporządzenia Ministra Środowiska z 9 grudnia 2014 r.
Błędny jest pogląd Sądu I instancji, że odpady określone w decyzji środowiskowej z [...] listopada 2009 r. opisano w sposób szczegółowy i konkretny.
Tymczasem w uzasadnieniu decyzji środowiskowej z [...] listopada 2009 r. organ ogólnie stwierdził, że budowa projektowanej biogazowi posłuży racjonalnej gospodarce rolnej i przyczyni się do rozwoju rolnictwa ekologicznego poprzez wykorzystanie odpadów z produkcji rolnej. W charakterystyce przedsięwzięcia, stanowiącej załącznik do decyzji środowiskowej z [...] listopada 2009 r. wskazano, że oprócz kiszonki kukurydzy fermentacji mają być poddawane: gnojowica świńska, serwatka i gliceryna. W decyzji środowiskowej nie wymieniono zatem kodów odpadów, które miały być poddawane fermentacji w biogazowni rolniczej.
Z uwagi na powyższe nie ma racji Sąd I instancji, że nie ulega wątpliwości, że decyzja z [...] października 2013 r. została wydana w sposób rażąco sprzeczny z prawem, skutkiem czego zezwolono skarżącej na przetwarzanie znacznie większego katalogu odpadów niż wynikało to z decyzji środowiskowej. Takie stwierdzenie Sądu I instancji wynika z dokonania oceny na podstawie niewłaściwych przepisów prawa.
Sąd I instancji nie wyjaśnił, jaki związek ma zanieczyszczenie wynikające z funkcjonowania przedsięwzięcia z rodzajami odpadów wymienionych w pozwoleniu na przetwarzanie odpadów. Na podstawie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie można ustalić, na jakiej podstawie Sąd I instancji na str. 15 stwierdził, że niewątpliwie decyzja z [...] października 2013 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 72 ust. 1 pkt 21 u.u.i.ś. w zw. z art. 42 ust. 2 pkt u.o.
Zgodzić należy się ze skarżącą kasacyjnie, która wskazała że Sąd I instancji nie dostrzegł, że organ nie przeprowadził należycie postępowania wyjaśniającego dotyczącego ustalenia zakresu decyzji środowiskowej z [...] listopada 2017 r. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie przeprowadziły prawidłowo badania zgodności decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów z warunkami decyzji środowiskowej. Badanie to było podstawowym obowiązkiem organów orzekających w przedmiocie stwierdzenia nieważności zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Organy orzekające w sprawie nie wykazały również istnienia rozbieżności pomiędzy warunkami realizacji przedsięwzięcia określonymi w decyzji z [...] listopada 2009 r. a zezwoleniem na przetwarzanie odpadów.
Wskazać należy, że decyzja środowiskowa ma charakter rozstrzygnięcia wstępnego w odniesieniu do przyszłych zezwoleń reglamentujących postępowanie z odpadami. Zgodnie z art. 86 u.u.i.ś., decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust.
1. Z treści art. 86 u.u.i.ś. wynika, że określone w decyzji środowiskowej warunki realizacji przedsięwzięcia nie mogą być na dalszych etapach funkcjonowania przedsięwzięcia modyfikowane, zmieniane i wiążą organy wydające decyzje realizacyjne.
Zezwolenie na przetwarzanie odpadów powinno uszczegóławiać warunki przetwarzania odpadów zgodnie z ogólnymi wymagania decyzji środowiskowej. Określone w decyzji środowiskowej warunki realizacji przedsięwzięcia nie mogą być na dalszych etapach funkcjonowania przedsięwzięcia zmieniane w decyzjach realizacyjnych, takich jak zezwolenie na przetwarzanie odpadów. Celem decyzji środowiskowej jest określenie ramowych warunków realizacji przedsięwzięcia, które w tak określonych granicach będą wiążące dla organu wydającego decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 u.u.i.ś.
Orzekające w sprawie organy nie dokonały szczegółowego porównania warunków zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów z treścią decyzji środowiskowej z uwzględnieniem zróżnicowanych funkcji i zakresów tych dwóch decyzji administracyjnych oraz właściwych przepisów prawa. Decyzja środowiskowa określa środowiskowe uwarunkowania najczęściej dla planowanego przedsięwzięcia. Z tego powodu zgodnie z treścią art. 72 ust. 1 u.u.i.ś. wydanie tej decyzji następuje przed uzyskaniem wymienionych w tym przepisie decyzji realizacyjnych. Decyzja środowiskowa określa środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia z uwzględnieniem jego planowanej skali, charakterystyki technicznej i technologicznej, lokalizacji oraz rodzaju oddziaływań na środowisko. Na podstawie decyzji środowiskowej wnioskodawca nie nabywa uprawnień do realizacji konkretnie określonego przedsięwzięcia. Zostaną one bowiem uregulowane w decyzji realizacyjnej, w której organ administracji dokonuje konkretyzacji warunków realizacji przedsięwzięcia, określonych w sposób ogólny w decyzji środowiskowej. Z istoty swej decyzja środowiskowa nie może zawierać szeregu szczegółowych warunków realizacji przedsięwzięcia, których określenie następuje w późniejszych decyzjach administracyjnych.
Wiążący charakter decyzji środowiskowej, wynikający z treści art. 86 u.u.i.ś. oznacza, że organ wydający decyzję realizacyjną ma obowiązek uwzględnić środowiskowe warunki realizacji przedsięwzięcia przy wydawaniu decyzji realizacyjnej. Sposób uwzględnienia uwarunkowań środowiskowych w decyzji realizacyjnej nie może być rozumiany jako dosłowne i pełne odzwierciedlenie (przeniesienie) uwarunkowań środowiskowych z decyzji środowiskowej do decyzji realizacyjnej. Porównanie treści decyzji środowiskowej z decyzją realizacyjną powinno sprowadzać się do wnikliwej analizy treści tych dwóch decyzji administracyjnych z punktu widzenia przedmiotu przedsięwzięcia i wymagań ochrony środowiska, wynikających z treści decyzji środowiskowej. Organ administracji powinien ocenić czy decyzja realizacyjna nie narusza treści środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia określonych w decyzji środowiskowej.
Wymagania określone w decyzji środowiskowej powinny być na tyle konkretne, żeby ich realizacja mogła być zweryfikowana przez organ wydający decyzję realizacyjną (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r., sygn. II OSK 2319/10, LEX nr 953045). Ustawodawca nie określił kryteriów i zakresu związania organu wydającego decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 (art. 86 u.u.i.ś.).
Organ ponownie prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty R. z [...] października 2013 r., znak: [...], w sprawie udzielenia zezwolenia [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne zmienionej decyzją z [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], rozważy dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji w części dotkniętej wadą. Dotyczyć to może jednak tylko takiej sytuacji, kiedy rozstrzygnięcie decyzji składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem rozstrzygnięcia osobnej decyzji.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i jednocześnie rozpoznał skargę, uchylając z tych samych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., decyzje organów obu instancji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 w zw. z art. 193 p.p.s.a.