Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 20 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 691/06

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 605/02, w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2002 r. ([...]), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję organu I instancji.

Jak wynika z akt sprawy, Wójt Gminy W., na wniosek P. B., decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. ([...]) zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę hali magazynowej do przechowywania gotowych wyrobów z drewna (typu Cepelia), wraz z przełożeniem trasy istniejącego wodociągu oraz projektowaną kanalizacją opadową na działce nr 908/3 w M. Wojewoda Małopolski po rozpatrzeniu odwołań od powyższej decyzji, złożonych przez M. M., Z. Ł. i Generalną Dyrekcję Dróg Publicznych Oddział w K., decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, gdyż zdaniem organu odwoławczego, nie narusza ona przepisów prawa.

Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wniosła M. M. podnosząc między innymi, że po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania w sprawie, nie uzyskała niezbędnych wyjaśnień od organu I instancji, nie miała też możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału przed wydaniem decyzji. Po wniesieniu odwołania, nie miała możliwości zapoznania się z aktami sprawy i materiałami dowodowymi, do uzupełnienia których zobowiązał organ II instancji inwestora. Wojewoda Małopolski nie odniósł się też w swojej decyzji do zarzutów podniesionych przez skarżącą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, uznał skargę za uzasadnioną, gdyż w postępowaniu administracyjnym o wydanie pozwolenia na budowę naruszono szereg przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a także przepisów prawa materialnego – Prawo budowlane oraz rozporządzenia MSWiA z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. Nr 140, poz. 906). Ponadto zdaniem Sądu, uchybienia mające miejsce w postępowaniu odwoławczym, dają podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Powyżej wymienionych naruszeń przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dopatruje się w tym, iż:

1. – w aktach sprawy brak wniosku inwestora o wszczęcie postępowania,
2. – nie wiadomo, czy stroną postępowania jest osoba fizyczna (P. B.), czy też osoba prawna PHU "V" Sp. z o.o. w M., gdyż korespondencja w toku postępowania kierowana jest wspólnie dla obu podmiotów na ten sam adres,
3. – brak w aktach sprawy wypisu z Krajowego Rejestru Sądowego dotyczącego ww. Spółki,
4. – nie ustalono w sposób prawidłowy kręgu podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu, bowiem brak wykazu właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji,
5. – wadliwie doręczono jedną przesyłką korespondencję dla kilku osób zamieszkałych pod tym samym adresem,
6. – stwierdzenia zawarte w decyzjach I i II instancji o wykazaniu przez P. B. prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane są dowolne, bowiem nie zostały poparte wskazaniem na stosowne dokumenty prowadzące do takich wniosków,
7. – znajdujące się w aktach kserokopia aktu notarialnego i zawiadomienia o wpisie, nie mają poświadczenia o zgodności z oryginałem,
8. – brak aktualnych wypisów z ksiąg wieczystych dotyczących nieruchomości,
9. – dowolne są twierdzenia o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż w aktach brak wypisu i wyrysu planu,
10. – brak w aktach materiałów dotyczących prowadzenia postępowania uzupełniającego (art. 136 k.p.a.), prowadzonego przez Wójta Gminy W. na zlecenie Wojewody Małopolskiego,
11. – organ II instancji przed wydaniem decyzji, nie umożliwił stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, co spowodowało, że nie brały one udziału w tej fazie postępowania,
12. – projekt budowlany zawiera niedopuszczalne z przyczyn formalnych uzupełnienia i braki (str. 11 uzasadnienia wyroku),
13. – nie wyjaśniono kwestii rozbiórki budynku gospodarczego i ilości miejsc parkingowych.

Wskazując na powyższe uchybienia Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 stycznia 2006 r. wniósł P. B. "V" Sp. z o.o., reprezentowany przez pełnomocnika, który zaskarżonemu wyrokowi zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego poprzez:

"– błędną wykładnię art. 1 ustawy o ustroju sądów administracyjnych, w konsekwencji czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie przeprowadził postępowania dowodowego zgodnie z art. 106 § 3 i art. 133 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie zebrawszy materiału dowodowego nie mógł przedstawić stanu sprawy, zgodnie z dyspozycjami art. 141 § 4 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również dokonać właściwego rozstrzygnięcia,

1. – nie przedstawienie stanu sprawy, zgodnie z dyspozycjami art. 141 § 4 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co w konsekwencji zaskutkowało naruszeniem prawa materialnego,
2. – naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, poprzez przyjęcie, że wniosek o pozwolenie na budowę nie posiadał ważnej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz że inwestor nie legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, brak jest również uzasadnienia dla naruszenia pkt 1 cytowanego przepisu,
3. – naruszenie 34 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji polegające na przyjęciu, iż ww. przepis został naruszony, przy jednoczesnym braku wskazania zakresu i podstaw takiego uznania, w szczególności brak uzasadnienia dla twierdzenia, iż projekt budowlany nie spełnia wymogów decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu,
4. – naruszenie art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji polegające na przyjęciu, że zaskarżony wniosek był niekompletny,
5. – naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 a–b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji polegające na przyjęciu, że organ nie dokonał wymaganych przepisami sprawdzeń,
6. – naruszenie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji i art. 61 § 1 k.p.a. polegające na przyjęciu, że brak było wniosku o wydanie pozwolenia na budowę,
7. – naruszenie art. 61 § 3 i art. 28 k.p.a. polegające na nie popartym żadnymi dowodami przyjęciu, że błędnie ustalono krąg stron postępowania,
8. – naruszenie art. 43 polegające na braku wskazania podstaw i podmiotów, w odniesieniu do których zakwestionowane zostało doręczenie zastępcze,
9. – naruszenie art. 145 § 1 pkt 1, art. 61 § 3 i 4 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez sprzeczne z art. 145 § 1 pkt 1 rozszerzenie orzeczenia o wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji,
10. – brak wskazania, zgodnie z dyspozycjami art. 141 § 4 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co do dalszego postępowania w sprawie".

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wnosi się o:

1. – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. M. podnosi, iż nie wiadomo kto wnosi skargę kasacyjną, czy osoba fizyczna i osoba prawna, czy też to jeden podmiot osoba prawna, w imieniu której działa osoba fizyczna. Jej zdaniem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw w związku z czym, wnosi o jej oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, chociaż nie z wszystkimi zarzutami w niej zamieszczonymi, można się zgodzić.

Wszystkie, bądź też większość wad zaskarżonej decyzji wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dotyczy braków w aktach sprawy, co sprowadza się do naruszenia przepisów postępowania. Tego typu uchybienia mogą z natury swej być oceniane jako wady istotne postępowania bądź też nieistotne, niemające większego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Można też sklasyfikować tego typu wady decyzji jako usuwalne lub nieusuwalne (niedające się usunąć). Braki w dokumentach, które obszernie wyliczył Sąd, mogą utrudniać rekonstrukcję stanu faktycznego sprawy bądź też w skrajnym przypadku wręcz ją uniemożliwiać. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku należy wnosić, że stan faktyczny sprawy ustalony przez organ, budził wątpliwości Sądu, zaś braki w przesłanych aktach, uniemożliwiały Sądowi weryfikację tego i możliwość rekonstrukcji stanu faktycznego, niezbędną do skontrolowania zaskarżonej decyzji.

Z takim wnioskiem można by się zgodzić, jednak temu powinno odpowiadać rozstrzygnięcie sprawy oparte na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., bowiem Sąd I instancji nie może wydać wyroku merytorycznego, jeżeli stan faktyczny ustalony przez organy budzi wątpliwości (wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2006 r., II FSK 608/05). Natomiast w niniejszej sprawie w podstawie rozstrzygnięcia Sąd powołał również przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b p.p.s.a., do czego brak podstaw w takim przypadku, bowiem jak z tego wynika, Sąd w momencie orzekania, nie dysponował pełnym materiałem dowodowym.

Braki w przesłanych do Sądu dokumentach stanowią naruszenie przepisu art. 54 § 2 p.p.s.a., co może skutkować sankcją z art. 55 § 1 p.p.s.a. Zgodnie też z art. 62 pkt 1 p.p.s.a. skompletowanie akt niezbędnych do rozpoznania sprawy, a w razie potrzeby także innych dowodów należy do Sądu. Nie można również zapominać o możliwościach jakie Sądowi daje przepis art. 49 p.p.s.a. Skompletowanie akt sprawy tak, aby Sąd mógł rozpoznać sprawę na pierwszym posiedzeniu, bez jej odraczania, należy do Sądu i leży w interesie Sądu, co można wyprowadzić z brzmienia również i innych przepisów (art. 106 § 1, 133 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a.). Przypomnienie powyższych regulacji jest tu nie od rzeczy, jeżeli się zważy, że od daty wpłynięcia skargi do Sądu I instancji do dnia wydania zaskarżonego wyroku upłynęły prawie 4 lata, było więc dostatecznie dużo czasu, aby skompletować akta sprawy w zakresie niezbędnym do jej rozpoznania.

Ponadto stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron, przeprowadzić dowody uzupełniające, w szczególności jeżeli chodzi o dowody z dokumentów. Poza tym z faktu, że akta przesłane do Sądu są niekompletne, nie można wyciągać tak daleko idących wniosków, że brakujących dokumentów nie było w postępowaniu administracyjnym z dalszymi tego konsekwencjami o naruszeniu przepisów prawa materialnego – Prawa budowlanego.

W sytuacji takiej, Sąd I instancji co najwyżej mógł, uchylić zaskarżoną decyzję, wskazując organowi II instancji konieczność uzupełnienia braków i wyjaśnienia istniejących wątpliwości.

Mając na względzie powyższe rozważania, za usprawiedliwione należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące art. 106 § 3, 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., jednak nie można zgodzić się z tym, że Sąd przeprowadza postępowanie dowodowe. Stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd może w ograniczonym zakresie, w określonych w tym przepisie okolicznościach, przeprowadzić jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe, co jest mu niezbędne do:

1. – zwięzłego przedstawienia na podstawie akt stanu sprawy (art. 106 § 1 p.p.s.a.),
2. – oceny, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt i czy w świetle obowiązującego stanu prawnego w dacie wydania zaskarżonej decyzji (postanowienia), podjęte przez organ rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem (art. 133 § 1 p.p.s.a.),
3. – zwięzłego przedstawienia stanu sprawy (art. 141 § 1 p.p.s.a.). "Należy przez to ostatnie sformułowanie rozumieć zarówno zwięzły opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej, jak i przedstawienie stanu faktycznego sprawy, przyjętego przez sąd. Może to być np. stwierdzenie, że organy administracyjne nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy" (patrz: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 2, Warszawa 2006, s. 305).

Niektóre z dokumentów, których brak w aktach wskazał Sąd są nieuzasadnione np. wypis i wyrys z planu, skoro w aktach sprawy znajduje się decyzja z dnia 20 marca 2001 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzja SKO w Krakowie z dnia 3 lipca 2001 r. utrzymująca ją w mocy. Z tej samej przyczyny nieuzasadnione jest stwierdzenie Sądu, że dowolne są twierdzenia o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przecież organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę jest związany ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i dopóki ta decyzja jest w obrocie prawnym, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może jej kwestionować podobnie, jak Sąd kontrolując decyzję o pozwoleniu na budowę. Brak w aktach wykazu właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji nie dawał też podstaw do stwierdzenia, że w postępowaniu administracyjnym nie ustalono w sposób prawidłowy kręgu podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu, a dalej w oparciu o tak lakonicznie sformułowany wniosek, nie można było też uchylać decyzji I i II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Nadmiernie wyolbrzymiane i w sumie nieuzasadnione są też wątpliwości Sądu związane z tym, czy stroną postępowania – inwestorem jest osoba fizyczna, czy też osoba prawna, wystarczyło zobaczyć kto jest adresatem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czy też decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie sugerować się tym, na jaki adres jest wysyłana korespondencja, czy też kto jako "budujący" jest wpisany na okładce projektu budowlanego.

Powyższe wątpliwości jednak nie stoją na przeszkodzie, aby poddać pod wątpliwość prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane P. B. Tu nie ma więc Sąd wątpliwości, że inwestorem, wnioskodawcą i stroną postępowania administracyjnego jest osoba fizyczna – P. B., jest to oczywisty brak konsekwencji i logiki oraz nadmiernego przywiązywania wagi do szczegółów w sumie niemogących mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, a co jest niezbędnym elementem przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Mówiąc prościej, jest to przerost formy nad treścią, niewskazany również i przy sądowej kontroli aktów administracyjnych, bowiem z samego wskazania błędów i braków jeszcze nic nie wynika, jeżeli nie dokona się prawidłowej ich oceny.

W świetle powyższych rozważań należy również uznać za usprawiedliwione pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, wskazujące na naruszenie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane i przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Nie można zgodzić się z przedostatnim zarzutem skargi kasacyjnej (naruszenie art. 145 § 1 pkt 1, art. 61 § 3 i 4 p.p.s.a.) dotyczącym wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji. Pkt II sentencji zaskarżonego wyroku został prawidłowo sformułowany na podstawie art. 152 p.p.s.a., czego jednak Sąd nie wskazał podobnie, jak i art. 134 p.p.s.a. na końcu uzasadnienia wyroku gdzie powinny być podane podstawy rozstrzygnięcia.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji, powinien wziąć pod uwagę to, że odwołanie M. M. od decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] listopada 2001 r. (k. 4 akt organu II instancji), nie było podpisane przez nią, z konsekwencjami tego wynikającymi z art. 52 § 1 p.p.s.a.

Na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2007 r. pełnomocnik P. B. radca prawny K. S. wyjaśnił i sprecyzował, iż stroną postępowania administracyjnego i wnoszącym skargę kasacyjną jest P. B. ponieważ on jest właścicielem nieruchomości, jak również i inwestorem, wnioskodawcą i adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 12 listopada 2001 r.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.