Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 9 grudnia 2014 r., sygnatura akt II SA/Łd 399/14, na skutek skargi K. S., uchylił postanowienie Wojewody [...] z [...] lutego 2014 r., którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania skarżącej od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] grudnia 2013 r. o umorzeniu postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia R. B. pozwolenia na budowę. Sąd pierwszej instancji wyrokiem tym oddalił ponadto skargę na to postanowienie P. W., A. S. i A. S.-K. Wyrok Sądu pierwszej instancji zapadł w następujących istotnych okolicznościach sprawy.
Postanowieniem z [...] lutego 2014 r. Wojewoda [...], powołując się na art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez K. S. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] grudnia 2013 r., którą umorzono postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia R. B. pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy uznał, że wniesione przez K. S. odwołanie było niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, gdyż zostało wniesione przed doręczeniem decyzji jej pełnomocnikowi. Nadto wywiódł, że nie zostało ono wniesione w terminie określonym w art. 129 § 2 k.p.a., przy czym uznał, że odwołanie zostało wniesione przed terminem. Uzasadniając swoje stanowisko organ administracji przedstawił następującą argumentację.
Warunkiem wniesienia odwołania od decyzji jest spełnienie przesłanek ujętych w art. 109 i art. 110 k.p.a., tj. uzewnętrznienie woli organu przez doręczenie decyzji, względnie ogłoszenie jej ustnie, gdyż z tą chwilą organ jest decyzją związany. W przypadku wielości stron postępowania konieczne jest uzewnętrznienie woli organu administracji poprzez doręczenie aktu administracyjnego konkretnej stronie postępowania. Termin określony w art. 129 § 2 k.p.a. jest terminem zarówno ad quem, jak i post quem, bowiem wniesienie odwołania uzależnione jest od doręczenia decyzji. Ustawodawca w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego nie odnosi się expressis verbis do kwestii przedwczesnych środków prawnych, ale wykładnia językowa, jak i wykładnia celowościowa i funkcjonalna przemawia za dosłowną interpretacją art. 129 § 2 k.p.a., zgodnie z którą odwołanie można wnieść w terminie zakreślonym przedziałem czasowym – od dnia doręczenia decyzji do upływu czternastego dnia od dnia jej doręczenia.
Nie można interpretować tekstów prawnych w taki sposób, aby ich pewne fragmenty okazały się zbędne. Tym samym, przy wykładni art. 129 § 2 k.p.a., nie można pomijać zwrotu "od dnia doręczenia". Doręczenie decyzji ma zatem istotne znaczenie nie tylko przy ustaleniu, kiedy dopuszczalność środka zaskarżenia mija, ale również co do otwarcia terminu i daty, od której strona może żądać weryfikacji aktu administracyjnego przez organ wyższego stopnia. Rozpoznanie odwołania wniesionego nie w terminie (przed terminem albo po terminie) stanowi rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a.
Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez podmiot niemający legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia. Jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego, tj. nie została doręczona stronie, mimo że została wydana, to odwołanie od niej jest niedopuszczalne.
Taka sytuacja, w ocenie organu administracji, występuje w rozpoznawanej sprawie. Wojewoda [...] ustalił, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi K. S. 10 stycznia 2014 r., zaś samej skarżącej została doręczona jedynie "informacyjnie, do wiadomości" 19 grudnia 2013 r. Powołując się na art. 40 § 2 k.p.a., organ administracji uznał, że skuteczne było doręczenie decyzji jedynie pełnomocnikowi K. S. W związku z tym stwierdził, że K. S. mogła wnieść odwołanie w terminie przysługującym jej pełnomocnikowi, zaś wniesione przez nią odwołanie w dniu 23 grudnia 2013 r. było niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrok, którym uwzględnił skargę K. S., oparł na następujących tezach.
Z art. 40 k.p.a. wynika, że nie ma zakazu doręczenia pism także stronie, która ustanowiła pełnomocnika.
Skarżąca nie otrzymała decyzji organu pierwszej instancji jedynie "do wiadomości", lecz tak jak pozostali uczestnicy postępowania, z pouczeniem o prawie i trybie jej zaskarżenia.
To, że skarżąca była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, nie oznacza, że nie była uprawniona do samodzielnego złożenia odwołania.
Odwołanie skarżącej nie było niedopuszczalne z powodu braku przedmiotu zaskarżenia, gdyż w przypadku wielości podmiotów biorących udział w postępowaniu administracyjnym doręczenie decyzji jednemu z nich powoduje, że decyzja wchodzi do obrotu prawnego.
Należy odróżnić moment wejścia do obrotu decyzji wydanej w postępowaniu z udziałem wielu uczestników od otwarcia biegu do złożenia środka zaskarżenia, który – jako uzależniony od daty doręczenia decyzji – dla każdego z uczestników postępowania może być różny.
Sąd pierwszej instancji stwierdził następnie, że strona postępowania, która ustanowiła pełnomocnika, nie powinna otrzymywać od organu żadnych pism, gdyż powinny one być kierowane do jej pełnomocnika. Jednakże błędne doręczenie pisma stronie nie może rodzić ujemnych dla niej skutków procesowych, w szczególności nie pozbawia jej możliwości wniesienia odwołania.
W przypadku doręczenia decyzji stronie reprezentowanej przez pełnomocnika, przed doręczeniem tej decyzji jej pełnomocnikowi, termin do wniesienia odwołania przez stronę biegnie od dnia doręczenia jej decyzji.
Ponadto Sąd pierwszej instancji ustalił, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona skarżącej oraz większości stronom postępowania 19 grudnia 2013 r.
Oddalenie skargi A. S., A. S.–K. i P. W. Sąd pierwszej instancji uzasadnił tym, że ci skarżący nie wykazali, aby zaskarżone postanowienie naruszało ich interes prawny.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w części uwzględniającej skargę i zasądzającej zwrot kosztów postępowania, Wojewoda [...] przytoczył podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania.
W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ odwoławczy niewłaściwie stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji organu pierwszej instancji oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 134 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi.
Podstawy kasacyjne z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. sprowadzono do "błędnej wykładni i zastosowania" art. 40 § 2 k.p.a. Naruszenie powołanego przepisu miało polegać na przyjęciu poglądu o wadliwości stanowiska organu odwoławczego, że termin dla wniesienia odwołania biegnie od daty doręczenia decyzji pełnomocnikowi strony w sytuacji, jeśli decyzja została znacznie wcześniej doręczona samej stronie, a strona ta skorzystała ze swoich praw; na uznaniu, że termin do wniesienia odwołania powinien być liczony od daty doręczenia decyzji stronie, a nie od daty doręczenia pełnomocnikowi strony oraz na przyjęciu, że doręczenie pisma również stronie reprezentowanej przez pełnomocnika nie ma charakteru wyłącznie informacyjnego i rozpoczyna bieg terminu do wniesienia odwołania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego, wskazano, że strona, która ustanowiła pełnomocnika w ogóle nie powinna otrzymywać od organu żadnych pism, gdyż udzielenie pełnomocnictwa procesowego prowadzi do swoistego wyłączenia strony od udziału w czynnościach postępowania. Tym samym wszelkie pisma powinny być doręczane wyłącznie pełnomocnikowi. Podkreślano, że w przypadku doręczenia pisma stronie i jej pełnomocnikowi prawnie skuteczne jest jedynie doręczenie pełnomocnikowi. Stwierdzono, że konsekwencją doręczenia decyzji stronie, a nie jej pełnomocnikowi, jest to, że nie rozpoczyna się bieg terminu do wniesienia środka zaskarżenia.
Przytaczając takie podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji w zaskarżonej części i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Nadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, na rozprawie przed NSA wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Jej podstawy koncentrują się na art. 40 § 2 k.p.a., z którego wynika, że w razie ustanowienia przez stronę postępowania administracyjnego pełnomocnika, pisma w tym postępowaniu doręcza się temu pełnomocnikowi, a nie stronie postępowania. Przepis ten, jako jeden z przepisów dotyczących doręczeń, ma charakter gwarancyjny. Zapewnia skuteczne doręczenie pism w postępowaniu administracyjnym w razie ustanowienia przez stronę postępowania pełnomocnika. Z tego powodu z naruszenia tego przepisu przez organ administracji nie można wyprowadzać negatywnych skutków dla strony postępowania. W szczególności brak jest podstaw do przyjęcia, że w razie naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. i doręczenia decyzji stronie postępowania administracyjnego zamiast jej pełnomocnikowi, odwołanie wniesione przez stronę postępowania w terminie liczonym od doręczenia jej decyzji, jest niedopuszczalne.
Odmienny wniosek nie wynika też z powołanych w skardze kasacyjnej orzeczeń. Podkreśla się w nich wprawdzie – jak zauważono w skardze kasacyjnej – że w razie ustanowienia przez stronę postępowania administracyjnego pełnomocnika, prawnie skuteczne jest jedynie doręczenie pism pełnomocnikowi. Jednakże teza taka miała na celu ochronę strony postępowania przed skutkami naruszenia art. 40 § 2 k.p.a., polegającego na doręczeniu pisma stronie oraz jej pełnomocnikowi albo tylko stronie postępowania i następnie obliczeniu terminu do wniesienia odwołania lub skargi do sądu administracyjnego od tego wadliwego doręczenia stronie postępowania (postanowienia SN z 6 kwietnia 2000 r. sygn. akt III RN 157/99, z 24 kwietnia 1997 r. sygn. akt III RN 19/97, z 7 listopada 2002 r. sygn. akt III RN 191/01 oraz z 9 września 1993 r. sygn. akt III ARN 45/93; postanowienie NSA z 21 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 2688/13).
Ponadto powołane w skardze kasacyjnej orzeczenia dotyczą sytuacji, która polega na tym, że uznano za wniesiony po terminie środek zaskarżenia złożony w terminie liczonym od doręczenia decyzji pełnomocnikowi strony postępowania i powołano się na art. 40 § 2 k.p.a. aby uzasadnić prawną skuteczność takiego doręczenia (postanowienia NSA z 2 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1739/10 oraz z 29 czerwca 2010 r. sygn. akt II GSK 509/10). Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie można więc mówić o utrwalonym i jednolitym orzecznictwie potwierdzającym stanowisko organu administracji. Dodać też można, że NSA w stanie faktycznym podobnym do tego, który występuje w rozpoznawanej sprawie, a więc przede wszystkim charakteryzującym się tym, że organ administracji stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez stronę postępowania, której decyzję doręczono z naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a., takie postanowienie uznał za sprzeczne z prawem (wyrok NSA z 8 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 700/08).
W ostatnio powołanym orzeczeniu podkreśla się, że naruszenie przez organ administracji przepisów o doręczeniach nie może działać na niekorzyść strony postępowania, która mimo wadliwego doręczenia decyzji organu pierwszej instancji wniosła odwołanie od tej decyzji. NSA rozpoznający sprawę stanowisko to podziela. W związku z tym należy wskazać, że w przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że decyzja organu pierwszej instancji została skarżącej doręczona, że doręczenie to nastąpiło z naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a. oraz że skarżąca w terminie liczonym od doręczenia jej decyzji wniosła odwołanie. W związku z tym nie było podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Wyrok Sądu pierwszej instancji jest zatem zgodny z prawem, a skarga kasacyjna niezasadna.
W tym stanie rzeczy NSA, na mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy – Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), skargę kasacyjną oddalił.
NSA nie orzekł w wyroku o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącej, gdyż czynności procesowe jej pełnomocnika na rozprawie przed Sądem drugiej instancji zostały dokonane pod warunkiem złożenia w terminie trzech dni pełnomocnictwa.