Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 13 grudnia 2017 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 372/17, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) - P.p.s.a., odrzucił skargę A. K. i R. K. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu[...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprawie nie wystąpiło naruszenie interesu prawnego skarżących, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, z poźń. zm.) - u.s.g. Z treści kwestionowanego przez skarżących §12 zaskarżonej uchwały nie wynika, aby zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów 19.RM/RU mogły wywoływać oddziaływanie, w szczególności negatywne i uciążliwe, na nieruchomości skarżących, przeznaczonych do terenów zabudowy mieszkaniowej. Twierdzenia skarżących są hipotetyczne i kształtują co najwyżej interes faktyczny nie mogący świadczyć o istnieniu interesu prawnego, a tym bardziej jego naruszenia zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g.
A. K. i R. K. wywiedli skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, zaskarżając je w całości i domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, a także zasądzenia od organu administracji na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Skarżący na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. zarzucili:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:
- a) niezastosowanie przepisów art. 140 i art. 144 K.c. jako materialnoprawnej podstawy, z której strona może wywodzić istnienie interesu prawnego w postępowaniu zmierzającym do kwestionowania ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisu art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odniesieniu do terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych;
- b) niezastosowanie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. w sytuacji, gdy zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na sferę prywatnomaterialną wynikającą z posiadania przez skarżących nieruchomości sąsiedniej i w konsekwencji determinuje istnienie uprawnienia umożliwiającego skuteczne zakwestionowanie §12 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu 19.RM/RU;
- 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że skarżący nie wykazali naruszenia interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Nie można podzielić zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. Wskazać należy, że w pierwszej kolejności sąd bada z urzędu dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym, w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., jest art. 101 ust. 1 u.s.g. Przepis ten stanowi: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego".
Uwzględnienie skargi wniesionej w trybie omawianego przepisu uzależnione jest od jednoczesnego naruszenia interesu prawnego i naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Zaznaczyć przy tym należy, że skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej) i do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/2004, "Wokanda" 2005 r. Nr 7-8).
Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że skarżący nie wykazali naruszenia przez normy kwestionowanego planu, ich indywidualnego i realnego interesu prawnego. Prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84 i z dnia 16 września 2008 r., sygn. SK 76/06, OTK-A 2008 r., nr 7, poz. 121). Prawo do wniesienia skargi do sądu przysługuje bowiem jedynie takiemu podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, w tym rozumieniu, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego (zob. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12, LEX nr 1212683).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, że interes prawny to zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest przy tym zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko administracyjnego). Stwierdzenie tego interesu sprowadza się zaś do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między powszechnie obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania normy materialnoprawnej może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu (zob. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1876/99, LEX nr 47938).
Przy czym, w przypadku przesłanki wskazanej w art. 101 ust. 1 u.s.g., interes prawny skarżącego musi zostać dodatkowo naruszony w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować w momencie zaskarżenia uchwały, a nie dopiero w przyszłości. Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest to interes o charakterze osobistym tj. własny, zindywidualizowany i konkretny (zob. wyrok NSA z dnia 4 września 2010 r., sygn. akt II SA 1410/01, LEX nr 53376; Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 808).
Niewątpliwie już sam fakt podjęcia uchwały może rodzić przekonanie o naruszeniu interesu prawnego, gdyż uchwalenie planu miejscowego i jego wejście w życie powoduje i może powodować określone skutki dotyczące interesu prawnego różnych osób, a także naruszenie tych interesów, już z chwilą wejścia w życie planu. W uchwale z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt II OPS 1/10 (ONSAiWSA 2013 r., nr 2, poz. 20), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że oczywistym jest, że plan zagospodarowania przestrzennego wkracza w sferę wykonywania prawa własności. Plany ustalają możliwość (lub zakaz) realizacji prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to dotyczą interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak określonych granicach właściciel (użytkownik wieczysty) może korzystać z gruntu i dokonywać jego zabudowy.
Podkreślić trzeba, że organom samorządu gminnego przysługuje, na podstawie art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. tzw. władztwo planistyczne. Władztwo to realizowane jest przede wszystkim poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Orzecznictwo sądowe wielokrotnie definiując pojęcie władztwa planistycznego odnosiło je do prawa organów gminy do samodzielnego ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczania inwestycji celu publicznego oraz określania sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Gmina ma prawo podejmować rozstrzygnięcia w sferze planowania przestrzennego mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, może samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. Istotnym elementem władztwa planistycznego gminy jest kompetencja do wiążącego określenia treści prawa własności nieruchomości. Stosownie do art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.
Objęte treścią planów miejscowych naruszanie uprawnień właścicielskich mieści się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego i jest ono dopuszczalne oraz nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności.
Zgodzić się trzeba z Sądem pierwszej instancji, że w wyniku uchwalenia zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego nie doszło do niekorzystnej zmiany sytuacji prawnej skarżących, wpływającej na sposób wykonywania przez nich prawa własności, jego zakres, jak i prawa i obowiązki z nim związane, w tym co do sposobu ich zagospodarowania. Przywołane przez skarżących ogólne przepisy, w szczególności art. 140 i art. 144 K.c. stanowiące konstrukcję prawa własności i określające sposób jego wykonywania nie mogły stanowić podstawy do wywodzenia interesu prawnego, który mógł zostać naruszony postanowieniami zaskarżonej uchwały.
Jak wynika z akt sprawy skarżący są właścicielami działek nr[...], które objęte są ustaleniami zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działki skarżących znajdują się w planie w jednostkach planistycznych oznaczonych symbolem 2.MN, 3.MN i 13.RM. Teren 2.MN i 3.MN przeznaczony został jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a teren 13.RM przeznaczony został jako teren zabudowy zagrodowej, w którym dopuszcza się zabudowę zagrodową i usługi agroturystyki. Skarżący we wniesionej skardze sprzeciwiają się ustaleniom § 12 zaskarżonego planu w części dotyczącej terenu oznaczonego jako 19.RM/RU, dla którego ustalono teren zabudowy zagrodowej oraz obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych, bez ustalenia proporcji pomiędzy funkcjami. Działki skarżących nie znajdują się więc w jednostce planistycznej 19.RM/RU, a oddzielone są od tego terenu drogą.
Analiza treści § 12 zaskarżonej uchwały, a dotyczącej terenu 19.RM/RU, nie wynika, aby ustalone w nim zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu mogły wywołać oddziaływanie zabudowy mogącej powstać na terenie 19.RM/RU na nieruchomości skarżących w sposób ograniczający ich uprawnienia. Nie można zgodzić się, aby funkcja ww. terenu miała kolidować z funkcją obowiązującą na terenie działek skarżących poprzez wprowadzenie na terenie 19.RM/RU funkcji uciążliwych. Zgodnie z postanowieniem §12 przeznaczenie terenu RM/RU to teren zabudowy zagrodowej oraz obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych, bez ustalania proporcji pomiędzy funkcjami. Teren ten ustalony został jako kontynuacja dotychczasowego użytkowania rolnego. Na wskazanym terenie znajdują się grunty rolne o klasie III, zatem kontynuacja przeznaczenia rolniczego jest w tym przypadku jak najbardziej uzasadniona.
Również teren działek skarżących był w przeszłości terenem rolniczym, a funkcja mieszkaniowa została na nim wprowadzona na skutek uzyskanych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zasadnie przy tym Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że teren 19.RM/RU może zostać przeznaczony jedynie do obsługi produkcji, a nie jako teren zabudowy produkcyjnej, który przewidziany został w planie na terenie oznaczonym symbolem P/U - teren zabudowy produkcyjnej oraz zabudowy usługowej. Na tej podstawie nie można uznać, aby kwestionowane postanowienia planu miejscowego prowadziły do naruszenia interesu prawnego skarżących. W żadnym razie nie można zgodzić się, aby przeznaczenie terenu 19.RM/RU wykluczało możliwość inwestowania przez skarżących na ich nieruchomościach w budownictwo mieszkaniowe i pobierania związanych z tym pożytków. Postanowienia planu nie ingerują w prawo własności skarżących, nie uniemożliwiają im zagospodarowanie terenów zgodnie z przeznaczeniem i realizacji uprawnień wynikających z decyzji o warunkach zabudowy.
Zasadna jest tym samym konstatacja Sądu pierwszej instancji, że twierdzenie skarżących o możliwym szkodliwym oddziaływaniu prowadzonej na terenie 19.RM/RU działalności na ich warunki życia mają charakter wyłącznie hipotetycznych spekulacji kształtujących co najwyżej interes faktyczny nie podlegający ochronie w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Subiektywne przekonanie skarżących o utrudnieniach w wykonywaniu prawa własności do należących do nich działek nr [...] nie może zaś zostać zakwalifikowane jako interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust 1 u.s.g. Zaskarżona część uchwały nie ogranicza, nie znosi i nie uniemożliwia realizacji prawa własności przysługującego skarżącym do tych działek, a tym samym nie narusza tych praw.
Jak trafnie wskazał ponadto Sąd pierwszej instancji przyszłe możliwe oddziaływania inwestycji realizowanych na terenach objętych kwestionowanymi postanowieniami planu będą rozpatrywane w toku postępowań dotyczących konkretnych inwestycji, w szczególności dotyczących uzyskania pozwoleń na budowę, jak również możliwa jest realizacja ochrony prawa własności przez skarżących na drodze roszczeń cywilnoprawnych.
Z powyższych względów należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że skarżący nie wykazali, aby postanowienia zaskarżonej uchwały ingerowały bezpośrednio w sposób wykonywania przysługującego stronie prawa własności działek, czy też powodowały uciążliwości czy zakłócenia w korzystaniu z nieruchomości. W związku z tym podnoszona przez skarżących kwestia ewentualnej sprzeczności §12 planu z postanowieniami studium nie mogła być przez Sąd oceniona, a to z tego względu, iż dopiero uznanie, że w sprawie doszło do naruszenia interesu prawnego umożliwia dokonanie merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały.
W niniejszej sprawie, jak już wyżej wskazano, Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że skarżący nie wykazali, aby ich interes prawny sporną uchwałą został naruszony, nie można więc podzielić zarzutów naruszenia przepisów wskazanych w podstawach kasacyjnych. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji prawidłowo odrzucił wniesioną skargę na mocy art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a.
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
- - ---------------------- 6