Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2008 r. o sygn. akt II SA/Po 643/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej S. A. z siedzibą w Poznaniu na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie przedłożenia ekspertyzy technicznej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] ([...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania, działając na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), w związku z uzasadnionymi wątpliwościami co do prawidłowości budowy nowych trzonów kominowych, wykonanej na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] kwietnia 1994 r. nr [...] w budynku mieszkalnym położonym w Poznaniu przy ul. [...], nałożył na inwestora robót – Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej S. A. z siedzibą w Poznaniu – obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej, wykonanej przez rzeczoznawców budowlanych w specjalności konstrukcyjno – budowlanej, a w razie potrzeby także instalacyjnej, w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych oraz kanalizacyjnych.
Organ wskazał, że ekspertyza ta winna określać prawidłowość wykonania przedmiotowych kominów, a w szczególności spełnienie wymogów przepisów techniczno – budowlanych oraz Polskich Norm dotyczących budowy, wykonania i badania kominów oraz materiałów do ich wznoszenia. Organ wskazał, że w razie potwierdzenia nieprawidłowości w powyższym zakresie, ekspertyza powinna szczegółowo określać czynności, jakie należy wykonać, by kominy te doprowadzić do stanu spełniającego podstawowe wymagania określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Do wykonania powyższego obowiązku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania zakreślił Spółce miesięczny termin, liczony od dnia doręczenia postanowienia, z zastrzeżeniem, że ocena komina w pionie mieszkań numer 4, 7 i 10 powinna być wykonana w ciągu 14 dni.
W uzasadnieniu postanowienia organ nadzoru budowlanego podał, że w przedmiotowej sprawie prowadzone jest postępowanie administracyjne, dotyczące prawidłowości przebudowy mieszkań, poprzez urządzenie łazienek, budowę nowych trzonów kominowych i wymianę stropów w rejonie nowych kominów w budynku przy ul. [...] w Poznaniu, wykonanej z odstępstwem od przepisów techniczno – budowlanych, a także decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 1994 r. Inwestorem przedmiotowych robót było Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej S. A. z siedzibą w Poznaniu.
Organ wskazał, że w dniu 25 marca 2008 r. pracownicy Inspektoratu przeprowadzili oględziny komina w mieszkaniu nr 7, wybudowanego w pionie mieszkań 4, 7 i 10 w budynku położonym w Poznaniu przy ul. [...]. W toku oględzin stwierdzili, że w bezpośredniej bliskości komina widoczna jest wmurowana cegła "dziurawka", a w bruzdach wykonanych na zewnętrznej powierzchni komina, dla przeprowadzenia instalacji wodnej, widoczna jest cegła z otworami, o której nie można przesądzić, że jest cegłą pełną, a nie drążoną. W oparciu o powyższe spostrzeżenia, organ powziął wątpliwości co do prawidłowości budowy przedmiotowego komina, tym bardziej, że we wcześniejszej fazie postępowania ujawniono, iż jakość materiałów użytych do robót w tym budynku nie była dokumentowana, ani prawidłowo badana przed budową. Oprócz tego organ wziął również pod uwagę oświadczenie H. G., zamieszkującej mieszkanie nr 7, iż cegła "dziurawka" była widoczna w części komina, obecnie zakrytej stropem, pomiędzy mieszkaniami nr 4 i 7. Powyższe zostało poparte dokumentacją fotograficzną.
Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej S. A. z siedzibą w Poznaniu, nie zgadzając się z postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2008 r., wniosło na nie zażalenie do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu. W jego uzasadnieniu strona wskazała między innymi, że nałożenie obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej w sprawie przedmiotowych kominów jest nieuzasadnione i naraża inwestora i Wspólnotę Mieszkaniową na ponoszenie dodatkowych kosztów oraz niepotrzebnych uciążliwości, związanych z dokonaniem ponownych oględzin. Spółka podkreśliła, że z zebranego materiału dowodowego, w szczególności z protokołu odbioru prac remontowych i kontroli okresowych w zakresie trzonów kominowych w przedmiotowym budynku, jednoznacznie wynika, że nowe trzony kominowe zostały wykonane zgodnie z pozwoleniem na budowę, Polskimi Normami oraz z zasadami wiedzy technicznej, a ich przewody wentylacyjne i spalinowe są szczelne i zdatne do bezpiecznego użytkowania zgodnie z ich przeznaczeniem.
Postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji, nie znajdując podstaw do uwzględnienia zażalenia.
W uzasadnieniu stwierdził, że przeprowadzone w dniu 25 marca 2008 r. przez pracowników Powiatowego Inspektoratu oględziny, wykazały, że w strukturze komina, przy pionie kanalizacyjnym, widoczne są cegły z drążeniami. Organ podał, iż zgodnie z zapisem Polskiej Normy PN-89/B-10425 – Przewody dymowe, spalinowe i wentylacyjne murowane z cegły – wymagania techniczne i badania przy odbiorze, przywołanej w § 140 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), do wykonania przewodów należy stosować cegłę pełną wypalaną z gliny klasy 150 lub 100 wg PN-75/B-12001. Dopuszcza się cegłę wapienno – piaskową klasy 150 wg PN-75/B-12003 do wykonywania przewodów wentylacyjnych. Z uwagi na powyższe, jak również ze względu na treść znajdujących się w aktach administracyjnych dokumentów, tj. pisma Zarządu Komunalnych Zasobów Lokalowych z dnia 16 października 2007 r., notatki służbowej spisanej z wizji z dnia 27 sierpnia 2007 r. w lokalu nr 7, pisma MPGM z dnia 28 stycznia 2008 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania, w ocenie organu odwoławczego, słusznie powziął wątpliwości, co do poprawności wykonania spornych kominów.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższe postanowienie Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej S. A. z siedzibą w Poznaniu zarzuciło organowi nadzoru budowlanego naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 i art. 124 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie strony skarżącej, organ odwoławczy nie określił adresu budynku, pod którym znajdują się kominy, mające być przedmiotem ekspertyzy technicznej, a także powołał się na dowody, które nie dotyczą nowych trzonów kominowych, lecz szachu instalacyjnego, wymurowanego zgodnie z zasadami wiedzy technicznej z cegły dziurawki w kuchni lokalu nr 7. Skarżąca Spółka podniosła również, iż w sprawie nie uwzględniono znajdujących się w aktach sprawy dowodów w postaci opinii kominiarskich i protokołów odbioru robót remontowo – modernizacyjnych, w tym trzonów kominowych oraz ekspertyz technicznych, dotyczących wymiany stropów i murowanych ścianek działowych, przylegających do trzonu kominowego w powyższym lokalu, które to dokumenty nie wykazują żadnych nieprawidłowości związanych z wykonawstwem nowych trzonów kominowych, posiadających wyłącznie przewody wentylacyjne i spalinowe.
Spółka podkreśliła, że wszystkie trzony kominowe w budynku zostały dopuszczone do użytkowania, zgodnie z wymogami wynikającymi z normy PN-89/B-10425 i przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz zaleceniami Instrukcji Instytutu Techniki Budowlanej (ITB). Zarzuciła także, że organy nadzoru budowlanego bezpodstawnie oparły swoje rozstrzygnięcie na podstawie oświadczeń H. G.. Wskazując na powyższe, strona skarżąca wniosła o uchylenie wydanych w sprawie postanowień.
W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Odpowiedź na skargę złożył również uczestnik postępowania – Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w Poznaniu, reprezentowana przez H. G., która wniosła o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, oceniając legalność zaskarżonej decyzji, uznał, że nie narusza ona prawa. Sąd wyjaśnił, że spór w niniejszej sprawie dotyczy prawidłowości wymurowania trzonów kominowych, w szczególności w pionie obejmującym mieszkania nr 4, 7 i 10 w budynku przy ul. [...], pod względem ich zgodności z wymogami techniczno – budowlanymi oraz Polskimi Normami dotyczącymi budowy, wykonania i badania kominów oraz materiałów do ich wznoszenia.
W ocenie Sądu, organy nadzoru budowlanego słusznie przyjęły, że z zebranych w aktach sprawy dokumentów nie wynika, że przedmiotowe prace zostały wykonane prawidłowo. Skarżąca Spółka nie wskazała przy tym na inne dokumenty i okoliczności, z których wyraźnie wynikałoby, w jaki sposób wykonywano poszczególne prace lub z jakich materiałów wybudowano przedmiotowe trzony kominowe. WSA w Poznaniu zaznaczył, iż skoro brak jest dokumentów konkretnie wskazujących na jakość materiałów użytych do budowy trzonów kominowych, aktualnie zakrytych, zasadnie zatem organy nadzoru budowlanego zdecydowały o konieczności przedłożenia ekspertyzy technicznej. Treść przepisu art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane stanowi bowiem wprost, że organy administracji architektoniczno – budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.
Sąd I instancji podkreślił, że konstrukcja powołanego przepisu wskazuje, iż wydanie postanowienia dowodowego zależy do oceny i uznania organu. Skoro zatem skarżąca Spółka kwestionuje ustalenia inspektorów nadzoru budowlanego, a więc osób posiadających odpowiednie przygotowanie i wiedzę specjalistyczną z dziedziny budownictwa, sama zaś nie przedstawia konkretnych dowodów na potwierdzenie swojego stanowiska, a w sprawie powstają kolejne wątpliwości co do prawidłowości wykonania trzonów kominowych, to tym bardziej należy je ostatecznie wyjaśnić za pomocą przedmiotowej ekspertyzy.
Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącej Spółki, dotyczącego braku wyraźnego wskazania w zaskarżonym postanowieniu położenia budynku, którego ma dotyczyć ekspertyza, WSA w Poznaniu stwierdził, że w tym względzie organ II instancji dopuścił się uchybienia procesowego. Nie jest to jednak uchybienie skutkujące uchyleniem zaskarżonego postanowienia, bowiem wykonaniu podlega utrzymane w mocy orzeczenie organu I instancji, które dokładnie wskazuje treść i zakres nałożonych obowiązków oraz przedmiot, którego ekspertyza ma dotyczyć, a przede wszystkim wyraźnie określa adresata tego obowiązku. Zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, nie ma wątpliwości, jakiego budynku ma dotyczyć przedmiotowa ekspertyza.
Uznając podniesione w skardze zarzuty za nieuzasadnione, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną złożyło Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej S. A. z siedzibą w Poznaniu, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżąca Spółka zarzuciła wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, czyli przyjęcie, że na podstawie zgromadzonych przez organ nadzoru budowlanego dowodów, występuje uzasadniona wątpliwość co do prawidłowości budowy nowych trzonów kominowych, wykonanych na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] kwietnia 1994 r. nr [...] w budynku mieszkalnym, położonym w Poznaniu przy ul. [...], a tym samym uzasadnione jest nałożenie na inwestora robót, tj. stronę skarżącą, obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej.
W uzasadnieniu kasator podniósł między innymi, że wykładnia powołanego przepisu wyraźnie stanowi, iż tylko na podstawie obiektywnie stwierdzonych i uzasadnionych wątpliwości, uprawniony organ może nałożyć obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej. W jego ocenie, ustalony w postępowaniu stan faktyczny nie pozwalał na stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie takie wątpliwości wystąpiły. Skarżący kasacyjnie zaznaczył, że organy nadzoru budowlanego oparły się na wątpliwościach dotyczących wyłącznie trzonów kominowych w pionie obejmującym mieszkania nr 4, 7 i 10, zbadanych na podstawie oględzin, zaś w pozostałym zakresie powołały się jedynie na wyjaśnienia jednej z uczestniczek postępowania. Wskazał również, że potwierdzeniem prawidłowości dokumentacji załączonej do akt sprawy była wykonana na zlecenie skarżącej Spółki ekspertyza, wykonana przez Instytut Konstrukcji Budowlanych Politechniki Poznańskiej w dniu 28 września 2008 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.
Dokonując oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego, nie można przyjąć, by stwarzał on podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku.
Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu. Naruszenie prawa materialnego, będące następstwem błędnej jego wykładni, można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko pojęcia występującego w jego treści. Z kolei niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na pominięciu obowiązującego przepisu, który powinien być zastosowany w konkretnej sprawie. Wadliwość tej postaci naruszenia prawa sprowadza się więc w istocie do wadliwego wyboru przez sąd orzekający normy prawnej lub mylnej subsumpcji.
Przy formułowaniu tego zarzutu autor skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd I instancji uchybił treści art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, że na podstawie zgromadzonych przez organ nadzoru budowlanego dowodów, uzasadnione jest nałożenie na stronę skarżącą obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej. Tak postawiony zarzut nie pozwala na jego merytoryczną ocenę i nie może doprowadzić do oczekiwanego przez kasatora skutku.
Istota tego zarzutu sprowadza się bowiem do kwestionowania ustaleń faktycznych, jednakże w zakresie tychże ustaleń nie powołano żadnej normy prawnej, której miałby uchybić WSA w Poznaniu.
Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, jeśli równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto zaskarżony wyrok, co wymaga podania konkretnych przepisów prawa. Brak podstaw i zarzutów kasacyjnych w tym zakresie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie może wypowiadać się w tym aspekcie.
Wprowadzenie przy sporządzaniu skargi kasacyjnej tzw. przymusu adwokacko – radcowskiego powoduje, że skarga musi być w sposób profesjonalny sformułowana (art. 175 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest ani zobowiązany, ani uprawniony do samodzielnego konkretyzowania rozpoznawanego środka zaskarżenia, a więc dochodzenia we własnym zakresie, jakie były intencje kasatora, jest natomiast zobligowany do poruszania się jedynie w granicach podstaw kasacyjnych.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.