Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 6 września 2013 r., sygn. akt II OSK 699/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 28 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 679/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. B. na uchwałę Rady Gminy Zielonki z 18 listopada 2005 r. nr XXXI/101/2005 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki nr 11 w granicach administracyjnych miejscowości Garliczka i Przybysławice, oddalił skargę.

Wyrok zapadł po ponownym rozpoznaniu sprawy w wyniku uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 123/10 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 5 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1388/90 stwierdzającego nieważność uchwały z 18 listopada 2005 r. nr XXXI/101/2005 w części graficznej obejmującej działki nr [...], [...] i [...] w [...] w zakresie obszaru [...] oraz oddalającego w pozostałej części skargi.

W uzasadnieniu swojego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że część zarzutów skargi kasacyjnej jest nieuzasadniona. Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że E. B. posiadała legitymację skargową. Legitymację taką, jako właścicielka działek o nr ewidencyjny [...], [...], [...] w [...], skarżąca posiadała w sytuacji gdy podnosiła zarzut naruszenia postanowieniami planu konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki nr 11 w granicach administracyjnych miejscowości Garliczka i Przybysławice – choć jego postanowienia w dotyczącym jej zakresie były powtórzeniem rozwiązań przyjętych w poprzednim planie i w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego – wpłynęło na uprawnienia właścicielskie skarżącej, które przed uchwaleniem planu, mogła realizować w oparciu o decyzje o warunkach zabudowy.

Sąd II instancji uznał, za zasadne te zarzuty, które dotyczyły naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 9 ust. 4 oraz w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 ww. ustawy. W myśl art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego są wiążące dla organów gminy. Wiążący charakter ustaleń zawartych w studium potwierdza przepis art. 17 pkt 4 (przy sporządzaniu projektu planu wójt musi uwzględniać ustalenia studium) oraz przepis art. 20 ust. 1 stanowiący, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Taka regulacja prawna sprawia, że przy ocenie ewentualnego przekroczenia granic władztwa planistycznego postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy należy przede wszystkim badać zgodność tych postanowień z odpowiednimi postanowieniami studium.

Takiej oceny Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przeprowadził. Badanie takie jest szczególnie istotne gdy się zważy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Uchwalenie zatem miejscowego planu z naruszeniem przepisów, które ustalają zasady i tryb sporządzania planu miejscowego (art. 9 ust. 4, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) prowadzić by musiało do stwierdzenia nieważności planu w zakresie w jakim byłby on niezgodny z ustaleniami studium.

W konsekwencji wskazane przez Sąd I instancji przekroczenie granic władztwa planistycznego poprzez naruszenie uprawnień właścicielskich skarżącej postanowieniami, zgodnego w tym zakresie ze studium, planu miejscowego nie może być uznane za uzasadnione. W planowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a przy dokonywaniu oceny w tym zakresie m.in. należy uwzględniać to czy skarżąca, zgłaszała wnioski do projektu planu lub na etapie poprzedzającym, czy uczestniczyła w dyskusji publicznej i w innych formach udostępniania wiedzy o projekcie planu (zebrania w sołectwach). W razie braku takich działań właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym lub jego zmianą trudno skutecznie zarzucać organom gminy przekroczenie granic władztwa planistycznego, nie mogą bowiem domniemywać zamierzeń właścicieli tym bardziej gdy uchwalany plan jest zgodny z postanowieniami studium, obowiązującego od wielu lat (od 2001 r.).

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego o szczególnym charakterze, składa się z części opisowej i graficznej, podobnie z dwóch części składa się studium. Stwierdzenie nieważności postanowień planu dotyczących działek skarżącej jedynie w części graficznej z pozostawieniem w mocy części opisowej odnoszącej się do tych działek (z uzasadnieniem, że w obrocie pozostają wszystkie ustalenia planu, z tym że nie dotyczą one działek skarżącej), nie uwzględnia charakteru planu i jego struktury, wymogu zgodności z postanowieniami studium i czyni zaskarżony wyrok wewnętrznie sprzecznym, co zasadnie podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Wielkość i kształt działek skarżącej powoduje, że wyrok mający w zamierzeniu doprowadzić do zrównania praw skarżącej z prawami właścicieli nieruchomości sąsiednich może w istocie prowadzić do jej uprzywilejowania w stosunku do innych właścicieli nieruchomości sąsiednich.

Istotnie, postanowienia planu, w którym działki skarżącej w części przylegającej do drogi publicznej nie zostały – odmiennie niż inne działki sąsiednie w częściach przylegających do drogi – określone jako przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, mogą rodzić wątpliwości czy nie doszło w sposób nieuzasadniony do naruszenia konstytucyjnej zasady równości.

W sytuacji jednak, gdy radę gminy i wójta wiążą postanowienia studium, bez ich zmiany nie można doprowadzić do korzystnych dla skarżącej rozwiązań planistycznych. Co do zasady, w orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, iż studium jako akt nie mający charakteru prawa miejscowego nie może prowadzić do naruszenia interesu prawnego lub uprawnień właścicieli nieruchomości. Są jednak od tego stanowiska wyjątki, kwestię zaskarżalności postanowień studium należy badać w odniesieniu do każdego przypadku odrębnie. Miedzy innymi w sytuacji, gdy w wyniku zgodnych z ustaleniami studium postanowień miejscowego planu zagospodarowania dochodzić może do nieuzasadnionego naruszenia zasady równości właścicieli sąsiednich nieruchomości należy opowiedzieć się za dopuszczalnością zaskarżenia w odpowiednim zakresie ustaleń studium, będących niejako pierwotnym źródłem takiego naruszenia. W omawianych sytuacjach tylko prawo zaskarżenia ustaleń studium uczyni realnym konstytucyjne prawo do sądu realizowane na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że określony w skardze przedmiot zaskarżenia obejmuje uchwałę Rady Gminy Zielonki nr XXXI/101/2005 z 18 listopada 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki nr 11 w granicach administracyjnych Garliczka i Przybysławice, zwanej dalej w skrócie "planem miejscowym". Skarżąca zaskarżyła powyższą uchwałę w całości domagają się stwierdzenia jej nieważności również w całości.

Ponadto będąc związany poglądem prawnym wyrażonym w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd pierwszej instancji zobowiązany był rozpoznać sprawę zgodnie z wyraźnymi wytycznymi zawartymi w tym wyroku co do wykładni prawa. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 123/10 wyraźnie wskazano, że ponownie prowadząc sprawę Sąd I instancji winien dokonać sprawdzenia zgodności zaskarżonego planu miejscowego z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a także zbadać, czy skarżąca na etapie postępowania planistycznego wnosiła jakiekolwiek uwagi dotyczące kierunku zagospodarowania jej działek oznaczonych numerami [...], [...] i [...] położonych w miejscowości [...]. Skarżąca bowiem wprawdzie skarży cały ww. plan miejscowy, to jednak zarzuty dotyczące naruszenia prawa własności kieruje tylko wobec sposobu przeznaczenia wyżej opisanych działek.

Sąd stwierdził, że wyżej opisane działki skarżącej zostały określone w uchwale Rady Gminy Zielonki z 20 września 2001 r. nr XXIV/24/01 w sprawie Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Zielonki, zwanej dalej w skrócie "studium" jako obszary rolne. Wyraźnie studium określa granice terenów podlegających w przyszłości zagospodarowaniu i tereny wyłączone z zagospodarowania na cele budownictwa mieszkaniowego. Tym samym zgodnie z art. 15 ust. 1, art. 17 ust. 1 pkt 4, a przede wszystkim art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w wersji obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały – Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) organy planistyczne Gminy Zielonki zobowiązane były do uchwalenia planu miejscowego zgodnego z treścią studium. Zgodność ta oznaczała obowiązek respektowania kierunków zagospodarowania wyznaczonych w studium, a to z kolei oznacza, że w odniesieniu do działek skarżącej o numerach [...], [...] i [...] nie było dopuszczalnym przeznaczenie ich pod zabudowę mieszkaniową.

Wójt Gminy naruszyłby prawo, a w ślad za nim Rada Gminy Zielonki, gdyby przygotowano i uchwalono plan miejscowy wprowadzając dopuszczalność zagospodarowania działek skarżącej analogicznie jak działki jej sąsiadów. Rysunek graficzny zaskarżonego planu w powiązaniu z rysunkiem graficznym studium wyraźnie pokazuje, że nie jest to jedyny przypadek kształtowania w planie miejscowym swoistej enklawy wyłączonej spod terenów przeznaczonych jedynie pod zabudowę (terenów budownictwa mieszkalnego). Reasumując ten tok wywodu Sąd stwierdził, że treść studium nakazywała przyjęcie dla działek skarżącej o numerach [...], [...] i [...] takiego przeznaczenia, jakie wynika z treści zaskarżonego planu, to znaczy obszaru oznaczonego jako "R" (11.R.61 – teren gospodarki rolnej prowadzonej na gruntach rolnych, łąkach, pastwiskach, sadach) oraz "RS" ([...] – teren gospodarki rolnej prowadzonej na gruntach rolnych, łąkach, pastwiskach, sadach z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej na działkach siedliskowych.

Istotnym jest również podkreślenie, że plan miejscowy stanowi instrument daleko idącej ingerencji w prawa właścicielskie kształtujący ład przestrzenny. Pokaźna część ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skonstruowana została jako przede wszystkim uprawnienie dla organów gminy do kształtowania tzw. polityki przestrzennej (czego wyrazem jest władztwo planistyczne), a podstawowym elementem tej polityki są właśnie miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Plany te mogą ingerować w prawo własności i ta ingerencja może sięgać bardzo daleko w uprawnienia właścicielskie. To plany miejscowe powinny określać np. inwestycje celu publicznego, a – przykładowo – zaprojektowanie przyszłej drogi publicznej będzie stanowiło asumpt do np. wdrożenia procedury wywłaszczenia i pozbawienia w przyszłości właściciela jego własności. Jeżeli organy planistyczne gminy mogą doprowadzić do tak daleko idącej ingerencji w prawo własności, to tym bardziej mogą to prawo np. ograniczać.

W istocie bowiem skarga sprowadza się do zakwestionowania przeznaczenia wyżej opisanych działek skarżących właśnie w powiązaniu z działkami sąsiednimi, argumentując, że to właściciele działek sąsiednich zlokalizowanych przy drodze publicznej mogą swobodnie zagospodarowywać swoje działki a skarżąca takiej dużej swobody nie ma. Tym samym, jak wywodzi skarżąca, nadmiernie i w sposób nieuzasadniony nastąpiła ingerencja w jej prawa własności.

Sąd w tej sprawie tego poglądu nie podzielił. Przede wszystkim Sąd stwierdził, że istotą planowania przestrzennego jest wkraczanie w uprawnienia właścicielskie. Zawsze bowiem, gdy jakikolwiek teren jest objęty jakąkolwiek formą zagospodarowania – ma miejsce ingerencja w prawo własności. Tak jak przeznaczenie określonej działki na cele budownictwa mieszkaniowego jest ingerencją w prawo własności, tak samo przeznaczenie innej działki na tereny zielone, rolne, itp. jest ingerencją w prawo własności. Plan miejscowy zawsze ingerencje w prawo własności. Przewidział to sam ustawodawca wyraźnie nakładając na wójta obowiązek zapewnienia sporządzenia na etapie (i to początkowym) procedury planistycznej prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to, że tak wójt jak i radni rady gminy muszą mieć świadomość, że zmiana w uchwalanym planie miejscowym przeznaczenia danego terenu powodująca ograniczenie dotychczasowych praw właściciela może skutkować wystąpieniem przez tego właściciela z roszczeniami czy to wypłaty odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo nawet wykupienia nieruchomości lub jej części (art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Podobne rozwiązanie przewiduje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku, gdy określony w planie miejscowym sposób zagospodarowania nieruchomości skutkować będzie wzrostem jej wartości i wówczas – przy spełnieniu dodatkowych warunków – to wójt gminy wymierzy stosowną opłatę (tzw. planistyczną). Tym samym istnieją instrumenty przewidujące materialne wynagrodzenie właścicielowi nieruchomości w przypadku, gdy plan miejscowy ingeruje w to prawo w taki sposób, że powoduje to obniżenie jego wartości.

Nie jest zasadny argument skarżącej, że sytuacja jej jak i innych właścicieli działek przylegających do drogi publicznej jest identyczna, a więc nie było podstaw do różnicowania sposobu wykonywania prawa własności. Otóż sytuacja skarżącej w porównaniu z sąsiadami co do sposobu zagospodarowania działek była diametralnie różna. Zaskarżony plan miejscowy określił swoje ustalenia na treści studium, które przewidywało zupełnie odmienny kierunek przyszłego zagospodarowania.

Ponadto, co zostało podniesione w odpowiedzi na skargę przez Radę Gminy Zielonki i nie zakwestionowane przez skarżącą, sposób zagospodarowania jej działek w zaskarżonym planie miejscowym stanowi kontynuację takiego samego kierunku zagospodarowania w poprzednio obowiązującym planie miejscowym. Tym samym miało miejsce potwierdzenie wcześniejszego sposobu zagospodarowania jej działek.

Zgodnie z wyraźnymi wytycznymi wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, jaki został wydany w tej sprawie, Sąd I instancji dokonał analizy postępowania skarżącej na etapie procedury planistycznej. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że skarżąca ani razu nie zgłaszała żadnej uwagi czy wniosku dotyczącego braku akceptacji dla projektowanego sposobu zagospodarowania jej działek. Zasadnie więc tak wójt jak i rada gminy mogły przyjąć, że skarżąca akceptuje proponowany sposób zagospodarowania ww. działek. Wola właściciela nieruchomości ma bardzo istotne znaczenie w procedurze uchwalania planu miejscowego. Procedura planistyczna przewiduje przecież udział wszystkich zainteresowanych (jakimi z pewnością powinni być właściciele nieruchomości objętych planem) w procedurze jego uchwalania.

Jedną z pierwszych czynności jest ogłoszenie przez wójta gminy w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia (art. 17 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Kolejnym wymogiem jest obowiązek ogłoszenia przez wójta gminy (przez obwieszczenie, w prasie lokalnej, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości) o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami (art. 17 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Następnie wójt gminy wyznacza w ww. ogłoszeniu termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia planu (art. 17 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Tak wniesione uwagi muszą być rozpatrzone i jeżeli zostają uwzględnione to ma miejsce modyfikacja projektu planu miejscowego, a jeżeli nie – to musi się o nich wypowiedzieć rada gminy (art. 17 pkt 12 i 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Procedura wyżej opisana została w tej sprawie dochowana, a skarżąca nie wnosiła żadnych uwag. Tym samym w ocenie sądu nie można czynić zarzutu Radzie Gminy Zielonki, że na dzień 18 listopada 2005 r. podjęcia uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego wbrew dorozumianej woli skarżącej. Rada Gminy zasadnie mogła stwierdzić, że właśnie skarżąca akceptuje takie rozwiązania. Nie można przecież zakładać, że każdy właściciel nieruchomości zamierza zagospodarować swoją nieruchomość tylko jako nieruchomość o przeznaczeniu budowlanym (np. na cele budownictwa mieszkaniowego). Oczywistym jest i nie wymagającym żadnego dowodu okoliczność, że każdy właściciel może mieć rożne oczekiwania co do sposobu zagospodarowania nieruchomości. Jedni preferują i oczekują, że ich nieruchomość będzie przeznaczona na cele budownictwa, inni na cele rolne, turystyki lub związane z ochroną środowiska.

Ważne jest również i to, że skarżąca dopiero w 2009 r. stwierdziła, że zaskarżony plan miejscowy narusza przysługujące jej prawo własności co do ww. działek. Może to wskazywać, że w okresie od 2005 do 2009 r. skarżąca akceptowała rozwiązania przyjęte w planie miejscowym. Ma to również znaczenie w tej sprawie a to dlatego, że Sąd dokonuje oceny zgodności z prawem i braku przekroczenia granic władztwa planistycznego w zaskarżonej uchwale na datę 18 listopada 2005 r. Gdyby przyjąć pogląd skarżącej, wówczas cała procedura planowania przestrzennego byłaby bardzo złudna. Każdy bowiem właściciel mógłby po upływie np. 3 lat, 5 lat, 10 lat uznać, że sposób zagospodarowania jego działek nie jest zgodny z jego zamierzeniami i tym samym doprowadzić do unieważnienia (ze skutkiem ex tunc, a nie ex nunc) planu miejscowego w całości lub w części. Konstrukcja art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oparta jest na zasadzie wykazania przed sądem, że to podjęta uchwała naruszyła interes prawny strony skarżącej.

Przepis ten dotyczy wiec sytuacji, w której w chwili podjęcia danej uchwały nastąpiło naruszenie interesu prawnego osoby skarżącej. W tej zaś sprawie skarżąca nie kwestionowała ani nie wskazywała, aby jej interes prawny w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony. Z analizy akt sprawy nie wynika również, aby miała miejsce jakakolwiek zmiana interesu prawnego skarżącej (wywodzonego z prawa własności) między rokiem 2005 a rokiem 2009. Co najwyżej to interes faktyczny skarżącej został naruszony w tym zakresie, że właściciele sąsiednich nieruchomości mogą je zagospodarować odmiennie od skarżącej i np. uzyskać z tego tytułu większe dochody niż sama skarżąca. Trudno jednak uznać, że to stanowi naruszenie interesu prawnego skarżącej.

Tym samym Sąd stwierdził, że wprawdzie skarżąca jako właściciel nieruchomości ma prawo skutecznie wnieść skargę do sądu administracyjnego na plan miejscowy, który określa sposób zagospodarowania jej działek, ale w tej sprawie sąd nie znajduje podstaw do uznania, że zagospodarowanie przedmiotowych działek skarżącej nastąpiło w 2005 r. w sposób odmienny od jej oczekiwań. Okoliczność zaś, że w 2009 r. skarżąca zmieniła zdanie co do zakresu i sposobu wykonywania prawa własności nie może skutkować uznaniem, że takie samo zdanie miała skarżąca już w 2005 r. lub jeszcze wcześniej na etapie procesowania planu miejscowego, a rada gminy lub wójt ignorując to prawo ograniczył wbrew woli skarżącej sposób wykonywania prawa własności. Tak też należy odczytywać wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego z wyroku z 8 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 123/10, który tak dużą wagę przywiązał do badania zachowania się skarżącej na etapie sporządzania planu miejscowego i powiązania tego zachowania z oceną działania rady gminy i zakresem ewentualnego przekroczenia władztwa planistycznego.

W ocenie Sądu nie nastąpiło naruszenie istoty prawa własności, ani też nie nastąpiło naruszenie konstytucyjnej ochrony prawa własności. Skarżąca nadal może swobodnie rozporządzać swoimi nieruchomościami, korzystać z nich i pobierać pożytki, a także posiada pewien zakres swobody w ich zagospodarowaniu na cele budownictwa (możliwość zabudowy na działce siedliskowej). Swoboda w zagospodarowaniu działek nr [...], [...] i [...] ograniczona jest zaskarżonym planem miejscowym, ale w istocie to każdy właściciel działki objętej planem miejscowym jest ograniczony w zakresie swobodnego dysponowania swoimi nieruchomościami.

W tym zakresie stanowisko skarżącej sprowadza się do tego, że chciałaby ona móc zagospodarować swoje działki tak jak właściciele działek sąsiednich. W tym właśnie skarżąca upatruje swoją dyskryminację treścią planu miejscowego. W ocenie Sądu również i ten zarzut nie jest zasadny. Zakres ochrony prawa własności nie obejmuje uprawnienia do zagospodarowania danej działki tak samo jak działki sąsiedniej. Prawo własności nieruchomości jest przecież prawem najpełniej realizującym się na swoim przedmiocie, czyli na danej nieruchomości. Nie można zasadnie z prawa własności działki X niebędącej własnością właściciela działki Y, wywodzić uprawnienia co do zagospodarowania działki Y. Rekapitulując, z samej okoliczności, że nieruchomości sąsiadów skarżącej są przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową nie wynika, że również skarżąca nabyła prawo do takiego samego przeznaczenia jej działek.

Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, że przeznaczenie w planie miejscowym części działek nr [...], [...] i [...] na cele gospodarki rolnej z dopuszczeniem zabudowy siedliskowej (w obszarze "RS") nie ma żadnego uzasadnienia. W aktach sprawy, poza powoływana już treścią studium, znajdują się bowiem inne dokumenty sporządzone na potrzeby zaskarżonego planu miejscowego, a w szczególności opracowanie fizjograficzne z treści którego wynika, że obszar działek skarżącej został zaznaczony jako objęty obszarem "B" (obszar ochronny rolniczo-przyrodniczy) wykluczający nową zabudowę.

Ponadto obszar działek skarżącej objęty został otuliną parku krajobrazowego. Z prognozy oddziaływania zaskarżonego planu miejscowego na środowisko wynika, że obszary RS (tereny gospodarki rolnej na gruntach rolnych, łąkach, pastwiskach, sadach z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej na działkach siedliskowych) mają na celu ograniczenie zabudowy do zabudowy siedliskowej w gospodarstwie rolnym.

Przytoczone wyżej dokumenty potwierdzają, że dysponując nimi rada gminy wraz z brakiem jakiegokolwiek odmiennego stanowiska skarżącej mogła zasadnie przyjąć, że skarżąca zgadza się właśnie na takie zagospodarowanie. Jeszcze raz należy bowiem stwierdzić, że nie ma obiektywnego kryterium pozwalającym na "odgadnięcie" przez organy planistyczne sposobu zagospodarowania nieruchomości objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zgodnie z wolą właściciela. Rada gminy ma prawo określić sposób zagospodarowania danej nieruchomości, a właściciel ma prawo informować radę gminy i wójta o swoim zapatrywaniu co do sposobu zagospodarowania oraz nie wyrażaniu zgody na proponowany sposób zagospodarowania.

Jeżeli w danej sprawie, z oceny całokształtu zebranych dowodów i ustalonych okoliczności można byłoby przyjąć, że gdyby hipotetycznie rada gminy dysponując tymi samymi dokumentami i oceniając te same okoliczności jeszcze raz, mając możliwość ponownego uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego podjęłaby takiej samej treści uchwałę – nie można zarzucić organowi planistycznego naruszenia tak zasad uchwalania planu miejscowego, jak i procedury. W ocenie zaś Sądu w tej sprawie na dzień 18 listopada 2005 r. Rada Gminy Zielonki nie dysponowała żadnymi dokumentami ani okolicznościami wskazującymi, że uchwalony w tym dniu plan miejscowy narusza granice władztwa planistycznego wobec prawa własności skarżącej przysługującego do jej nieruchomości opisanej jako ww. działki.

Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie zawarł również pogląd co do znaczenia studium i dopuszczalności jego zaskarżenia. Zgodnie z powołanym już art. 190 zdanie 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Użyte w tym przepisie pojęcie "wykładni prawa" powinno być rozumiane w sposób ścisły, jako wyjaśnienie treści przepisów w granicach określonych podstawami kasacyjnymi.

Kwestia zaskarżenia studium nie była przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez Radę Gminy Zielonki. W ocenie Sądu I instancji w zakresie zaskarżenia studium w tej sprawie w wyroku z 8 kwietnia 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny zawarł niewiążące wojewódzki sąd administracyjny rozważania. Skoro wyraźnym zarzutem podniesionym wobec Sądu I instancji było nie przeanalizowanie treści studium i nie porównanie treści studium z zaskarżonym planem miejscowym, a jednocześnie Sąd II instancji nie dokonał samodzielnej oceny treści studium w tej sprawie – to tym samym późniejsze rozważania co do znaczenia studium i jego wpływu na prawo własności nie są w tej sprawie wiążące.

Sąd I instancji wziął pod uwagę jeszcze jedną dodatkową okoliczność. Mianowicie Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Zielonki zostało uchwalone w dniu 20 września 2001 r. Studium to stanowi akt prawa wewnętrznego (nie jest aktem prawa miejscowego – art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Zgodnie z art. 94 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym uchwała niebędąca aktem prawa miejscowego nawet obarczona istotnymi wadami nie może być wyeliminowana z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, jeżeli o jej legalności orzeka sąd administracyjny po upływie roku od jej uchwalenia. Ponieważ w tej sprawie studium uchwalono w 2001 r., zaskarżony plan miejscowy w 2005 r., a sąd orzeka w 2011 r., to nawet zakładając najbardziej korzystny dla skarżącej przebieg sprawy związanej ze skargą na studium i hipotetyczne uznanie, że sąd administracyjny w odrębnym postępowaniu uznałby studium za akt obarczony istotnym naruszeniem prawa – skutkiem takiej oceny byłoby jedynie wyeliminowanie mocy obowiązywania studium nie od daty jego podjęcia (2001 r.) ale od daty wydania orzeczenia sądowego o niezgodności studium z prawem. Tym samym w żadnej mierze taka okoliczność nie mogłaby mieć znaczenia dla oceny, czy w 2005 r. uchwalając zaskarżony plan rada gminy była związana treścią studium. Tą treścią była bowiem związana.

W cenie Sądu nie jest zasadny zarzut wadliwej treści § 19 ust. 4 pkt 2 zaskarżonego planu miejscowego. Stosownie do tego przepisu jedną z zasad zagospodarowania terenu i warunków zabudowy jest "zachowanie proporcji, aby łączna powierzchnia terenów związanych z przeznaczeniem dopuszczalnym nie stanowiła więcej niż 5% powierzchni przeznaczenia podstawowego danego obszaru ustalenia". Sąd w tej sprawie nie podzielił stanowiska skarżącej, że niejednoznacznym i nieczytelnym przeznaczeniu terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przede wszystkim § 19 ust. 4 pkt 2 planu miejscowego nie reguluje przeznaczenia terenu, ponieważ przeznaczenie podstawowe i dopuszczalne określono w § 19 ust. 2 i 3. W związku z tym nie można podzielić zarzutu, że przepis ten nie pozwala ustalić, jakie jest przeznaczenie danej konkretnej działki ewidencyjnej. Treść § 19 ust. 4 pkt 2 ma charakter zasady zagospodarowania terenu i warunków zabudowy i nawet w subiektywnej ocenie skarżącej jest ona niejednoznaczna i nieczytelna, to obiektywnie nie rodzi takich wątpliwości interpretacyjnych, które by uzasadniały jej unieważnienie.

Paragraf 19 ust. 4 pkt 2 planu miejscowego wyraża zasady zagospodarowania terenu (a nie terenów) i warunków zabudowy, a zatem użyte w nim sformułowanie "obszaru ustalenia" dotyczy obszaru o symbolu RS.

Mając powyższe na uwadze, Sąd w tej sprawie uznał, że uchwalając zaskarżony plan miejscowy Rada Gminy Zielonki nie naruszyła ani przepisów regulujących procedurę uchwalania planu, ani przepisów regulujących jego treść ani też właściwości organów i stąd skargę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił.

E. B. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego wedle norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparła na zarzutach naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

Zarzuciła naruszenie prawa materialnego:

1. 1) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, iż odmienne potraktowanie w zapisach zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielonki nieruchomości skarżącej oraz nieruchomości sąsiednich nie stanowi naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, a rada gminy ma prawo wkraczać w ten sposób w uprawnienia właścicielskie;
2. 2) art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 ust 1 Europejskiej Konwencji Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu nr 1 do ww. Konwencji przez ich błędne zastosowanie polegające na niezastosowaniu i przyjęcie, iż ograniczenie prawa własności polegające na ograniczeniu sposobu zagospodarowania nieruchomości, nie mające żadnego uzasadnienia jest dopuszczalne;
3. 3) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu i nieuwzględnieniu faktu, że naruszenie praw i wolności musi być dokonane przy poszanowaniu zasady proporcjonalności, a zatem przyjęcie, że ograniczenie własności wprowadzone miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie musi mieć celu godziwego i nie musi być proporcjonalne do celu jego wprowadzenia, a może być całkowicie dowolne;
4. 4) art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędne zastosowanie i przyjęcie, iż zasady wyrażone w tych przepisach nie ograniczają rady gminy we władztwie planistycznym;
5. 5) art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że prawo korzystania i czerpania korzyści ekonomicznych z nieruchomości tak jak właściciele nieruchomości sąsiednich, będący w tej samej sytuacji, jest elementem interesu faktycznego, a nie prawnego;
6. 6) art. 101 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, iż brak aktywności ze strony skarżącej na etapie procedury planistycznej stanowi dowód braku naruszenia jego interesu prawnego przez zaskarżoną uchwałę oraz przyjęcie, iż zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie naruszają interesu prawnego skarżącej w sposób bezprawny.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to naruszenie:

1. 1) art. 125 § 1 ust. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie i niezawieszenie postępowania z urzędu, pomimo ziszczenia się ustawowych przesłanek i celowości zawieszenia, czym sąd przekroczył granice swego uznania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2. 2) art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że odmienne potraktowanie Skarżącego i właścicieli działek sąsiednich nie może stanowić nigdy naruszenia interesu prawnego, a co najwyżej interesu faktycznego, przez co Sąd nie zastosował się do wiążącego poglądu prawnego NSA, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
3. 3) art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie w trakcie postępowania, iż nie zachodzi przesłanka zawieszenia postępowania ze względu na wniesienie skargi na Studium zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielonki, gdyż akt ten ma charakter wewnętrzny i nigdy nie może powodować naruszenia interesu prawnego skarżącego, co jest sprzeczne z wprost wyrażonym w wyroku, wiążącym poglądem NSA, że studium może być źródłem naruszenia interesu prawnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rada Gminy Zielonki w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Postawione zarzuty naruszenia prawa materialnego wymagają rozważenia przy uwzględnieniu regulacji prawnej art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według art. 190 "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny".

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd w pełni zastosował się do wykładni prawa dokonanej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 123/10. Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł moc prawną regulacji art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) dla dopuszczalności zastosowania sankcji nieważności. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne zarzuty naruszenia art. 28 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 oraz w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oparcie skargi kasacyjnej na ogólnych zarzutach naruszenia zasady równości, zasady ochrony własności, zasady proporcjonalności i wyprowadzaniu z tych ogólnych zarzutów granicy władztwa planistycznego czyni, że jest nieusprawiedliwione. Podstawową bowiem kwestią było dokonanie oceny zgodności ze studium miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z przepisami obowiązującymi w dniu podjęcia uchwały z 18 listopada 2005 r. nr XXXI/101/2005 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania na obszarze Gminy Zielonki nr 11 w granicach administracyjnych Garliczka i Przybysławice, plan miejscowy uchwalała rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium (art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały). Według art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "Naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". Do zasad sporządzania planu miejscowego należała zasada stwierdzenia jego zgodności z ustaleniami stadium. Ta zasada ma znaczenie dla oceny zgodności z przepisami prawa planu miejscowego, a w konsekwencji dla oceny zastosowania art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie nie są usprawiedliwione.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Artykuł 125 § 1 pkt 1 stanowi, że sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd przeprowadził w pełni prawidłową wykładnię i zastosowanie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wywiódł z ograniczenia konsekwencji prawnej stwierdzenia niezgodności z prawem uchwały, która nie będąc aktem prawa miejscowego nie podlega, po upływie jednego roku od dnia podjęcia, zastosowaniu sankcji nieważności, że postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie zgodności z prawem uchwały Rady Gminy Zielonki z 20 września 2001 r. nr XXIV/24/01 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielonka nie wpływa na wynik postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie zgodności z prawem uchwały Rady Gminy Zielonki z 18 listopada 2005 r. nr XXXI/101/2005 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania na obszarze Gminy Zielonki nr 11 w granicach administracyjnych Garliczka i Przybysławice.

Nie jest w tym zakresie zasadny zarzut naruszenia art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przy wykładni art. 125 § 1 pkt 1 tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 123/10 wskazał powiązanie w procedurze uchwalania planu miejscowego uchwały o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i znaczenie prawne dla zgodności z prawem planu. Nie zawarł w tym zakresie podstaw do stosowania art. 125 § 1 pkt 1.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.