Uzasadnienie
II OSK 7/08
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 września 2007 r. sygn. II SA/Ol 762/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zwany dalej WSA lub Sądem I instancji, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie, zwanego dalej Kolegium, z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy, skargę oddalił.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. organ I instancji po rozpatrzeniu wniosku [...] - K. S., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych o dwóch mieszkaniach każdy w układzie zabudowy bliźniaczej na działkach nr [...] i [...] obr. [...] w O.. Na skutek odwołania M. H., w którym wskazano na nierespektowanie istniejącej linii zabudowy i nieprecyzyjne wskazanie wysokości obiektu, Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ ten podał, że decyzja jest zgodna z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W granicach analizowanego obszaru występuje funkcja mieszkaniowa jednorodzinna w układzie zabudowy w przeważającej części wolnostojącej, w części bliźniaczej oraz w układzie bliźniaczym. Zarówno wskaźnik intensywności zabudowy, szerokość elewacji, jak i wysokość zabudowy oraz geometria dachu zgłoszone we wniosku, odpowiada istniejącym parametrom z obszaru analizowanego. Brak więc było podstaw do odmowy ustalenia zgłoszonych we wniosku warunków zabudowy. Natomiast zarzuty odwołania dotyczące lokalizacji i gabarytów przyszłego obiektu mogą być przedmiotem rozważań na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę.
W skardze M. H. zarzuciła naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazując, że ustalone warunki zabudowy nie respektują istniejącej linii zabudowy na tym obszarze. Również cechy, forma architektoniczna oraz wysokość zabudowy znacznie się różnią od istniejącej. Organy naruszyły art. 7 k.p.a. i wydając przedmiotową decyzję spowodują zmianę ładu przestrzennego w tym terenie. Podkreślono w skardze, że w przedmiotowym obszarze dominuje zabudowa jednorodzinna wolnostojąca, jednokondygnacyjna, z ewentualnie użytkowym poddaszem. Podczas przetargu przy sprzedaży przedmiotowych działek w taki też sposób przewidziano ich zabudowę. Na poparcie podniesionych zarzutów skarżąca podała, że decyzją z dnia [...] lutego 2007r. odmówiono inwestorowi ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego szeregowego.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę oddalił i wskazał na przepisy art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm./, zwanej dalej u.p.z.p., które stanowiły materialnoprawną podstawę decyzji. Analizując przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Sąd podkreślił, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych o dwóch mieszkaniach każdy w układzie zabudowy bliźniaczej. Odpowiada to definicji budynku jednorodzinnego zawartej w art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane /Dz. U. Nr 156, z 2006 r., poz. 1118, ze zm./. W wyniku przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stwierdzono, że na przedmiotowym obszarze dominuje zabudowa jednorodzinna wolnostojąca, ale występuje również zabudowa bliźniacza oraz w układzie bliźniaczym. Wobec tego, kierując się definicją budynku mieszkalnego jednorodzinnego, możliwym było ustalenie warunków zabudowy zwłaszcza, iż w obszarze analizowanym występują także budynki w zabudowie bliźniaczej i w układzie bliźniaczym. Spełniony został więc warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a tego rodzaju wykładnia wskazanego przepisu znalazła potwierdzenie w orzecznictwie, w tym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25.01.2005 r. sygn. II SA/Bk 677/04 oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22.02.2006 r. sygn. II OSK 551/05. WSA wskazał też, że ustalone w decyzji warunki zabudowy wbrew twierdzeniom skarżącej, mają wiążący charakter dla organu architektoniczno-budowlanego. Podnoszone natomiast przez stronę zarzuty nie mogą być rozpatrywane w niniejszej sprawie, gdyż wykraczają poza przedmiot wyznaczony wnioskiem. Co się tyczy zaś warunków przetargu ogłoszonego na sprzedaż działek, to kwestia ta jest chybiona, bowiem podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy są wyłącznie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie warunki, jakie zostały określone w przetargu, czy też zawarte w umowie cywilnoprawnej. Dotyczy to również decyzji odmownej z dnia [...] lutego 2007 r., która nie jest przedmiotem niniejszej skargi.
W skardze kasacyjnej M. H. reprezentowana przez radcę prawnego zaskarżyła wyrok w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 59 ust. 1 tej ustawy, przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie, polegające na przyjęciu, iż realizacja inwestycji, dla której ustalono warunki zabudowy uwzględnia zasady dobrego sąsiedztwa warunkujące wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Na tej podstawie sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, przy zasądzeniu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżony wyrok i poprzedzające decyzje wydane w sprawie naruszają fundamentalną zasadę postępowania administracyjnego, wynikającą z art. 7 k.p.a., tj. rozstrzyganie sprawy w sposób uwzględniający słuszny interes obywateli. Nie uwzględniono bowiem, że budowa obiektu na warunkach ustalonych w decyzji zmieni ład przestrzenny, a nadto może ograniczyć dopływ światła dziennego do pomieszczeń znajdujących się w budynku należącym do skarżącej. Wskazując na podstawową zasadę kształtowania ładu przestrzennego nawiązano do przepisu art. 5 Prawa budowlanego oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie twierdząc, że uchybienie tym przepisom nastąpiło w zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji wadliwie więc przyjął, że zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy, całkowicie pomijając argumentację podniesioną w tym zakresie w skardze. Ustalone warunki naruszają istniejący ład przestrzenny starej zabudowy osiedla mieszkaniowego. Nowa zabudowa powinna być dostosowana do zabudowy już zastałej a ustalone warunki naruszają zasadę dobrego sąsiedztwa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw.
W podstawach skargi kasacyjnej sformułowano wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie polegające na przyjęciu, iż realizacja inwestycji, dla której ustalono warunki zabudowy, uwzględnia zasady dobrego sąsiedztwa warunkujące wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Przy tak skonstruowanym zarzucie zauważyć należy, że nie do końca odpowiada on wymaganiom wynikającym z art. 176 P.p.s.a. Przepis ten na autora skargi kasacyjnej nakłada obowiązek przytoczenia podstaw kasacyjnych co w sprawie oznacza, że w skardze kasacyjnej należało precyzyjnie wskazać nie tylko artykuł oraz ustęp ale również i punkt podanej jednostki redakcyjnej. Art. 61 ust.1 u.p.z.p. składa się bowiem z pięciu punktów, a ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, dlatego nie może we własnym zakresie konkretyzować przytoczonych podstaw kasacyjnych. Niemniej jednak uwzględniając w całokształcie treść zarzutu oraz jego uzasadnienie Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że zarzut naruszenia prawa materialnego polega na błędzie w subsumcji art. 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p.
Postawienie wyłącznie zarzutu naruszenia prawa materialnego oznacza, że poza skargą kasacyjną znalazły się ustalenia faktyczne poczynione w sprawie. Zatem przypomnieć należy, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczył inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych o dwóch mieszkaniach każdy w układzie zabudowy bliźniaczej na działkach nr [...] i [...] obr. [...] w O.. W sytuacji braku dla tego terenu aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organy prowadząc postępowanie dokonały analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W wyniku przeprowadzonej analizy stwierdziły, że na przedmiotowym obszarze dominuje zabudowa jednorodzinna wolnostojąca, ale występuje również zabudowa bliźniacza oraz w układzie bliźniaczym. Ten stan faktyczny legł u podstaw decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy i został zaakceptowany przez Sąd I instancji. Wobec tego do rozważenia pozostaje, czy w tak ustalonym stanie faktycznym prawidłowo zastosowane zostały przepisy prawa materialnego, których naruszenie skarga kasacyjna zarzuca.
Zgodnie z przepisem art. 59 ust. Art. 59. 1. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Natomiast w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1) tej ustawy, Art. 61. 1. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku (...), gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Przeprowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o ustalenie warunków zabudowy i wydanie w tym przedmiocie decyzji było konsekwencją braku dla terenu objętego wnioskiem ważnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że przewidywana zmiana zagospodarowania terenu objętego wnioskiem wymagała wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nie można więc mówić o naruszeniu art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Natomiast w ustalonym stanie faktycznym, gdzie w obszarze analizowanym stwierdzono zabudowę jednorodzinną bliźniaczą, spełniony został warunek tzw. dobrego sąsiedztwa przewidziany przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p. Istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa pozwoliła również na określenie pozostałych wymagań dotyczących nowej zabudowy, o których mowa w tym przepisie. Zatem stwierdzić należy, że zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego jest nieusprawiedliwiony.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, w oparciu o przepis art. 184 P.p.s.a.