Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 lipca 2008 roku, sygn. akt II SA/Rz 82/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2007 roku nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] listopada 2007 roku nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej R. [...] Południe na wieży remizy strażackiej zlokalizowanej w R. przy ul. [...] na działce nr [...] obr. [...]
Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy.
Decyzją z dnia [...] listopada 2007 roku Prezydent Miasta Rzeszowa umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Organ I instancji podniósł, że w związku z nowelizacją rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) ze względu na parametry planowanej inwestycji nie jest konieczne wydanie wyżej wymienionej decyzji.
Odwołania od powyższej decyzji wniosły Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] z siedzibą w Rzeszowie oraz Stowarzyszenie [...] z siedzibą w Rzeszowie domagając się jej uchylenia. W odwołaniach zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie art. 6, 7, 77, 107 § 3 Kpa oraz art. 11, 46, 49 ust. 1 i 5, art. 51 pkt 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006r. Nr 129, poz. 902 ze zm.). Podniesiono, że wszystkie przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, z zastrzeżeniem wyjątków określonych w art. 46 ust. 7 ustawy Prawo ochrony środowiska, wymagają, przed wydaniem decyzji w sprawie planowanego przedsięwzięcia, oceny oddziaływania na środowisko. W odwołaniach zarzucono również, że w toku postępowania nie dokonano ustaleń dotyczących charakterystyki terenu z uwzględnieniem działek znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu, a przez to nie ustalono w sposób prawidłowy stron postępowania, naruszając tym samym art. 10 § 1 Kpa. Ponadto organ pominął w swoich ustaleniach w jakiej odległości znajduje się teren objęty programem Natura 2000.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyło Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] z siedziba w Rzeszowie zarzucając jej naruszenie art. 7, 10, 77, 80 i 107 § 3 Kpa oraz art. 11, 46, 48, 49 ust. 1 i 5, art. 51 pkt 1 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że organy administracji nie powiadomiły stron postępowania o zakończeniu postępowania dowodowego oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów, a także o możliwości zgłaszania żądań przed wydaniem decyzji.
Ponadto zdaniem strony skarżącej organ musi jednoznacznie ustalić czy w odległości 70 m wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny mogą wystąpić miejsca dostępne dla ludzi, bez tego może dojść do bezpośredniego narażenia zdrowia i życia. Zarzucono również organowi nie dokonanie samodzielnych ustaleń stanu faktycznego. Zdaniem skarżącego raport, na podstawie którego dokonano ustaleń, utracił moc w dniu 31 sierpnia 2007 roku. Nadto organ winien podać rzeczywiste oddziaływanie planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej na obszar Natura 2000.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wyrokiem z dnia 29 lipca 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzje oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] listopada 2007 roku. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, że z raportu znajdującego się w aktach sprawy wynika, iż planowane przedsięwzięcie nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony. Stąd też przyjąć należy, że obowiązek uzyskania dla tego przedsięwzięcia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach istniałby wówczas, gdyby było ono przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego sporządzenie raportu byłoby obligatoryjne albo co najmniej fakultatywne. O ile zatem inwestycja byłaby przedsięwzięciem, co do którego przepisy prawa nie przewidują możliwości sporządzenia raportu nawet w sposób fakultatywny, obowiązek uzyskania dla tej inwestycji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie istnieje.
W ocenie Sądu pierwszej instancji ustalenia organów nie są dostatecznie konkretne i szczegółowe, co też czyni słusznym zarzut strony skarżącej o lakoniczności w istocie uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Nie znajduje w nim bowiem odzwierciedlenia, że zbadano, czy inwestor w rzeczywistości właściwie wyznaczył odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anten wzdłuż głównej osi promieniowania (z uwzględnieniem kierunku i pochylenia głównej wiązki promieniowania anten), a także, czy właściwie wskazał równoważną moc wypromieniowanej izotropowo EiRP wyznaczonej dla pojedynczej anteny. Niezbędne w tym zakresie dane, nawet jeśli mogą wynikać z raportu oddziaływania na środowisko nie zastały wystarczająco przytoczone i objaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co niewątpliwie dyskwalifikuje kompletność tegoż uzasadnienia, w rezultacie czyniąc, iż nie spełnia ono wymagań określonych w art. 107 § 3 Kpa.
Nieuzasadnione natomiast zdaniem Sądu, są zarzuty skargi podnoszone w związku z wadliwością raportu z powodu sporządzenia go "za pieniądze inwestora". Obowiązujący w czasie wydania decyzji art. 48 ustawy Prawo ochrony środowiska nałożył na wnioskodawcę obowiązek przedstawienia w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko raportu oddziaływania na środowisko. Z tego przepisu wyraźnie wynika, że raport sporządzany jest przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Nie dostrzegł też Sąd naruszenia art. 10 § 1 Kpa. Podnosząc taki zarzut strona winna wykazać, czy została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń, czy możliwości złożenia wyjaśnień i by uchybienie wskazanemu przepisowi mogło mieć wpływ na wynik sprawy, czego w przedmiotowej sprawie nie zrobiła.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie oraz Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] z siedzibą w Rzeszowie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie domagało się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na błędnej wykładni, tj.:
- – art. 46 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 roku zmieniającego rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. 07.158.1105) w związku z § 2 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. 257, 2573 ze zm.) oraz art. 46 ust. 1 ustawy Prawo ochrony w związku z § 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. w związku z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. poprzez przyjęcie, że ustawodawca uzależnił wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia od innych parametrów niż enumeratywnie wymienione w wyżej wymienionych przepisach;
- – art. 46a ust. 1 i ust. 4 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez przyjęcie, że organ administracji publicznej ma obowiązek badania prawdziwości zamierzeń inwestycyjnych strony określonych we wniosku wszczynającym postępowanie oraz załącznikach do tego wniosku;
oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- – art. 133 § 1 Ppsa poprzez pominięcie dowodu z raportu oddziaływania na środowisko w części dotyczącej ustalenia odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania dla anteny i równoważnej mocy promieniowania izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny;
- – art. 141 § 4 Ppsa polegające na braku wskazań co do dalszego postępowania;
- – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa polegające na przyjęciu, że postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem reguł art. 7 i 77 § 1 Kpa, gdyż organ nie dokonał weryfikacji "czy inwestor w rzeczywistości właściwie wyznaczył odległość od miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anten wzdłuż głównej osi promieniowania i czy właściwie wskazał równoważną moc wypromieniowanej izotropowo EiRP wyznaczonej dla pojedynczej anteny" oraz art. 107 § 3 Kpa polegające na przyjęciu, iż brak przytoczenia w uzasadnieniu wyników raportu w kwestii kierunku i pochylenia wiązki głównej promieniowania anten stanowi brak prawidłowego uzasadnienia decyzji
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że to inwestor wie, jaką inwestycję będzie realizował, w szczególności o jakich parametrach technicznych. Organ nie ma możliwości zweryfikowania czy jego plany, tj. parametry techniczne są prawdziwe, właściwe czy też nie. Organ daje w tym zakresie wiarę informacjom wskazanym przez inwestora, które ten zawarł w raporcie. Parametry określone przez inwestora we wniosku oraz wymaganych załącznikach (w tym raporcie o oddziaływaniu na środowisko) wyznaczają przedmiot sprawy; organ administracji dokonuje zaś oceny jakim przepisom prawa podlega to skonkretyzowane przez inwestora przedsięwzięcie.
W skardze stwierdzono także, że w uzasadnieniu brak jest jednoznacznego wskazania w tym zakresie (jakie czynności organy powinny wykonać celem tej weryfikacji), co stanowi oczywiste naruszenie art. 141 § 4 Ppsa. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu Sąd sugeruje, że dla każdego umarzanego postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań organ powinien powoływać biegłego, który sprawdzałby dokonane przez biegłych w raporcie ustalenia. Przedmiotowy raport zawiera wszystkie konieczne elementy, w tym kwestionowane przez Sąd kierunek i pochylenie głównej wiązki promieniowania, zarówno w formie opisowej, jak i graficznej. Organ jednoznacznie wskazał, że w całości dał wiarę raportowi, jako spełniającemu wymagania formalne i merytoryczne, co oznacza, że dał wiarę także wskazaniom, co do odległości miejsc dostępnych dla ludności z uwzględnieniem kierunku i pochylenia tej wiązki. Z w/w powodów nie dokonywał dodatkowych czynności sprawdzających w tym zakresie.
Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że skoro Sąd nie zakwestionował dokonanej oceny materiału dowodowego, oznacza to, że organy prawidłowo dały wiarę temu dowodowi i brak jest racjonalnych powodów, dla których mają dokonywać ich dodatkowej weryfikacji.
W skardze kasacyjnej złożonej przez Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] z siedzibą w Rzeszowie skarżący domaga się stwierdzenia na podstawie art. 184 Ppsa, że cześć uzasadnienia wyroku nie odpowiada prawu oraz zasądzenia kosztów według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego, tj. art. 46 a ust. 4 pkt 1 oraz 4 w powiązaniu z art. 49 ust. 3 oraz 51 ust. 8 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z art. 153 oraz art. 174 ust. 1 Ppsa.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej obowiązkiem inwestora było dostosowanie wniosku w trybie art. 46a ust. 4 pkt 1 i 4 w związku z art. 49 ust. 3 oraz art. 51 ust. 8 ustawy Prawo ochrony środowiska i dopiero po spełnieniu tego wymogu przystąpienie do analizy materiału dowodowego. We wskazanej ustawie nie przewidziano bowiem formy uznaniowej dla organu i jakichkolwiek odstępstw od podanych wyżej wymogów prawnych. W związku z powyższym, zdaniem skarżącego, powinna zostać dokonana zmiana oceny prawnej wiążącej organy administracyjne.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie Mieszkańców [...] poparło skargę kasacyjną złożoną przez Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] z siedzibą w Rzeszowie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] z siedzibą w Rzeszowie wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie. W odpowiedzi podniesiono ponownie argumenty zawarte w skardze kasacyjnej Stowarzyszenia. Stwierdzono także, że Kolegium wydając decyzję w sprawie oparło się na raporcie oraz dokumentach dotyczących kwalifikacji przedsięwzięcia, które formalnie nie mogły być dowodami w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie została oparta na usprawiedliwionej podstawie.
Wobec oparcia skargi kasacyjnej na obu podstawach przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut naruszenia przepisów postępowania. W pierwszym rzędzie za zasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 Ppsa. Zgodnie z art. 141 § 4 zdanie ostatnie Ppsa, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wskazania te powinny być konkretne i jednoznacznie sformułowane, tak aby w przeprowadzonym ponownie postępowaniu umożliwić organowi administracji usunięcie wszystkich uchybień prawa, z powodu których sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Wymogów tych nie spełnia uzasadnienie zaskarżonego wyroku.
Sąd pierwszej instancji w gruncie rzeczy w uzasadnieniu nie zawarł żadnych wskazań co do dalszego postępowania. Wskazań tych można próbować się jedynie domyślać, co jednak nie może zostać zaakceptowane, gdy uwzględni się wagę rozstrzygnięć mających na celu określenie czy dane przedsięwzięcie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przede wszystkim podkreślić należy, że z treści obszernego uzasadnienia jedynie jeden akapit składający się z trzech zdań (strona 12 i 13 uzasadnienia) oraz jedno zdanie zawarte na stronie 8 uzasadnienia dotyczy kwestii, która stanowiła powód uchylenia decyzji organów obu instancji. Z tego fragmentu uzasadnienia można wyprowadzić wniosek, że o spełnieniu wymogów określonych w art. 107 § 3 Kpa decydować będzie zakres przytoczenia i objaśnienia przez organ administracji danych zawartych w raporcie oddziaływania na środowisko. We wcześniejszym fragmencie uzasadnienia na stronie 8 Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy orzekające w sprawie zaniedbały obowiązki proceduralne wynikające z art. 7 i 77 § 1 Kpa.
Jednakże z treści uzasadnienia nie wynika już jakie konkretnie obowiązki proceduralne nie zostały dochowane przez organy administracji publicznej orzekające w sprawie i w jaki sposób przekłada się wpływ uchybień na wynik sprawy. W konsekwencji brak jakichkolwiek wskazań co do dalszego postępowania.
Przede wszystkim należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne i prawne sprawy zobowiązany był jednoznacznie rozstrzygnąć czy organy obu instancji, konkretyzując w kontrolowanej w niniejszym postępowaniu sprawie administracyjnej generalne i abstrakcyjne normy prawne zawarte w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, w brzmieniu nadanym im przez § 1 pkt 1 lit. a) i pkt 2 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, naruszyły art. 7 Kpa i art. 77 § 1 Kpa.
Rzeczą Sądu pierwszej instancji było bowiem dokonanie jednoznacznej oceny, czy określając stosunek administracyjnoprawny wynikający z tych norm, organy administracji ustaliły samodzielnie, fakty istotne w sprawie z punktu widzenia mających zastosowanie norm prawnych § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, a tym samym w konsekwencji, czy rozpatrzyły przy rozstrzyganiu sprawy cały materiał dowodowy istotny dla jej rozstrzygnięcia. Kontrola zaskarżonych decyzji nie może sprowadzać się do kwestii rozmiaru w jakim organy w uzasadnieniach rozstrzygnięć przytoczyły i omówiły dane zawarte w raporcie oddziaływania na środowisko. Czynności dowodowe organów winny zmierzać do ustalenia tego czy wzdłuż osi głównej promieniowania poszczególnych anten nie znajdują się miejsca dostępne dla ludzi, odnosić się do sposobu wyznaczania miejsc dostępnych dla ludzi oraz do kwestii kumulacji pola elektromagnetycznego na danym terenie. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w ogóle tych kwestii nie poruszył wobec czego w gruncie rzeczy nie rozstrzygnął, czy organy w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie.
Wobec powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, gdyż z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że uchylając wydane w postępowaniu administracyjnym decyzje Sąd pierwszej instancji nie sformułował i nie przedstawił jakichkolwiek wskazań w przedmiocie dalszego postępowania, co może mieć istotny wpływ na jego przebieg i wynik. Jednocześnie należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji naruszył również art. 133 § 1 Ppsa, gdyż powyższe wady uzasadnienia wskazują, że zaskarżony wyrok nie został wydany na podstawie akt sprawy.
Wobec zasadniczych wad uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które wykluczają możliwość dokonania kontroli rozumowania Sądu pierwszej instancji przedwczesnym jest rozstrzyganie czy doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa oraz przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie.
Rodzaj i zakres uchybień, którymi obarczony jest zaskarżony wyrok powoduje, że skarga kasacyjna wniesiona przez Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] z siedzibą w Rzeszowie została skonsumowana przez zarzuty skargi kasacyjnej wniesionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, co czyni zbędnym dokonywanie analizy, czy i w jakim zakresie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada prawu.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 Ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.
Uwzględniając fakt, że skargi kasacyjne wywiodły obie strony na podstawie art. 207 § 2 Ppsa odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.