Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 lutego 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1139/05 po rozpoznaniu skargi E. Spółka z o.o. w Ś. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2005 r. Nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] maja 2005 r. wymierzające Przedsiębiorstwu Portowemu "O" Spółka z o.o. w Ś. karę pieniężną za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego /chłodni składowej/, na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego - uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu wyroku podano, że na budowę chłodni składowej Nr 1 na terenie P.P. "O" Spółka z o.o. w Ś. przy ul. S., działka nr [...] obręb [...] Ś. zostało wydane pozwolenie na budowę z dnia 31 maja 2004 r, przy czym został zatwierdzony zamienny projekt budowlany przedmiotowej chłodni decyzją z dnia 3 listopada 2004 r. Inwestor pismem z dnia 25 lutego 2005 r. zawiadomił o zakończeniu budowy obiektu, zaś decyzją z dnia 13 maja 2005 r. uzyskał pozwolenie na jego użytkowanie.
Postanowieniem z dnia [...] maja 2005 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego wymierzył inwestorowi karę pieniężną za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego stwierdzając, że był on użytkowany w czasie kontroli dokonanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, co obligowało organ nadzoru budowlanego do wymierzenia ustawowej kary. Stanowisko to podzielił organ odwoławczy. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosło Przedsiębiorstwo Portowe "O" Spółka z o.o. zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, 77 (1, 78 (1 i 75 (1 kpa wobec odmowy przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez stronę w postępowaniu zażaleniowym oraz nieuwzględnienie treści protokołu z dnia 21 marca 2005 r. a także naruszenie art. 8, 9 10 11 u 196 (3 kpa przez uniemożliwienie stronie zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, a także niewskazanie jasnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Postawiono też w skardze zarzut naruszenia art. 54 i 55 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezom norm tych przepisów.
Na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji pełnomocnik inwestora złożył do akt sprawy kserokopię decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 sierpnia 2005 r., którą wyeliminowano z obiegu prawnego część decyzji o pozwoleniu na budowę nakładającą na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga jest zasadna.
Sąd stwierdził, że przedmiotowy obiekt budowlany należy do kategorii, dla której nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Inwestor mógł więc przystąpić do użytkowania obiektu po zawiadomieniu organu o zakończeniu budowy, jeżeli w terminie 21 dni od doręczenia organowi tego zawiadomienia organ nie wniósł sprzeciwu w drodze decyzji. Taka decyzja w odniesieniu do zawiadomienia inwestora dokonanego w niniejszej sprawie nie została wydana, co należy rozumieć jako milczące przyzwolenie na użytkowanie obiektu. Organ w ocenie Sądu nie stwierdził, że skarżąca Spółka użytkowała obiekt w terminie 21 dni od dnia zawiadomienia o zakończeniu budowy, co potwierdza protokół z kontroli przeprowadzonej w dniach 21 - 22 marca 2005 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego reprezentowany przez radcę prawnego adwokat E. C., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 54 i 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm./, poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że inwestor poinformował pismem z dnia 28 lutego 2005 r. o zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie pozwolenia na budowę wojewódzki organ architektoniczno-budowlany dołączając wszystkie wymagane dokumenty określone art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego, po czym został zawiadomiony pismem z dnia 9 marca 2005 r., iż w dniu 21 marca 2005 r. odbędzie się obowiązkowa kontrola zakończonej budowy /art. 59 c Prawa budowlanego/. Kontrola odbyła się w dniach 21 i 22 marca 2005 r., z której został sporządzony protokół zawierający informację, iż obiekt był w tym czasie w trakcie prób eksploatacyjnych w celu testowania działania instalacji chłodniczej, na podstawie protokołu rozpoczęcia prób eksploatacyjnych z dnia 17 grudnia 2004 r. "W związku z powyższym" zostało wydane postanowienie o zastosowaniu kary pieniężnej na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, gdyż w trakcie kontroli "ustalone zostało, że obiekt chłodni był użytkowany, pomimo iż inwestor nie posiadał decyzji o pozwoleniu na użytkowanie", utrzymane w mocy postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ze względu na to, iż "samo ustalenie, że w dacie dokonania czynności kontrolnych inwestor samowolnie użytkował obiekt, obligowało organ do wymierzenia ustawowej kary." Wnoszący skargę kasacyjną nie godzi się ze stwierdzeniem Sądu pierwszej instancji, iż brak decyzji o sprzeciwie w niniejszej sprawie powoduje w konsekwencji brak podstaw do nałożenia kary pieniężnej z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, bowiem organ zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego ma 21 dni na zareagowanie na zawiadomienie o zakończeniu budowy niezależnie od tego, czy konieczna była decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, natomiast przystąpienie do użytkowania przed upływem powyższego terminu wypełnia dyspozycję art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego bez względu na to, czy przystąpienie do użytkowania nastąpiło w pierwszym czy dwudziestym pierwszym dniu 21 dniowego terminu.
Sam fakt przystąpienia do użytkowania obiektu przed upływem 21 dniowego terminu przesądził o tym, że użytkowanie to było nielegalne. Skarżący nie podziela też poglądu strony przeciwnej, że "obiekt nie był użytkowany przed upływem 21 dniowego terminu, lecz był jedynie w trakcie prób eksploatacyjnych, ponieważ ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym między innymi dokumentacji fotograficznej, wynika, że w komorach chłodni był przechowywany towar, co nie sposób uznać za próbę eksploatacyjną przeprowadzaną w celu testowania instalacji chłodniczej." Nie jest argumentem fakt użytkowania obiektu w dniu 20 kwietnia 2005 r., co podniósł w swoim postanowieniu organ pierwszej instancji, bowiem podstawą nałożenia kary pieniężnej był fakt użytkowania obiektu w dniu 21 marca 2005 r.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła E. Spółka z o.o. wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
W rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym udział wziął wyłącznie pełnomocnik inwestora podtrzymując wnioski zawarte w odpowiedzi na skargę, podkreślając, że wyłącznym zarzutem skargi kasacyjnej jest naruszenie prawa materialnego, który nie może być uznany za zasadny ze względu na to, że przedmiotową karę zastosowano na podstawie protokołu z kontroli dokonanej po zgłoszeniu inwestora zakończenia budowy przy jednoczesnym niewniesieniu przez organ sprzeciwu. Zauważył także, że w skardze kasacyjnej wywodzi się kwestie dotyczące błędnej oceny przez Sąd materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w postępowaniu administracyjnym, nie stawiając zarzutu naruszenia prawa procesowego a wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Jak to słusznie zauważa się w odpowiedzi na skargę kasacyjną, została ona wniesiona przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i oparta wyłącznie na przesłance naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 54 i 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm./, poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a więc określonej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa".
Ograniczenie podstaw kasacyjnych do zarzutu naruszenia prawa materialnego czyni bezprzedmiotowym wskazywanie w uzasadnieniu tej skargi, bez przywołania konkretnego przepisu prawa procesowego mającego zastosowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, który Sąd ten ewentualnie mógłby naruszyć, podnoszenie kwestii związanych z oceną zgromadzonych w sprawie dowodów na okoliczność mającą w sprawie istotne znaczenie, a to, czy przed upływem terminu do wniesienia przez właściwy organ sprzeciwu do zgłoszonego przez inwestora zakończenia budowy, nastąpiło przystąpienie do użytkowania przedmiotowego obiektu.
Naczelny Sąd Administracyjny w tej sytuacji, będąc stosownie do art. 183 ppsa co do zasady związany podstawami kasacji wskazanymi przez stronę korzystającą z tego środka procesowego, mógł dokonać tylko oceny, czy zarzucane naruszenie prawa materialnego zaskarżonym wyrokiem jest usprawiedliwione.
Orzekający w niniejszej sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając zaskarżony wyrok rozstrzygający o uchyleniu orzeczenia nakładającego na stronę przedmiotową karę nie naruszył wskazanych w postawie skargi kasacyjnej przepisów art. 54 i 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Uwzględniając skargę inwestora Sąd po dokonaniu analizy akt sprawy, a zwłaszcza zgromadzonego w tych aktach materiału dowodowego skonstatował, że nie została spełniona podstawowa przesłanka wymagana, aby możliwe było zastosowanie sankcji określonej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, to jest nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu. W tym zakresie nie można mówić w istocie o dokonaniu przez Sąd wykładni przepisów prawa stanowiących materialnoprawną podstawę wydanego przez organ orzeczenia, lecz o kwestii prawidłowości stwierdzenia, czy stan faktyczny danej sprawy odpowiada przesłankom określonego przepisu prawa materialnego.
Nie jest to niewątpliwie materia należąca do wykładni prawa materialnego, lecz sprowadzająca się do oceny, prawidłowości przeprowadzenia postępowania dowodowego i ustalenia, czy jego wyniki są wystarczające do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o niekwestionowaną przez Sąd I instancji materialno – prawną podstawę. Nie było bowiem w sprawie niniejszej sporne, że do zastosowania art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego konieczną przesłanką jest przystąpienie nielegalne do użytkowania obiektu. Sporne jest natomiast to, czy dany obiekt znajdował się w fazie prób eksploatacyjnych, jak to twierdzi inwestor, czy też działanie inwestora miało już charakter normalnego użytkowania obiektu, dla którego sankcję przewidziano w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, zaś to wymaga oceny zgromadzonego materiału dowodowego, co niewątpliwie jest materią prawa procesowego.
Sąd pierwszej instancji wprawdzie lakonicznie, ale wypowiedział się, iż w jego ocenie nie doszło do przystąpienia użytkowania obiektu przed upływem terminu do wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zakończenia budowy, przez właściwy organ gdyż na taki stan faktyczny według Sądu wskazują zgromadzone w sprawie dowody. Zarzutu naruszenia prawa procesowego, jakie w związku z taką konstatacją Sądu w skardze kasacyjnej nie podniesiono.
W związku z postawieniem wyłącznie zarzutu naruszenia prawa materialnego przy braku zarzutu naruszenia prawa procesowego, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał możliwości skargi kasacyjnej rozpoznać w takim zakresie, jaki prowadziłby do dokonania oceny prawidłowości zaskarżonego orzeczenia w zakresie odnoszącym się do kwestii procesowych /zgromadzenia materiału dowodowego i jego oceny/. Możliwe jest tylko odniesienie się do podnoszonej w sprawie kwestii dotyczącej tego, czy brak wniesienia sprzeciwu do dokonanego przez inwestora zgłoszenia zakończenia budowy uniemożliwia nałożenie przedmiotowej kary na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, jeżeli w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym zostałoby ustalone, że przed upływem terminu do wniesienia sprzeciwu nastąpiło przystąpienie do użytkowania obiektu. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w sprawie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że zastosowanie sankcji określonej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie może być wiązane z problematyką dotyczącą zgłoszenia zakończenia budowy i ewentualnego wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia, oczywiście pod warunkiem, że w sposób prawidłowy właściwy organ dokona ustaleń, że inwestor niejako samowolnie, lub innymi słowy, nielegalnie, rozpocznie użytkowanie obiektu.
Może zaistnieć bowiem również taka sytuacja, że inwestor w ogóle nie dokona zgłoszenia zakończenia budowy i pomimo to przystąpi do użytkowania obiektu. Nie może budzić wątpliwości, że w takiej sytuacji będzie miał zastosowanie art. 57 ust. 7 i kara tam przewidziana. W istocie niczym nie różni się od tego przypadku sytuacja, gdy inwestor wprawdzie dokonał zgłoszenia zakończenia budowy, lecz jeszcze przed upływem terminu dla organu do wniesienia sprzeciwu, już rozpoczął użytkowanie obiektu. W obu tych przypadkach ma miejsce użytkowanie obiektu bez zakończenia procesu budowlanego w sposób prawem przewidziany, a więc legalnego ukończenia budowy, co pociąga za sobą skutek, w postaci sankcji przewidzianej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie jednakże pomimo, iż Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej, co do tego, że pomimo niewniesienia sprzeciwu na zastosowanie regulacji art. 57 ust. 1 Prawa Budowlanego, nie ma to jednak istotnego znaczenia w niniejszej sprawie, skoro spełnienie przesłanki określonej w tym przepisie musi być udowodnione.
Pomimo, iż kwestia spełnienia powyższej przesłanki była między stronami sporna, ocena prawna wyrażona w tym zakresie w zaskarżonym wyroku przez Sąd pierwszej instancji nie została zaskarżona skargą kasacyjną /brak przesłanki naruszenia prawa procesowego/.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa.