Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 7 stycznia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), odrzucił skargę T. C. (dalej: skarżący) na bezczynność Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego w przedmiocie zmiany uchwały dotyczącej podziału Województwa Zachodniopomorskiego na obwody łowieckie.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że w dniu 25 czerwca 2013 r. Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego podjął uchwałę nr XXVI/362/13 w sprawie podziału Województwa Zachodniopomorskiego na obwody łowieckie.
Pismem z dnia 20 lipca 2015 r. skarżący zwrócił się do Wiceprzewodniczącego Sejmiku z wnioskiem o zmianę ww. uchwały, poprzez wyłączenie należących do skarżącego gruntów z obwodu łowieckiego nr [...].
Z uwagi na brak podjęcia jakichkolwiek działań w związku ze złożoną "interpelacją obywatelską" z 20 lipca 2015 r., skarżący wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na bezczynność Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego, zwracając się o: 1) ukaranie winnego bezczynności, 2) nakazanie organowi załatwienia sprawy, albo rozpatrzenie przez sąd, w trybie przepisów K.p.a., wniosku zawartego w piśmie z dnia 20 lipca 2015 r., tj. o wyłączenie z obwodu łowieckiego nr [...] jego gospodarstwa, 3) usunięcie nielegalnie wybudowanych przez Koło Łowieckie "[...]" ambon, 4) stwierdzenie nieważności uchwały z dnia 25 czerwca 2013 r.
Odwołując się do treści art. 3 § 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że skarga na bezczynność nie obejmuje działań organów jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w pkt 5 i 6. Zauważając, że stosownie do art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, kognicja tych sądów obejmuje orzekanie w sprawach skarg wskazanych, m.in. w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2015 r. poz. 1392), tj. skarg na bezczynność organu samorządu województwa w razie niewykonywania przez ten organ czynności nakazanych prawem. Stosownie do treści art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.
Z kolei w myśl art. 91 ust.1 ww. ustawy, przepisy art. 90 stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich. Sąd zauważył, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym reprezentowane jest stanowisko, że sformułowanie "czynności nakazane prawem" zawiera w sobie element obligatoryjności tych czynności (postanowienia NSA z 4 grudnia 2012 r. sygn. I OSK 2817/12 oraz z 6 października 2011 r. sygn. II OSK 1501/11). Zdaniem Sądu oznacza to, że skarga na bezczynność w tym zakresie jest dopuszczalna, o ile przepis prawa nakłada na organ jednostki samorządu terytorialnego obowiązek (a nie uprawnienie) podjęcia określonych czynności, w tym np. uchwał lub zarządzeń.
Odnosząc te rozważania do okoliczności sprawy Sąd stwierdził, że przedmiotem skargi jest bezczynność Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego w przedmiocie wnioskowanej przez skarżącego zmiany uchwały dotyczącej podziału Województwa Zachodniopomorskiego na obwody łowieckie poprzez wyłącznie należących do strony gruntów z obwodu łowieckiego nr [...]. W ocenie Sądu, nie budzi żadnych wątpliwości, że sprawa będąca przedmiotem skargi nie należy do spraw określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 i pkt 9 p.p.s.a. Podstawy wniesienia skargi nie może stanowić także przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Podjęcie uchwały zmieniającej granice obwodu łowieckiego niewątpliwie mieści się w zakresie kompetencji sejmiku województwa, ale do działań uchwałodawczych nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2013 r., poz. 1226 ze zm.), podziału na obwody łowieckie oraz zmiany granic tych obwodów dokonuje w obrębie województwa właściwy sejmik województwa, w drodze uchwały, po zasięgnięciu opinii właściwego dyrektora regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i Polskiego Związku Łowieckiego, a także właściwej izby rolniczej.
Jednakże przepisy tej ustawy, ani żadnej innej, nie nakazują organowi stanowiącemu województwa, jakim jest sejmik, zmiany treści podjętych przez niego uchwał w sytuacji złożenia stosownego wniosku przez mieszkańca województwa. Wprawdzie organ może wydać uchwałę o zmianie granic obwodu łowieckiego, ale nie jest to jego obowiązek, lecz uprawnienie. W aktualnym stanie prawnym brak jest nie tylko przepisu, który nakładałby na sejmik obowiązek podjęcia oczekiwanej przez skarżącego uchwały, jak też i udzielenia w tej formie, bądź jakiejkolwiek innej, odpowiedzi na jego wniosek. Z przepisów prawa powszechnie obowiązującego nie wynika bowiem uprawnienie skarżącego do żądania określonego działania organu samorządu województwa, które odpowiadałoby obowiązkowi tego organu. Uznając w tych warunkach, że skarga na bezczynność Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego jest niedopuszczalna, Sąd I instancji odrzucił ją na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a.
Na marginesie Sąd zaznaczył, że środkiem prawnym służącym kwestionowaniu uchwał jednostki samorządu województwa jest skarga, o jakiej mowa w art. 90 ust.1 ustawy o samorządzie województwa.
W skardze kasacyjnej wniesionej od tego postanowienia skarżący kasacyjnie T. C. podniósł zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego: art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak udzielania przez organ jakichkolwiek informacji czy ustosunkowania się organu do wniosku skarżącego w sprawie zmiany granic obwodu łowieckiego nr [...] oraz art. 90 ust. 4 ustawy o samorządzie województwa poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje skarga na bezczynność sejmiku województwa w sprawie zmiany granic obwodu łowieckiego nr [...].
Skarżący zarzucił ponadto zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie (odrzucenie skargi z uwagi na twierdzenie, iż brak jest podstawy prawnej do wniesienia skargi na bezczynność Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego).
Skarżący podkreślił, że miał prawo zaskarżyć uchwałę z dnia 25 czerwca 2013 r. w części dotyczącej obwodu nr 88 na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, a kognicja sądu do rozpoznania skargi wynikała z art. 3 § 3 p.p.s.a.
W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., kontroli zaskarżonego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
W wyniku tej kontroli sąd kasacyjny stwierdził, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.
Do uwzględnienia skargi kasacyjnej doprowadził trafnie postawiony zarzut naruszenia art. 3 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa.
Okoliczności sprawy wskazują, że skarga skarżącego z dnia 15 listopada 2015 r. została przez Sąd I instancji niewłaściwie zakwalifikowana jako skarga na bezczynność organu stanowiącego województwa, której dopuszczalność Sąd rozważał w odniesieniu do normy prawnej wynikającej z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza akt sprawy, w szczególności treści skargi, może prowadzić do wniosku, że skargi tej dotyczy jednakże inny tryb zaskarżenia, tj. przewidziany w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Bezpośrednie wskazywanie w skardze przez skarżącego, iż kwestionuje on treść uchwały Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 24 czerwca 2013 r. w sprawie podziału Województwa Zachodniopomorskiego na obwody łowieckie – w zakresie, w jakim do obwodu łowieckiego nr [...] włączono nieruchomości skarżącego, pozwalało przyjąć, że przedmiotem zaskarżenia jest w rozpoznawanej sprawie w istocie akt prawa miejscowego – uchwała z dnia 24 czerwca 2013 r. dotycząca podziału Województwa Zachodniopomorskiego na obwody łowieckie.
Treść skargi wskazywała, zdaniem sądu kasacyjnego, na zamiar skarżącego doprowadzenia do wyeliminowania przepisów tej uchwały naruszających chroniony art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa interes prawny skarżącego. Należy zauważyć, że Sąd I instancji, co do zasady, rozstrzyga bowiem w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Nawet gdyby przyjąć, że intencje skarżącego co do przedmiotu zaskarżenia są mało czytelne, niejednoznaczne, z uwagi na oznaczenie przez stronę skargi jako "skargi na bezczynność Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego", to oceniając sprawę w jej całokształcie i mając na względzie, że strona działa w sprawie samodzielnie, bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika procesowego, zaś żądanie skargi obejmuje wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia 24 czerwca 2013 r., wojewódzki sąd administracyjny wątpliwości co do przedmiotu skargi powinien był wyjaśnić domagając się od skarżącego stosownego oświadczenie precyzującego przedmiot zaskarżenia.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi jednak wątpliwości, że owa podnoszona przez stronę w skardze "bezczynność sejmiku" powinna być przez Sąd I instancji postrzegana jako odnosząca się do bezskutecznego wezwania przez skarżącego tego organu do usunięcia naruszenia chronionego na mocy art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa interesu prawnego skarżącego jako właściciela nieruchomości włączonych na mocy powołanej uchwały do obwodu łowieckiego nr 88. Wezwaniem tym była skierowana do ww. organu stanowiącego województwa "interpelacja" skarżącego z dnia 20 lipca 2015 r., której złożenie poprzedzało wypowiedzenie przez skarżącego w dniu 14 marca 2015 r., w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. P 19/13, Kołu Łowieckiemu "[...]" w Koszalinie dzierżawy gospodarstwa.
Mając zatem na względzie, że okoliczności sprawy wskazują na błędne dokonanie przez Sąd I instancji oceny dopuszczalności skargi w oparciu o art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, podczas gdy analiza prawna Sądu w odniesieniu do kwestii zasadności przyjęcia przedmiotowej skargi do rozpoznania powinna była zostać dokonana w odniesieniu do treści art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, skargę kasacyjną należało uwzględnić.
Stwierdzić należało jednakże, że na błędnym założeniu zostały oparte wywody skarżącego na temat konieczności zobowiązania organu do podjęcia odpowiednich czynności na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Podnosząc, że brak reakcji organu na wniosek skarżącego w sposób rażący narusza jedną z zasad postępowania administracyjnego (ar. 8 k.p.a.), której zasadność zastosowania skarżący wywodzi z faktu braku w ustawie – Prawo łowieckie przepisów wyłączających zastosowanie k.p.a., skarżący kasacyjnie nie zauważa, że rzecz w tym, iż sprawa nie dotyczy postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie ustawy – Prawo łowieckie, lecz działalności uchwałodawczej organu do której, jak prawidłowo wskazał Sąd I instancji, przepisy k.p.a. nie mają zastosowania.
Chybiona jest ponadto podstawa kasacyjna obejmująca zarzut naruszenia art. 90 ust. 4 ustawy o samorządzie województwa, tj. normy prawnej stanowiącej, iż w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Przepis ten podlega stosowaniu przez organ, nie zaś przez sąd, zatem zastosowanie tego przepisu przez sąd nie mogło wyrażać się przyjęciem na jego podstawie, iż skarżącemu nie przysługuje skarga do sądu.
Kolejno wskazana przez skarżącego podstawa kasacyjna – art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. – również w stosunku do zaskarżonego postanowienia jest oczywiście nieusprawiedliwiona. Zgodnie z powołanym przepisem, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W sytuacji, gdy przedmiotem wniesionej skargi nie był akt organu jednostki samorządu terytorialnego, inny niż określone w pkt 5, podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej, lecz skarga dotyczyła sprawy, jak ustalono powyżej, zaskarżonej do sądu administracyjnego na mocy przepisów ustawy szczególnej (art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a.) to rozstrzyganie o dopuszczalności tejże skargi nie mogło nastąpić, jak domaga się tego skarżący, w oparciu o art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.
W toku ponownego rozpoznawania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie kwestię dopuszczalności skargi T. C. zobowiązany będzie ocenić przez pryzmat wymogów określonych w art. 3 § 3 w zw. z art. 90 ustawy o samorządzie województwa.
Reasumując, wobec stwierdzenia, że dokonana przez Sąd I instancji ocena dopuszczalności wniesionej przez stronę skargi została przez skarżącego kasacyjnie skutecznie podważona, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z 181 § 2 i art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał, ponieważ stosownie do art. 209 p.p.s.a., o kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku. Przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. przewidują zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w przypadku wydania wyroku sądu pierwszej instancji oddalającego lub uwzględniającego skargę. Takiej podstawy brak w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę. W razie uwzględnienia skargi kasacyjnej skarżącego na postanowienie o odrzuceniu skargi, poniesione przez skarżącego koszty postępowania kasacyjnego związane ze skargą kasacyjną na postanowienie o odrzucenie skargi, podlegają zaliczeniu do poniesionych przez skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw i mogą być zasądzone na rzecz skarżącego od organu w razie uwzględnienia skargi na podstawie art. 200 p.p.s.a.