Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 16 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 705/20

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 690/19, po rozpoznaniu skargi E. sp. z o.o. w Z. (dalej: Skarżąca) na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w L. z dnia [...] czerwca 2019 r. w przedmiocie opłaty stałej za pobór wód podziemnych, uchylił zaskarżoną decyzję.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] maja 2019 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w L. ustaliło Skarżącej w formie informacji rocznej za okres od 1 stycznia 2019 r. – 31 grudnia 2019 r. opłatę stałą w wysokości 15 208 zł za pobór wód podziemnych z ujęcia zlokalizowanego na terenie Spółki.

W dniu [...] czerwca 2019 r. Skarżąca złożyła reklamację, w której nie zgodziła się z wysokością opłaty stałej.

Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w L. nie uznał powyższej reklamacji i decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. określił Skarżącej za okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. opłatę stałą w wysokości 15 208 zł za pobór wód podziemnych z ujęcia zlokalizowanego na terenie spółki. W uzasadnieniu podniósł, że ustawodawca wskazał, że w celu ustalenia wysokości opłaty stałej za pobór wód podziemnych należy wziąć pod uwagę maksymalną ilość wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Zaznaczył, że Skarżąca korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] sierpnia 2006 r., znak: [...], udzielonego przez Wojewodę [...] na pobór wód podziemnych z ujęcia zlokalizowanego na terenie spółki w ilości 300 m3/h, co oznacza, że obowiązana jest ponosić opłatę za usługi wodne.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że w rozpoznawanej sprawie organ określił wysokość spornej opłaty z użyciem godzinowego wskaźnika maksymalnej ilości poboru wody, z pominięciem rocznych wartości maksymalnych. Zdaniem Sądu ustawodawca nie wskazał przy tym wprost, który z ww. wskaźników zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym winien zostać użyty w celu wyliczenia spornej opłaty. W związku z tym rodzą się wątpliwości interpretacyjne prowadzące do różnych metod ustalenia wysokości opłaty stałej.

Sąd wywiódł, że maksymalna roczna ilość poboru wód podziemnych wskazana w pozwoleniu wodnoprawnym jest faktyczną dopuszczalną wielkością wydobycia, a maksymalna godzinowa ilość poboru jest wielkością czasowo dopuszczalną wynikającą z potrzeb incydentalnych. Skorzystanie w takich przypadkach ze zwiększonego poboru wody, nie może prowadzić do przekroczenia maksymalnych limitów poboru w rozliczeniu rocznym. Dopuszczalny pobór godzinowy ogranicza się do stosunkowo krótkiego okresu, a więc nie ma i nie może mieć charakteru stałego. Przyjęcie maksymalnego wskaźnika godzinowego doprowadziłoby do ustalenia, że Skarżąca dokonuje w skali roku poboru wody w ilości niewątpliwie przekraczającej maksymalny dopuszczalny pobór wody w ciągu roku określony w pozwoleniu wodnoprawnym. Zdaniem Sądu w sytuacji, w której zasadniczym elementem wpływającym na wysokość opłaty, jest maksymalna ilość poboru wód podziemnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, a pozwolenie wodnoprawne określa różne wskaźniki, w tym maksymalny pobór godzinowy i roczny, a przy tym opłata stała określana jest w wymiarze rocznym, to logiczną i znajdującą językowe uzasadnienie jest taka wykładnia, zgodnie z którą dla ustalenia opłaty należy zastosować wskaźnik poboru rocznego.

Ten właśnie wskaźnik odzwierciedla bowiem rzeczywistą, dopuszczalną, a zatem legalną ilość pobieranych w skali roku wód podziemnych. Zastosowanie maksymalnego wskaźnika godzinowego doprowadziło do wymierzenia opłaty w wysokości nieodzwierciedlającej kosztów rzeczywistego, a także dopuszczalnego i legalnego poboru wód podziemnych. Zdaniem Sądu stwierdzone wątpliwości interpretacyjne powinny być na etapie postępowania administracyjnego tłumaczone na korzyść Skarżącej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1. 1) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", w zw. z art. 271 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r. poz. 2268, z poźn. zm.) przez błędne przyjęcie, że zastosowany przez organ sposób określania wysokości opłaty stałej, polegający na użyciu do obliczenia opłaty stałej – maksymalnej wartości godzinowej poboru wód wskazanej w pozwoleniu wodnoprawnym, po przeliczeniu na m3/s jest nieprawidłowy, gdyż dawałoby to podstawę do przyjęcia, że strona może pobierać znacznie więcej wody, niż wynika to z pozwolenia wodnoprawnego w ciągu roku, oraz że prawidłowym byłoby przyjęcie jako poprawnego wskaźnika poboru rocznego, w sytuacji, w której przyjęty przez organ sposób liczenia opłaty jest prawidłowy, a zaproponowany przez sąd sposób jest nieprawidłowy;
2. 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", przez uznanie, że organ powinien był przy wydawaniu zaskarżonej decyzji kierować się art. 7a § 1 k.p.a. i rozstrzygać wątpliwości interpretacyjne dotyczące art. 271 ust. 2 Prawa wodnego na korzyść strony i określając wysokości opłaty stałej, powinien był użyć do jej obliczenia wskaźnika rocznego poboru wody, zamiast maksymalnej wartości godzinowej poboru wody, gdy w rzeczywistości wątpliwości co do treści normy art. 271 ust. 2 Prawa wodnego nie występują.

Uzasadniając powyższe zarzuty, organ podniósł, że nie istnieją wątpliwości co do treści normy prawnej art. 271 ust. 2 Prawa wodnego, gdyż przepis ten stanowi, że wysokość opłaty stałej należy ustalać w oparciu o wskaźnik maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia. W ocenie organu zestawienie wartości z pozwolenia wodnoprawnego wskazuje na prawidłowy wybór maksymalnego wskaźnika godzinowego jako najbliższego pojęciowo i językowo normie zawartej w art. 271 ust. 2 Prawa wodnego, która zawiera w sobie czynnik maksymalnej ilości wody. Pozostałe dwa czynniki zawarte w tym pozwoleniu wodnoprawnym pojęciowo i językowo nie znajdują korelacji z treścią normy zawartej w art. 271 ust. 2 Prawa wodnego. Zdaniem organu użycie maksymalnego godzinowego wskaźnika uzasadnione jest zamysłem ustawodawcy i celem, jakim jest rekompensata za zabezpieczenie środowiska wodnego w takim stanie, który umożliwi adresatowi pozwolenia wodnoprawnego korzystanie z niego w dowolnym momencie i w maksymalnym rozmiarze, a o takim rozumieniu ustawodawca przesądził w nowelizacji z dnia 23 listopada 2019 r., w której nakazał uwzględniać maksymalną godzinową ilość możliwych do pobrania wód podziemnych lub powierzchniowych.

Organ zaznaczył przy tym, że nowelizacja ta miała charakter usunięcia wątpliwości, o czym świadczy uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej. W związku z powyższym – w ocenie organu – w sprawie należało zastosować obok wykładni językowej również wykładnię celowościową.

W odpowiedzi na skargę Skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo Skarżąca zrzekła się rozprawy przez Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

W pozwoleniach wodnoprawnych wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tj.: Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.) ustalano ilość pobieranej lub odprowadzanej wody, w tym maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok (art. 128 ust. 1 pkt 1). Z kolei opłaty za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi oraz za pobór wód uregulowane były do dnia 31 grudnia 2017 r. w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519 z późn. zm.) i wysokość tych opłat zależała od ilości i jakości pobranej wody oraz od tego czy pobrano wodę powierzchniową czy podziemną, a także od jej przeznaczenia (art. 274 ust. 1 pkt 2, art. 290 Prawa ochrony środowiska). Opłaty te związane więc były z faktycznym poborem wody lub wprowadzaniem ścieków do wód w danym okresie czasu. Taki system opłat powodował, że w interesie adresatów pozwoleń wodnoprawnych było wnioskowanie o pewną nadwyżkę maksymalnych ilości pobieranej wody lub odprowadzanych ścieków w celu uniknięcia ewentualnych kar pieniężnych za przekroczenie warunków pozwolenia.

Zmiana systemu opłat za pobór wód i za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi nastąpiła w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, której przepisy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z późn. zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej dyrektywy, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci/użytkownik płaci". Zwrot kosztów usług wodnych wiąże się z nałożeniem opłat na podmioty korzystające z tych usług.

Opłaty te mają służyć zachęceniu użytkowników do bardziej racjonalnego i oszczędnego sposobu gospodarowania wodami. Prawodawca unijny przy tym pozostawił dowolność państwom członkowskim w kształtowaniu systemu opłat za usługi wodne, z tym że system ten ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do dyrektywy oraz zasadę "zanieczyszczający płaci/użytkownik płaci".

W Prawie wodnym z 2017 r. wprowadzono również opłaty stałe dla części usług wodnych, tj. za pobór wód podziemnych i powierzchniowych, odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast oraz wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, jak również za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (art. 271 ust. 1 ustawy). Sposób ustalania wysokości tych opłat nawiązuje do przyjętej w nowych pozwoleniach wodnoprawnych jednostki poboru wody w m3 na sekundę. W toku prac legislacyjnych przyjęcie tej jednostki uzasadniano analogią do mocy zamówionej (umownej) w energetyce (M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk, Opłaty za usługi wodne w nowym prawie wodnym, Warszawa 2018 r., s.73). Zgodnie z aktualnie obowiązującym art. 403 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego z 2017 r., w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się w szczególności ilość pobieranej wody, w tym dla wód powierzchniowych maksymalną ilość m3 na sekundę, średnią ilość m3 na dobę, maksymalną ilość m3 na godzinę oraz dopuszczalną ilość m3 na rok, a dla wód podziemnych maksymalną ilość m3 na sekundę, średnią ilość m3 na dobę oraz dopuszczalną ilość m3 na rok.

Z kolei zgodnie z art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne z 2017 r. wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, podstawą do ustalenia wysokości opłaty stałej są maksymalne wielkości poboru wód, z których można korzystać zgodnie z prawem. Taką maksymalną wielkością poboru jest godzinowy wskaźnik poboru wód podziemnych po przeliczeniu na m3/s. W tym względzie organ przyjął, że skoro w pozwoleniu wodnoprawnym nie wskazano parametru maksymalnej ilości poboru wód podziemnych w m3/s, a jedynie w m3/h, to zasadne było przeliczenie m3/h na m3/s.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela takiego stanowiska, bowiem przepis art. 271 ust. 2 Prawa wodnego z 2017 r. jest niejasny i w nawiązaniu do treści art. 128 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego z 2001 r. (w pozwoleniu wodnoprawnym określano maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz średnią ilość m3 na rok) możliwe są różne interpretacje treści powołanego przepisu. Sposób interpretacji prezentowany przez organ jest jednym z możliwych, przy czym wskaźnik maksymalnej ilości poboru wód podziemnych powinien być jednoznacznie określony, a nie zależeć od tego, który z możliwych do przyjęcia wskaźników po przeliczeniu na m3/s okaże się wyższy. Taka interpretacja, prowadząca do przyjęcia największego możliwego wskaźnika ilości pobranej wody jest przejawem nadmiernego fiskalizmu, a organ nie wykazał, aby było to uzasadnione analizą ekonomiczną, o której mowa w art. 9 ust. 1 Ramowej Dyrektywy Wodnej.

Fakt że pozostałe wskaźniki w wydanym pozwoleniu wodnoprawnym nie zawierają określenia maksymalny nie świadczy, że nie znajdują w sprawie zastosowania. Nie może bowiem być przyjęty do obliczenia opłaty pobór wody przekraczający wielkość wynikającą z pozwolenia wodnoprawnego.

Skarżący kasacyjnie organ błędnie przy tym uznał, że art. 271 ust. 2 Prawa wodnego z 2017 r. nie budzi wątpliwości interpretacyjnych w świetle treści pozwolenia wodnoprawnego, co doprowadziło również do błędnego wniosku, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 7a § 1 k.p.a., na podstawie którego należało przyjąć interpretację bardziej korzystną dla podmiotu zobowiązanego do wniesienia opłaty. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko, że skoro opłaty za usługi wodne stanowią daninę publiczną, to przepisy nakładające te opłaty i określające sposób ich wyliczenia powinny być jasne, precyzyjne i nie nasuwające żadnych wątpliwości interpretacyjnych co do zakresu nałożonego obowiązku. Opłaty stałe za usługi wodne są bowiem nowymi środkami prawnofinansowymi w polskim prawie wodnym, a ich wprowadzenie do systemu prawnego wymagało dostosowania tych regulacji do obowiązujących do tej pory przepisów dotyczących pozwoleń wodnoprawnych.

W dacie orzekania przez organ w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne brak było przepisów przejściowych regulujących te kwestie. Dopiero na mocy art. 1 pkt 88 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2170) dodano art. 552a pkt 1, który stanowi: "W przypadku gdy pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane nie określa zakresu korzystania z wód w m3/s, ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne, o których mowa w art. 271 ust. 2-5, dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w m3 na godzinę maksymalnych ilości możliwych do pobrania wód podziemnych albo powierzchniowych, określonych w pozwoleniach wodnoprawnych albo w pozwoleniach zintegrowanych i przeliczonych na m3/s." Zgodnie z art. 9 ustawy nowelizującej, przepisy art. 552a ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się po raz pierwszy do opłat stałych za usługi wodne za rok 2020. W uzasadnieniu projektu tej ustawy wskazano, że z uwagi na przedmiot regulacji zasadne jest usunięcie dotychczasowych wątpliwości interpretacyjnych i dodanie do ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne przepisu jednoznacznie wskazującego wartość, którą należy przyjąć do ustalenia opłaty w przypadku wydanych na podstawie przepisów dotychczasowych pozwoleń wodnoprawnych albo pozwoleń zintegrowanych, które nie określały maksymalnej ilości poboru wód, maksymalnej ilości odprowadzanych wód, a także maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro określony w pozwoleniu wodnoprawnym godzinowy wskaźnik maksymalnej ilości poboru wód podziemnych przeliczony na m3/s ma być stosowany do ustalenia wysokości opłat stałych począwszy od 2020 r., to w stosunku do opłat stałych za 2019 r. należy stosować przepisy dotychczas obowiązujące. W związku z nieprecyzyjnym sformułowaniem przepisów w tym zakresie (w tym art. 271 ust. 2 Prawa wodnego), co przyznał sam ustawodawca w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej, należy uznać, że wykładnia art. 271 ust. 2 Prawa wodnego w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. bardziej korzystna dla podmiotów zobowiązanych do uiszczenia tych opłat jest prawidłowa. Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał, że organ w zaskarżonej decyzji dokonał błędnej wykładni art. 271 ust. 2 Prawa wodnego, nie stosując przy tym art. 7a § 1 k.p.a., co czyni zarzuty kasacyjne i argumentację zawartą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w tym zakresie bezpodstawną.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.