Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 października 2014 r., sygn. akt II OSK 707/13

Uzasadnienie

II OSK 707 / 13

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2012 r., utrzymujące w mocy postanowienie z dnia [...] marca 2012 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na rozbudowę budynku.

Zaskarżony wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego na podstawie art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz art. 31 § 1 i 2 K.p.a. odmówił "wszczęcia z urzędu", "na wniosek organizacji społecznej - Stowarzyszenia [...]", postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Stołecznego Konserwatora Zabytków, działającego z upoważnienia Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2010 r., pozwalającej J. O. na rozbudowę budynku przy ul. K. w W. Zdaniem Ministra przepis art. 31 § 1 K.p.a. ustanawia dwie przesłanki, które muszą zostać spełnione łącznie, aby żądanie wszczęcia postępowania pochodzące od organizacji społecznej w sprawie dotyczącej innej osoby, zakończyło się wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania. Pierwszą przesłanką jest uzasadnienie żądania celami statutowymi tej organizacji, drugą stanowi natomiast interes społeczny, przemawiający za wszczęciem postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy nie budziło wątpliwości organu, że została spełniona pierwsza przesłanka, ale brak jest interesu społecznego we wszczęciu tego postępowania.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 31 § 2, art. 127 § 3 i art. 144 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ podtrzymał swoje stanowisko, iż za żądaniem wszczęcia niniejszego postępowania nie przemawia interes społeczny. Nie daje takich podstaw ani zawarta w piśmie z dnia 2 sierpnia 2011 r. argumentacja, ani treść wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W związku z powyższym, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji własnej z dnia [...] marca 2012 r.

Skargę na powyższe postanowienie złożyło Stowarzyszenie [...], wnosząc o jego uchylenie i zarzucając mu naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 127 § 3 K.p.a. oraz art. 31 § 1 K.p.a., bowiem prawidłowe zastosowanie art. 31 § 1 K.p.a. oraz analiza materiału dowodowego sprawy powinna skłaniać do wniosku, że za wszczęciem takiego postępowania przemawia interes społeczny, a organ powinien był wszcząć postępowanie z urzędu na podstawie podanych we wniosku okoliczności noszących znamiona rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ "Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego" prawidłowo zastosował art. 31 K.p.a. Zdaniem Sądu Stowarzyszenie [...] jest niewątpliwie organizacją społeczną w rozumieniu ww. przepisu i za spełniony należało uznać wymóg istnienia celu statutowego uzasadniającego wystąpienie Stowarzyszenia z wnioskiem o wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. Jednym z celów, jakie stawia sobie strona skarżąca jest, bowiem podejmowanie działań w celu ochrony obiektów wpisanych do rejestru zabytków i zachowania nielicznych już, cennych przejawów dziedzictwa architektonicznego Warszawy.

Sąd podzielił jednak stanowisko organów, że nie została spełniona druga przesłanka- interesu społecznego przemawiającego za takim udziałem w postępowaniu, "bowiem Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego Minister dokonał już wcześniej, na skutek pisma A. i A. P. z dnia 14.03.2011 r., analizy przedmiotowej decyzji pod kątem występowania wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. i nie znalazł podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji". Biorąc pod uwagę, że Stowarzyszenie w swoim wniosku zawarło ogólne sformułowania, nie przedstawiające nowych istotnych okoliczności, które powinny być wzięte z urzędu pod rozwagę, Sąd zaakceptował pogląd organu, iż powołanie się przez Stowarzyszenie na ogólnie określone zagrożenia związane z naruszeniem walorów obiektu zabytkowego nie daje podstaw do wyprowadzenia interesu społecznego. Jak wskazał dalej Sąd, przesłanki z art. 31 K.p.a. muszą wystąpić łącznie, a spełnienie ich podlega ustaleniu właściwego organu administracji publicznej rozpoznającego sprawę.

Udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie może służyć przy tym partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Organizacja społeczna powinna wykazać dopuszczalność żądania oraz zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Stowarzyszenie [...], zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie następujących przepisów postępowania:

1. 1. art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez wykroczenie poza granice rozpoznawanej sprawy,
2. 2. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędne przedstawienie stanu sprawy i zarzutów podniesionych w skardze, a także zawarcie w uzasadnieniu stwierdzeń i rozważań nie mających związku z rozpoznawaną sprawą, co uniemożliwia poddanie zaskarżonego wyroku kontroli kasacyjnej, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż orzekanie poza granicami rozpoznawanej sprawy, jak również przytoczenie błędnego stanu sprawy oraz nieprawdziwych zarzutów skargi, są zewnętrznym dowodem oparcia procesu myślowego Sądu o błędne podstawy, co nawet przy poprawności dalszych rozważań, ze swej istoty nie może prowadzić do prawidłowego rozstrzygnięcia.

Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Jak podkreślono w uzasadnieniu kasacji, Sąd pierwszej instancji nie jest konsekwentny zarówno co do przedmiotu sprawy- podaje różny krąg stron postępowania (podmioty skarżące), jak również wskazuje inne, nie występujące w sprawie organy administracji. Nadto Sąd przedmiotem rozpoznania uczynił kwestię wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) i to między całkowicie innymi stronami, wskazując na zarzuty skargi, które nie były podnoszone przez stronę. Bezspornym pozostaje w sprawie, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wydał żadnego rozstrzygnięcia, jak również nie występował w żadnym innym charakterze. Skarżącemu nie jest również znane pismo A. i A. P., na które powoływał się Sąd. Skarżone rozstrzygnięcie nie sposób, zatem poddać kontroli instancyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek uzasadnienie skarżonego w sprawie wyroku nie jest wolne od wad.

Stwierdzić trzeba, iż trafnie strona skarżąca wymienia mankamenty uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, jednakże nie można uznać, aby miały one istotny wpływ na wynik sprawy, a więc aby mogły przesądzać o tym, iż gdyby Sąd ustrzegł się od ich popełnienia mogło zapaść w sprawie inne rozstrzygnięcie niż kontrolowane.

Odnosząc się do nich szczegółowo, stwierdzić trzeba, iż istotnie Sąd pierwszej instancji w sposób nieuprawniony na wstępie swoich rozważań wymienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jednakże nie sposób pominąć tego, że zarówno w sentencji wyroku, jak i wielokrotnie w treści jego uzasadnienia jako organ, którego rozstrzygnięcie stanowi przedmiot niniejszej sprawy, Sąd wymieniał Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Tym samym przyjąć należało, że wskazanie na Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanowiło omyłkę pisarską Sądu.

Po drugie, za co najmniej niezrozumiałe należało uznać odwołanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do pisma A. i A. P. z dnia 14 marca 2011 r., w którym jak dwukrotnie wskazywał Sąd, dokonano analizy "przedmiotowej decyzji" pod kątem występowania wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Tymczasem brak jest w aktach ww. pisma, jak również sami jego autorzy nie znajdują powiązania z okolicznościami niniejszej sprawy. Pomimo tego nie można jednak, wbrew twierdzeniom strony skarżącej uznać, iż została rozpoznana sprawa pomiędzy zupełnie innymi osobami.

Sąd pierwszej instancji, stwierdzając legalność wydanych w sprawie postanowień nie ograniczył, bowiem swojej oceny jedynie do ww. pisma, ale wskazał, co było przedmiotem niniejszej sprawy – wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2010 r. pozwalającej J. O. na rozbudowę budynku przy ul. K. oraz dokonał oceny przyczyn, dla których odmówiono skarżącemu Stowarzyszeniu wszczęcia postępowania w sprawie. Pomimo również tego, iż w uzasadnieniu wyroku powołano inne podstawy skargi (powołano: art. 150 § 2 K.p.a. i art. 28 K.p.a. w związku z art. 151 § 1 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. zamiast: art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 127 § 3 K.p.a. oraz art. 31 § 1 K.p.a.), to nie sposób uznać, aby Sąd zmienił przedmiot rozpoznawanej sprawy, skoro w konkluzji swoich rozważań wyraźnie nawiązuje do przesłanek nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 K.p.a., zaś cała przedstawiona przez Sąd argumentacja to motywy, dla których wykluczono zastosowanie w sprawie art. 31 § 1 K.p.a. Sąd pierwszej instancji odniósł się, zatem do postawionego w skardze zarzutu i wyjaśnił, dlaczego organ prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie, tj. nie uwzględnił żądania Stowarzyszenia.

Wskazując na powyższe, podkreślić trzeba, iż pomimo mankamentów uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji dokonano w nim kontroli wydanych w sprawie postanowień tak odnośnie ustalonego stanu faktycznego, jak i poprawności zastosowanych przepisów prawa. Z tych też przyczyn nie można było zgodzić się z autorem kasacji, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Przede wszystkim Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił ocenę Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, iż pomimo tego, że Stowarzyszenie jest organizacją społeczną, której cele statutowe uzasadniają wszczęcie żądanego postępowania administracyjnego, to jednak nie wykazano w sprawie, iż została spełniona druga, niezbędna do jego wszczęcia przesłanka, tj. iż przemawia za tym interes społeczny. Oceny tej nie podważono również w rozpoznawanej kasacji.

W tym stanie sprawy jako niezasadne należało ocenić przedstawione w kasacji zarzuty naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. Pomimo wymienionych powyżej wadliwości uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, z rozstrzygnięcia tego wyraźnie wynika, co było przedmiotem niniejszej sprawy oraz z jakich przyczyn Sąd ten oddalił wniesioną skargę. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wykroczył też poza granice rozpoznawanej sprawy, ograniczając się zasadniczo do braku podstaw uwzględnienia żądania Stowarzyszenia wszczęcia postępowania w sprawie i niemożności zastosowania w niej art. 31 § 1 i 2 K.p.a.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę w granicach określonych art. 183 § 1 P.p.s.a. oraz nie dostrzegając z urzędu przesłanek nieważności, o których mowa w art. 183 § 2 tej ustawy, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił wniesioną kasację.