Uzasadnienie
Prokurator Okręgowy we Wrocławiu wniósł do sądu administracyjnego skargę na uchwałę Rady Gmina Święta Katarzyna z 23 października 2003 r. nr XII/103/2003 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi Mokry Dwór w obrębie gminy Święta Katarzyna w zakresie w jakim mają zastosowanie do terenów objętych ochroną bezpośrednich ujęć wody. Wnosił o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 3 i ust. 11 tej uchwały zarzucając naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 2 i art. 6 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 7 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 264/04, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego we Wrocławiu na uchwałę Rady Gmina Święta Katarzyna z 23 października 2003 r. Nr XII/103/03 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Mokry Dwór, stwierdził nieważność § 3 ust. 3 i ust. 11 powołanej wyżej uchwały. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że oceniając legalność zakwestionowanych przepisów uchwały Rady Gminy należy zważyć, iż zgodnie z przepisem art. 9 ust. 1 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się postanowienia przepisów szczególnych odnoszących się do obszaru objętego planem i przedmiotu jego ustaleń. Do grupy takich przepisów należą niewątpliwie w rozpatrywanej sprawie przepisy Prawa wodnego i rozstrzygnięcia wydawane na podstawie tej ustawy.
W rozpatrywanej sprawie należało uwzględnić fakt, iż teren będący przedmiotem uchwały z dnia 23 października 2003 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania dla wsi Mokry Dwór został objęty szczególną ochroną zarówno pośrednią i bezpośrednią na mocy decyzji nr RLS.gw. I 053/17/74 z dnia 31 marca 1974 r. Zgodnie z postanowieniami tejże decyzji przedmiotowy teren podzielno na strefę ochrony bezpośredniej i strefę ochrony pośredniej, przy czym w tej ostatniej strefie zróżnicowano zakres zakazów. W ramach ujęć strefy ochrony bezpośredniej zakazano wykonywania budowli niezwiązanych z pracą ujęć wodnych i ich urządzeniami, wykonywania wierceń i odkrywek, odprowadzenia ścieków do gruntu i wód, składowania i gromadzenia śmieci i odpadków, które mogą zanieczyścić wody, wjazdu lub przebywania osób niezatrudnionych przy ujęciu i urządzeniach wodociągowych, rolniczego, ogrodniczego i innego wykorzystania terenu niezwiązanego z ujmowaniem wody.
Powyższa decyzja, mimo że została wydana na podstawie nieobowiązującej już ustawy z dnia 30 maja 1962 r. – Prawo wodne, nadal jest w obrocie prawnym, gdyż nie została uchylona na podstawie później uchwalonych przepisów ani też nie została wyeliminowana z obrotu późniejszymi rozstrzygnięciami organów administracji publicznej. Podnoszony przez organy planistyczne argument, że przedmiotowa decyzja jest dotknięta istotną wadą, albowiem wydana została przez organ niewłaściwy nie zasługuje na uwzględnienie. Należy bowiem zważyć, iż polskiemu prawu administracyjnemu nie jest znana nieważność decyzji z mocy prawa. Jeżeli bowiem dana decyzja jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w przepisie art. 156 Kpa (w tym wadą opisaną w § 1 pkt 1 powołanego przepisu – a więc wydaną przez organ niewłaściwy) to jest to podstawa do wszczęcia nadzwyczajnego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności danej decyzji.
Tak długo jak nie zostanie stwierdzona nieważność decyzji we wskazanym wyżej trybie, tak długo dana decyzja pozostaje w obrocie i przysługuje jej przymiot domniemania jej zgodności z prawem. Należy bowiem zważyć, iż nawet jeżeli przepis prawa materialnego uznaje, iż dana decyzja jest obciążona wadą nieważności (np. w sytuacji opisanej w przepisie art. 46a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) to i tak warunkiem wyeliminowania jej z obrotu jest wydanie decyzji w trybie art. 156 Kpa. Świadczy o tym chociażby treść przepisu art. 156 § 1 pkt 7 Kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Jak się bowiem wskazuje w orzecznictwie sądowym stwierdzenie nieważności decyzji nie następuje z mocy prawa, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wymieniają jedynie przyczyny pozwalające na wszczęcie postępowania administracyjnego (na wniosek lub z urzędu) o stwierdzenie nieważności.
Przedmiotem postępowania o stwierdzenia nieważności jest ustalenie wad decyzji, które pozwalają na stwierdzenie nieważności z powodu jej wad istniejących od dnia jej wydania, a więc ze skutkiem ex tunc. Kasacyjny charakter decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji administracyjnej powoduje, że decyzja, której nieważność stwierdzono przestaje istnieć w obrocie prawnym ze skutkiem wstecznym. Należy przy tym podkreślić, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa.
Gmina Święta Katarzyna wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Podstawą skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię przepisu art. 9 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do decyzji nr RLS.gw.I 053/17/74 Prezydenta Miasta Wrocławia z 31 marca 1974 r.
Na tej podstawie wnosiła o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy,
- 2) zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że Sąd nie wziął pod uwagę przepisów wprowadzających nowe Prawo wodne oraz faktu, że Dyrektor RZGW, który jest organem właściwym do ustanowienia nowych sfer rozporządzenia, uzgodnił projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z przepisami nowego Prawa wodnego i ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (uzgodnienie z 6 czerwca 2003 r.). Dalej strona skarżąca przedstawiła znaczenie przepisów przejściowych dla mocy decyzji o ustanowieniu stref ochrony ujęć wody.
Wskazała też, że niezależnie od interpretacji omawianych przepisów przejściowych bezsporny wydaje się pogląd, iż aktami prawa miejscowego w odniesieniu do stref ochronnych są jedynie rozporządzenia dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej ustanawiające nowe strefy ochronne (na podstawie art. 51 i nast. ustawy – Prawo wodne z 2001 r.). Pozostałe strefy z racji trybu i formy, w jakich zostały ustanowione nie są prawem powszechnie obowiązującym. Nawet gdyby przyjąć, że komentowane wcześniej przepisy przejściowe obu ustaw ustanowione zostały m.in. po to, aby usankcjonować niedostosowanie stref ustanowionych na podstawie przepisów z lat 60-tych do przepisów Prawa wodnego z 1974 r. i rozporządzenia z 1991 r. to oczywistym jest, że ustawodawca zwykły nie może naruszać norm konstytucyjnych.
Przypisanie więc owej decyzji przymiotu przepisu szczególnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu jest wysoce wątpliwe, skoro w swojej treści nie może się ona odnieść do treści planu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był podstawą skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 9 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do decyzji z 31 marca 1974 r. nr RLS.gw.I 053/17/74. Według art. 9 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) "W ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się postanowienia przepisów szczególnych odnoszące się do obszaru objętego planem i przedmiotu jego ustaleń". Dla wykładni art. 9 ust. 1 powołanej ustawy mają przepisy ustawy z 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.), która w art. 25 ust. 1 stanowi "Ustanowione na podstawie dotychczasowych przepisów strefy ochronne źródeł wody oraz strefy ochronne ujęć wody stają się strefami ochronnymi ujęć wody w rozumieniu przepisów ustawy z 24 października 1974 r. – Prawo wodne (Dz.U.
Nr 38, poz. 230 z wyliczonymi zmianami) oraz ustawa z 12 grudnia 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne (Dz.U. Nr 228, poz. 2259)", która w art. 2 ust. 1 stanowiła "ustanowione na podstawie ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230 z wyliczonymi zmianami) strefy ochronne ujęć wody stają się strefami ochronnymi ujęć wody w rozumieniu przepisów ustawy, o której mowa w art. 1". Art 1 stanowi o ustawie z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz. 1129 z późn. zm.).
W świetle tej regulacji należy w pełni podzielić stanowisko Sądu co do znaczenia decyzji z 31 marca 1974 r. nr RLS.gw. I 053/17/74. Należy podkreślić, że wydane na podstawie ustawy z 30 maja 1962 r. Prawo wodne (Dz.U. Nr 34, poz. 158 ze zm.) decyzje zachowały moc. Ustawa z 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230 ze zm.) w przepisach przejściowych nie ograniczyła mocy w czasie decyzji o ustanowieniu stref ochronnych źródeł wody i stref ochronnych ujęć wody, tak jak stanowiła co do pozwoleń wodnoprawnych. Regulacje rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 5 listopada 1991 r. w sprawie zasad ustanowienia stref ochronnych źródeł i ujęć wody (Dz.U. Nr 116, poz. 504 ze zm.) w § 13 została wydana z przekroczeniem delegacji ustawowej udzielonej w art. 62 ust. 3 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania rozporządzenia, która umocowywała wyłącznie do określenia zasad ustanowienia stref ochronnych źródeł oraz ujęć wody.
Delegacja ustawowa nie obejmowała określenia mocy ustanowionych stref ochronnych źródeł oraz ujęć wody. Nie można zatem wywodzić znaczenia powołanego rozporządzenia dla mocy decyzji ustanawiającej strefy ochronne ujęć i źródeł wody pitnej.
Nałożony w art. 9 ust. 1 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązek uwzględnienia postanowień przepisów szczególnych odnoszących się do obszaru objętego planem i przedmiotu jego ustaleń obejmuje również obowiązek uwzględnienia wydanych na ich podstawie rozstrzygnięć, a zatem i decyzji z 31 marca 1974 r. nr RLS.gw. I 053/17/74 o ustanowieniu stref ochronnych ujęć źródeł wody pitnej dla miasta Wrocławia.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.