Uzasadnienie
Postanowieniem z 13 grudnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę L.G. (dalej jako "skarżący") na pismo Prezydenta Miasta Bytomia z [...] września 2018 r. w przedmiocie wezwania do zaprzestania naruszeń w przedmiocie przetwarzania odpadów.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarga na wskazane wyżej pismo jest niedopuszczalna. W ocenie Sądu I instancji, pismo to nie jest aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1369 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."). Przedmiotem skargi na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mogą akty lub czynności, które nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, mają charakter publicznoprawny oraz są skierowane do indywidualnego podmiotu i dotyczą jego uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ponadto musi przy tym istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem działania) organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Sąd I instancji wskazał, że zaskarżone pismo nie określa uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Władczym rozstrzygnięciem, które mogłoby kształtować obowiązki skarżącego będzie dopiero ewentualna decyzja o cofnięciu zezwolenia na przetwarzanie odpadów wydana z powodu stwierdzonych naruszeń.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł skarżący.
Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz w związku z art. 47 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2018 r., poz. 992 ze zm. – dalej jako "ustawa o odpadach"). Polegało to na bezzasadnym odrzuceniu skargi, pomimo, że zaskarżone wezwanie stanowi akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zakres działania sądów administracyjnych został ukształtowany w przepisach ustawy p.p.s.a. szeroko, obejmując praktycznie całokształt działalności administracji publicznej. Podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej, wyznaczony przez art. 3 § 2 p.p.s.a. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma więc ocena charakteru prawnego pisma Prezydenta Miasta Bytomia z 21 września 2018 r. i stwierdzenie, czy stanowi inny akt albo czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pisemne wezwanie organu z 21 września 2018 r. nie posiada cech aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przyjmuje się, że akt lub czynność mieści się w granicach wyznaczonych przez art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jeśli spełnione są następujące przesłanki:
- akt lub czynność nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydawanych w postępowaniach jurysdykcyjnym, egzekucyjnym bądź zabezpieczającym;
- akt lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny;
- akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny, to znaczy muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanemu organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność;
- akt lub czynność muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu;
- akt lub czynność muszą dotyczyć uprawnień lub obowiązków tego podmiotu, wynikających z przepisu prawa.
Zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawo o odpadach, jeżeli posiadacz odpadów, który uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów, narusza przepisy ustawy w zakresie działalności objętej zezwoleniem [...] lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ wzywa jego do niezwłocznego zaniechania naruszeń, wyznaczając termin usunięcia nieprawidłowości. W przypadku gdy posiadacz odpadów [...], pomimo wezwania nadal narusza przepisy ustawy lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, [...] właściwy organ cofa to zezwolenie, w drodze decyzji, bez odszkodowania, określając termin jej wykonania (art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach).
Treść powołanych przepisów jednoznacznie wskazuje, że przedmiotowe wezwanie ma miejsce przed wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, które dotyczyć może cofnięcia lub ograniczenia zezwolenia. Powyższe oznacza więc, że wezwanie to jest wyłącznie etapem (elementem) procedury zmierzającej do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Jest bowiem pismem kierowanym do strony w toku prowadzonego w sprawie postępowania wyjaśniającego. Wezwanie to nie jest więc aktem merytorycznie kończącym sprawę cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia. Celem tego wezwania jest jedynie doprowadzenie do przestrzegania prawa przez podmiot prowadzący działalność związaną z odpadami, w sytuacji, gdy w wyniku poczynionych w postępowaniu ustaleń stwierdzone zostanie, że działalność ta jest prowadzona z naruszeniem warunków zezwolenia lub przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 2016 r. II OSK 3367/14).
Podstawą uruchomienia procedury cofnięcia zezwolenia jest zatem zachowanie posiadacza odpadów, który narusza przepisy ustawy w zakresie działalności objętej zezwoleniem. W razie stwierdzenia takiego zachowania organ wzywa posiadacza odpadów do niezwłocznego zaniechania naruszeń, wyznaczając mu termin na usunięcie nieprawidłowości. Wezwanie to nie przyjmuje formy ani decyzji ani postanowienia, jest natomiast zwykłym pismem skierowanym do posiadacza odpadów (por. W. Radecki, Ustawa o odpadach. Komentarz, Warszawa 2016 r., s. 263)
Zaskarżone pismo nakłada zatem na skarżącego określone obowiązki, jednak nie stanowi wiążącego rozstrzygnięcia w tym zakresie. Tego rodzaju rozstrzygnięciem jest dopiero decyzja, o której stanowi art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach. W tej decyzji organ w sposób władczy kształtuje sytuację prawną posiadacza odpadów i w ramach zaskarżenia tej decyzji możliwe jest zakwestionowanie skuteczności wezwania z art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach. W tym też znaczeniu, wezwanie do usunięcia naruszeń w zakresie przetwarzania odpadów skierowane do posiadacza odpadów na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach, nie spełnia ostatniego z warunków uznania go za akt bądź czynność, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Oznacza to, że zarzut naruszenia tego przepisu nie zasługiwał na uwzględnienie. Powołane przez skarżącego w skardze kasacyjnej wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące dopuszczalności zaskarżenia zarządzeń pokontrolnych wojewódzkich inspektorów jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych oraz wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska, nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia w tej sprawie. Przyjęta w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszczalność zaskarżenia tego rodzaju zarządzeń pokontrolnych opiera się na stwierdzeniu, że przepisy uprawniają organ do wydawania zarządzeń pokontrolnych na podstawie wyników dokonanych kontroli, a jednocześnie nie przewidują środka zaskarżenia tych zarządzeń do organu wyższego stopnia. W tej sytuacji zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie kontrolowanej osoby fizycznej określonego obowiązku, a więc będące działaniem władczym w indywidualnej sprawie, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest to zatem istotna różnica między zarządzeniem pokontrolnym a zaskarżonym w tej sprawie wezwaniem, które może być kwestionowane w odwołaniu od decyzji wydanej na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach, która w sposób władczy kształtuje prawa i obowiązki posiadacza odpadów. Zarządzenie pokontrolne również może wywołać dalsze konsekwencje w postaci praw lub obowiązków nakładanych na adresata zarządzenia, ale są one kształtowane w odrębnym postępowaniu i przez rozstrzygnięcie innego organu, co uniemożliwia skuteczne zakwestionowanie zarządzenia pokontrolnego. Stąd też zarzut naruszenia art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach nie zasługiwał na uwzględnienie.
Niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd I instancji prawidłowo odrzucił skargę, bowiem zaskarżone pismo nie jest innym aktem albo czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Sąd I instancji prawidłowo wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia powołując art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W tej sprawie kwestia cofnięcia zezwolenia na przetwarzanie odpadów należy oczywiście do właściwości sądów administracyjnych, a zatem brak było podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W ramach postępowania administracyjnego nie doszło natomiast do wydania jednego z rozstrzygnięć w rozumieniu art. 3 § 2, które podlegałoby zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Oznacza to, że skarga jest z innych przyczyn niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.