Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2006 r. (sygn. akt VII SA/Wa 540/05) oddalił skargę Gminy J. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r. w przedmiocie odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 2 lutego 2005 r. wydanym na podstawie art. 123 kpa oraz art. 23 § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2002 r. Nr 110 poz. 968) po rozpatrzeniu wniosku z dnia 6 stycznia 2005 r. Wójta Gminy J. o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w sprawie wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego z dnia [...] czerwca 2004 r. Nr [...], odmówił wstrzymania postępowania egzekucyjnego w sprawie.
W uzasadnieniu podkreślił, że zgodnie z art. 23 § 6 cyt. ustawy organ egzekucyjny tylko w przypadkach szczególnie uzasadnionych może wstrzymać prowadzone postępowanie egzekucyjne. Natomiast w tej sprawie nie zachodzi szczególny przypadek uzasadniający wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, ponieważ inwestor na żadnym z etapów prowadzonego postępowania administracyjnego nie wykazał się skutecznym działaniem prowadzącym do naprawienia powstałego w wyniku prowadzenia robót inwestycyjnych stanu rzeczy, a jednocześnie będącego podstawą wszczęcia postępowania egzekucyjnego.
Następnie zażalenie na powyższe postanowienie złożył inwestor - Wójt Gminy J. Postanowieniu zarzucił naruszenie art. 23 § 6 cyt. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z powodu nie zakwalifikowania wniosku inwestora do przypadków szczególnie uzasadnionych, a także niewłaściwe rozważenie całości materiału dowodowego i wydanie orzeczenia w oparciu o dowolną subiektywną ocenę w sprawie. Z tych względów wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
Jednak rozpatrując zażalenie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2005 r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu stwierdził, że z istoty przepisu art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że wstrzymanie egzekucji zależy od uznania organu nadzoru. Ponadto dodał, że we wniosku z dnia 6 stycznia 2005 r. o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego skarżący nie wskazał okoliczności uzasadniających wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Jednocześnie podkreślił, że podejmując rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania lub odmowy wstrzymania czynności egzekucyjnych organ nadzoru nie może badać zasadności wszczęcia postępowania egzekucyjnego przez organ mu podległy. Dlatego też wskazane przez Wójta Gminy J. okoliczności, które w jego ocenie podważają zasadność wszczęcia postępowania egzekucyjnego nie mogły zostać uwzględnione.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Wójt Gminy J. W treści skargi podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 23 § 6, art. 119 w związku z art. 121 i 122 cyt. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez zastosowanie ustawy w sytuacji gdy brak jest przesłanek określonych w art. 1 tejże ustawy czyli uchylania się zobowiązanego od wykonania ciążących na nim obowiązków jak i poprzez zastosowanie maksymalnej kary grzywny przewidzianej przez przepisy ustawy bez uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności dotyczących możliwości terminowego załatwienia sprawy.
Jednocześnie podniósł zarzut nie wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i wydanie orzeczenia w oparciu o dowolną – subiektywną ocenę dowodów w sprawie. Z tych powodów wnosił także o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o wstrzymanie egzekucji do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy.
W odpowiedzi na skargę właściwy organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, że zaskarżone postanowienie nie naruszyło przepisów prawa procesowego jak i prawa materialnego.
W szczególności Sąd I instancji orzekł, że art. 23 § 6 cyt. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, że organy, które sprawują nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać na czas określony czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez organy sprawujące nadzór. Ponadto przepis ten ma charakter uznaniowy, na co wskazują użyte w jego treści wyrazy " mogą (...) wstrzymać". Oznacza to, orzekł Sąd I instancji, że może to nastąpić tylko w uzasadnionych przypadkach, których jednak ustawodawca nie określił.
Ponadto powoduje to, że organ administracji stosuje uznanie administracyjne w tym zakresie. Stanowisko takie akceptuje również Naczelny Sąd Administracyjny (m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 kwietnia 2000 r. III SA 1419/99 LEX Nr 47230). Ponadto ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zna instytucji "wstrzymania" tego postępowania na wniosek dłużnika, czego także domagał się skarżący. Uprawnienie "wstrzymania czynności egzekucyjnych" wynikające z dyspozycji art. 23 § 6 ustawy przysługuje tylko organowi sprawującemu nadzór nad organem egzekucyjnym, w ramach kontroli prawidłowości działania organu egzekucyjnego, w wypadkach szczególnie uzasadnionych.
Natomiast powyższy przepis nie daje żadnych uprawnień dłużnikowi poddanemu egzekucji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 1999 r. sygn. III SA 7798 LEX Nr 46233). Dlatego też, podkreślił Sąd I instancji, wstrzymanie egzekucji nie jest obowiązkiem, a jedynie prawem i to wyjątkowym, które może nastąpić gdy zobowiązany spełni szczególne okoliczności. Zdaniem właściwych organów administracji prowadzących to postępowanie, takie okoliczności w tej sprawie nie wystąpiły, a Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia uznania administracyjnego.
Jednocześnie Sąd I instancji dodał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę na decyzję w przedmiocie nakazu rozbiórki części drogi, a ten wyrok został utrzymany przez Naczelny Sąd Administracyjny, czyli stał się prawomocny, co spowodowało, że właściwe organy były zobowiązane do egzekwowania przedmiotowego nakazu. Postępowanie w tej kwestii zakończyło się wystawieniem tytułu wykonawczego oraz wydaniem postanowienia o nałożeniu na inwestora grzywny w celu przymuszenia. Oznacza to, że nie jest zasadne kwestionowanie przez skarżącego podstawy egzekucji, gdyż te kwestie nie podlegają już wzruszeniu w trybie zwykłym, ponieważ przedmiotowe postępowanie zmierza do zbadania prawidłowości postępowania w zakresie wstrzymania egzekucji.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Wójt Gminy J. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę kasacyjną.
W skardze tej zostało zawarte żądanie "zmiany zaskarżonego wyroku w całości i wstrzymanie egzekucji do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia w przedmiocie zasadności wszczęcia postępowania egzekucyjnego".
Skarga kasacyjna zawiera następujące zarzuty:
Po pierwsze, naruszenie przepisów postępowania art. 23 § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968) oraz art. 119 w związku z art. 121 i 122 cyt. ustawy na skutek zastosowania ustawy w sytuacji gdy brak jest przesłanek z art. 1 tejże ustawy do uchylania się zobowiązanego od wykonania ciążących na nim obowiązków jak i z powodu zastosowania maksymalnej kary grzywny przewidzianej przez przepisy ustawy bez uwzględnienia stopnia zawinienia Wójta oraz braku winy Wójta co do możliwych terminów wykonania obowiązków.
Po drugie, nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i wydanie postanowienia wyłącznie w oparciu o dowolną ocenę materiału zgromadzonego w aktach sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jednak bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi.
W przedmiotowej sprawie, pełnomocnik skarżącego zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 23 § 6 cyt. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 119 w związku z art. 121 i art. 122 oraz art. 1 tejże ustawy.
Wniosek pełnomocnika skarżącego nie może być uwzględniony, ponieważ wniesiona przez niego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Chybiony jest przede wszystkim zarzut naruszenia przez Sąd I instancji powołanych wyżej przepisów cyt. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ponieważ odnosi się to do przepisów, które regulują postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny nie stosuje bowiem przepisów powołanej wyżej ustawy, lecz sprawuje jedynie kontrolę działalności tej administracji pod względem zgodności z prawem, czyli m.in. zaskarżonego aktu administracyjnego - w tej sprawie postanowienia - zarówno pod względem jego zgodności z przepisami o postępowaniu jak i z prawem materialnym. Oznacza to, że powyższy zarzut nie posiada jakiegokolwiek uzasadnienia. Tymczasem formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania w skardze kasacyjnej, skarżący musi bezwzględnie nie tylko powołać konkretne przepisy, którym uchybił Sąd, ale również uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że powyższe uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2004 r., GSK 73/04, Mon. Prawn. 2004/14/632).
Natomiast w świetle wyroku Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OPS 4/05 opubl. ONSA i WSA 2006 Nr 2, poz.
39) brak jest także podstaw prawnych do twierdzenia, że będące w rozpatrywanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu I instancji postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r. naruszyło przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Wynika to z tego, że prawidłowo Sąd I instancji orzekł, że zaskarżone postanowienie wydane na podstawie art. 23 § 6 cyt. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie naruszyło przepisów prawa procesowego, gdyż zostało wydane przez organ sprawujący nadzór w granicach uznania administracyjnego, którego nie przekroczyło. Nie wystąpił bowiem szczególnie uzasadniony przypadek powodujący konieczność wstrzymania na czas określony postępowania egzekucyjnego. Ponadto w tym postępowaniu nie mogą być oczywiście badane przesłanki wszczęcia postępowania egzekucyjnego jak i prawidłowości wystawionego tytułu wykonawczego.
Z kolei w tej ostatniej kwestii został wydany prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2004 r. (sygn. akt OSK 817/04) oddalający skargę kasacyjną Gminy J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 lutego 2004 r. (sygn. akt SA/Bk 1156/03) oddalającego skargę Gminy J. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku w przedmiocie nakazu rozbiórki części drogi. Ponadto pojęcie prawne wstrzymanie postępowania egzekucyjnego nie jest tożsame z pojęciem prawnym wstrzymania czynności egzekucyjnych.
W świetle art. 1a pkt 15 cyt. ustawy, wstrzymanie czynności egzekucyjnych oznacza bowiem wstrzymanie wykonania wszystkich lub części zastosowanych środków egzekucyjnych, które nie powoduje jednak uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych. Natomiast zgodnie z art. 1a pkt 16 tejże ustawy wstrzymanie postępowania egzekucyjnego oznacza wstrzymanie wykonania zastosowanych środków egzekucyjnych, które nie powoduje jednak uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych oraz nie oznacza niepodejmowania nowych czynności egzekucyjnych.
Natomiast, co prawidłowo orzekł Sąd I instancji, ustawodawca nie wprowadził odrębnej instytucji prawnej "wstrzymania postępowania egzekucyjnego na wniosek zobowiązanego", czyli w tej sprawie skarżącego.
Kompetencje w tym zakresie posiada bowiem wyłącznie właściwy organ sprawujący nadzór i działający w granicach uznania administracyjnego oraz z poszanowaniem zasad ogólnych postępowania egzekucyjnego w administracji.
Oznacza to, że dokonana w tym zakresie przez Sąd I instancji analiza stanu faktycznego i jego subsumcja w świetle powołanych wyżej podstaw prawnych oraz ich wykładni jest prawidłowa i nie narusza dyspozycji art. 23 § 6 cyt. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Z tych względów na podstawie art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.