Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1981/12 oddalił skargę Gminy Lesznowola (dalej Skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy odroczenia terminu płatności administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie warunków odprowadzania ścieków.
Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. wymierzył Gminie Lesznowola karę pieniężną w wysokości 167.633 zł za odprowadzanie w 2008 roku ścieków z oczyszczalni w Wólce Kosowskiej nie odpowiadających wymaganym warunkom, określonym w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] marca 2006 r. znak [...].
Skarżąca w dniu 1 sierpnia 2011 r. wystąpiła z wnioskiem o odroczenie płatności kary oraz zmniejszenie kary o nakłady poniesione w 2009 r. w związku z rozbudową oczyszczalni ścieków w Wólce Kosowskiej. Do pisma dołączono wyniki badań ścieków wykonane w okresie od 29 grudnia 2009 do 8 grudnia 2010 r. z których wynikało, iż nie zostały przekroczone warunki pozwolenia wodnoprawnego w zakresie składu ścieków. Strona skarżąca poinformowała ponadto, iż rozruch technologiczny oczyszczalni ścieków w Wólce Kosowskiej po rozbudowie został zakończony 15 grudnia 2009 r.
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] listopada 2011 r. odmówił Gminie Lesznowola odroczenia terminu płatności kary pieniężnej za odprowadzanie w 2008 roku z oczyszczalni w Wólce Kosowskiej ścieków nie odpowiadających wymaganym warunkom. Organ stwierdził, iż w okresie od 16 grudnia 2009 r. do 15 grudnia 2010 nastąpiło przekroczenie warunku pozwolenia wodnoprawnego w zakresie ilości wprowadzonych ścieków. Z tej przyczyny organ uznał, iż nie został spełniony warunek określony w art. 319 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. ustawy Prawo ochrony środowiska, tj. inwestycja nie usunęła przyczyny wymierzenia kary.
Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a), po rozpatrzeniu odwołania Gminy Lesznowola od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Warszawie utrzymał w mocy wyżej wymienioną decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy wskazał, iż przyczyną wymierzenia kary było przeprowadzenie wymaganych pomiarów przez jednostkę badawczą nie spełniającą kryteriów z art. 147a ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niewykonanie części wymaganych pomiarów. Przedsięwzięciem które, w ocenie organu odwoławczego mogłoby doprowadzić do wyeliminowania wadliwości przeprowadzanych pomiarów byłoby działanie prowadzące do spełnienia obowiązku wykonywania pomiarów zgodnie z wymogami art. 147a ustawy Prawo ochrony środowiska np. budowa własnego laboratorium z wymaganymi uprawnieniami do badań lub zaprzestanie odprowadzania ścieków do środowiska poprzez podłączenie się do kanalizacji innego podmiotu gdyż wtedy ustałby obowiązek wykonywania pomiarów jako ścieków odprowadzanych do środowiska. Organ podkreślił, iż wskazywane przez stronę przedsięwzięcia polegające na rozbudowie oczyszczalni niewątpliwie wpłyną na zmniejszenie presji na środowisko wywieranej przez zakład, ale nie są tymi o których mowa w art. 317 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Poza tym fakt wymierzenia stronie kar za 2009 i 2008 r dowodzi, że przeprowadzane przez stronę działania nie doprowadziły do ustania przyczyny wymierzenia kary.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina Lesznowola wskazała, że powodem nałożenia kary było to, że dwa z czterech obowiązkowych badań zleconych przez eksploratora oczyszczalni w roku 2007 zostały wykonane w laboratorium nie posiadającym akredytacji i z tego powodu nie zostały uznane za badania przeprowadzone prawidłowo, tj. zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym. W 2008 r. natomiast badania przeprowadzono w odpowiednim laboratorium ale w zbyt małej liczbie. Zdaniem Skarżącej wskazywane prze organ działania które mogłyby usunąć przyczynę wymierzenia kary tj. budowa laboratorium nie spowodowałaby polepszenia pracy oczyszczalni albo zmniejszenia ilości ścieków, a drugi sposób tj. podłączenie się do innej oczyszczalni jest sposobem niewykonalnym.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi uznał ja za niezasadną.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że powodem wymierzenia kary pieniężnej w kwocie 167.663zł było wprowadzenie przez Gminę Lesznowola do rowu melioracyjnego ścieków z naruszeniem warunków pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją nr [...] Starosty Piaseczyńskiego z [...] marca 2006 r. Zgodnie z nim Gmina Lesznowola została zobowiązana do pobierania średnich dobowych próbek ścieków tj. po 12 próbek w pierwszym roku obowiązywania pozwolenia, a jeżeli zostanie wykazane że ścieki spełniają warunki pozwolenia - po 4 próbki w następnych latach. Jeżeli 1 próbka z 4 nie spełni tego warunku, w następnym roku Gmina zobowiązana była do pobierania ponownie 12 próbek (pkt III ppkt. 4 pozwolenia wodnoprawnego).
Decyzją MWIOŚ z [...] lipca 2011 r. wymierzono Gminie Lesznowola, za okres od 01.01.2008 r. do 31.12.2008 r. karę pieniężną w wysokości 167.663 zł za niepobranie w tym okresie 10 próbek (pobrano 2). Obowiązek pobrania 12 próbek wynikał z tego, że w poprzednim okresie od 29 lipca 2007 r. do 31 grudnia 2007 r. 2 badania próbek nie zostały przeprowadzone przez akredytowane laboratorium, co w myśl pkt. III ppkt 4 pozwolenia wodnoprawnego obligowało Gminę do przebadania 12 a nie 4 próbek w następnym roku.
Sąd wskazał, iż niewykonanie w poprzednim roku badań przez akredytowane laboratorium było powodem nałożenia przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska innej kary pieniężnej, w wysokości 68.334 zł za okres od 1 stycznia 2007 r. do 31 grudnia 2007 r. (decyzja z [...] kwietnia 2011 r. znak: [...] co do której również Gmina Lesznowola wniosła o odroczenie jej płatności i która była rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie łącznie z niniejszą sprawą sygn. akt: IV SA/WA 1983/12). Obowiązek badania przez akredytowane laboratoria wynikał z nowelizacji ustawy Prawo Ochrony Środowiska, wprowadzającej, artykułem 25 pkt. 4 ustawy z 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (D.U. Nr. 113, poz. 954 ze zm.) artykułu 147 a. Zgodnie z tym przepisem laboratorium musiało posiadać certyfikat wdrożenia systemu jakości lub certyfikat akredytacji w rozumieniu ustawy z 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (D.U. z 2004 r. Nr. 204., poz. 2082 ze zm.). Niesporne było w tamtej sprawie, że 2 próbki nie były przebadane przez laboratorium posiadające tego rodzaju certyfikat.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż stosownie do treści art. 305 a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w sytuacji w której podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów albo pomiary te nasuwają zastrzeżenia, przyjmuje się że warunki korzystania ze środowiska określone w pozwoleniu zostały przekroczone w określonych wartościach (wartości również nie były kwestionowane). Nie wykonanie badań przez akredytowane laboratorium jak i nie wykonanie badań w odpowiedniej ilości próbek skutkuje uznaniem przekroczenia warunków korzystania ze środowiska, co w następstwie skutkuje nałożeniem kar pieniężnych za wprowadzenie ścieków z naruszeniem pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 289 ust. 1 pkt 2, art. 305 i 305 a ust.1 pkt 2 i ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska.
Z kolei, jak podkreślił Sąd pierwszej instancji przepisy tej ustawy w art. 317 umożliwiają podmiotowi na który została nałożona kara, wnioskowanie o jej odroczenie, jeżeli podmiot ten realizuje terminowo przedsięwzięcie, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat albo kar w okresie nie dłuższym niż 5 lat od dnia złożenia wniosku (ust. 1), albo gdy przedsięwzięcie, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat lub kar, jest ujęte w krajowym programie oczyszczania ścieków komunalnych, o którym mowa w art. 43 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, i zostanie zrealizowane w terminie do dnia 31 grudnia 2015 r. (ust. la).
Sąd powołał się na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 grudnia 2004 r. IV SA/Wa 539/04 (Lex nr 168210), w którym Sąd ten stwierdził, iż: "warunkiem wydania decyzji o odroczeniu terminu płatności kary jest takie skonkretyzowanie założeń realizowanego przedsięwzięcia, które daje możliwość oceny, czy jego realizacja spowoduje ustanie przekroczenia". Chodzi zatem o tego rodzaju przedsięwzięcie które doprowadzi do wyeliminowania przyczyny przekroczenia. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przedsięwzięcie polegające na rozbudowie oczyszczalni nie jest jednak przedsięwzięciem o jakim mowa w art. 317 ust. 1 ustawy P.o.ś., w odniesieniu do przyczyny jej nałożenia gdyż przyczyną przekroczenia nie były zbyt małe parametry oczyszczalni (jej przepustowość, efektywność) ale działanie polegające na zaniechaniu przeprowadzenia wymaganych badań przez wyspecjalizowane laboratorium mimo istnienia obowiązku ustawowego w tym zakresie.
Sąd pierwszej instancji nie zgodził się z koncepcją zgodnie z którą, podmiot który został obciążony karą ponieważ nie wywiązał się z warunków dotyczących prowadzenia badań powinien mieć takie same możliwości wnioskowania o odroczenie kary jak ten który przekroczył warunki standardów emisji (jak wywodzi K. Gruszecki w komentarzu do art. 317 powołanej ustawy) ponieważ "kara wymierzona w związku z brakiem wywiązania się z obowiązku prowadzenia wymaganych pomiarów została wymierzona przy przyjęciu założenia, że doszło do naruszenia standardów emisyjnych, a skoro tak, to podmiot korzystający ze środowiska powinien mieć możliwość skorzystania z takich samych uprawnień, jakie przysługują podmiotom, które przekroczyły standardy emisyjne. Jeżeli zatem realizuje on przedsięwzięcie, które może wpłynąć na poprawę warunków korzystania ze środowiska w zakresie, za który została wymierzona kara pieniężna, powinien mieć możliwość ubiegania się w związku z tym o odroczenie terminu płatności kary pieniężnej".
Zaprezentowana argumentacja prowadzi w ocenie Sądu do przyjęcia iż bez względu na to co było przyczyną przekroczenia warunków emisyjnych każdy podmiot ma prawo ubiegania się o odroczenie płatności kary i w każdej praktycznie sytuacji. Taka wykładnia przepisu art. 317 ustawy Prawo ochrony środowiska w ocenie Sądu pierwszej instancji jest sprzeczna z wykładnią celowościową tego przepisu z której wynika, że możliwość odroczenia płatności kary związana jest nie tylko z podjęciem określonego działania przez zobowiązanego ale przede wszystkim z koniecznością wskazania takiego przedsięwzięcia które wyeliminuje przyczynę a nie skutek działania (lub braku działania) strony zobowiązanej do przestrzegania zasad ochrony środowiska.Trafnie zatem, jak zauważył Sąd pierwszej instancji, organ odmówił odroczenia płatności kary uznając, że proponowane przedsięwzięcie nie wyeliminuje przyczyny nałożenia kary gdyż przyczyną było nie wykonanie badań przez uprawnione laboratorium czego z kolei skutkiem było uznanie, że zostały przekroczone wartości emisji ścieków.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina Lesznowola.
Skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego art. 317 ust. 1 w związku z art. 305 ust. 4, art. 305a ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska przez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, iż rozbudowa oczyszczalni ścieków w Wólce Kosowskiej nie jest przedsięwzięciem o jakim mowa w art. 317 ust. 1 ww. ustawy. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w sprawie nie występuje. Wyrażona w powyższym przepisie zasada oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Oceniając zasadność wniesionej skargi kasacyjnej we wskazanych wyżej granicach uznać należało, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Skarżąca Gmina zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 317 ust. 1 w związku z art. 305 ust. 4, art. 305a ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska przez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, iż rozbudowa oczyszczalni ścieków w Wólce Kosowskiej nie jest przedsięwzięciem o jakim mowa w art. 317 ust. 1 ww. ustawy.
Odnosząc się do powyższego zarzutu należy wskazać, iż materialnoprawną podstawą decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji był art. 317 ust. 1 ustawy p.o.ś. Zgodnie z tym termin płatności opłaty za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnej kary pieniężnej odracza się na wniosek podmiotu korzystającego ze środowiska obowiązanego do ich uiszczenia, jeżeli realizuje on terminowo przedsięwzięcie, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat albo kar w okresie nie dłuższym niż 5 lat od dnia złożenia wniosku.
Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się zatem do ustalenia czy spełnione zostały ustawowe przesłanki do odmowy odroczenia na rzecz skarżącej administracyjnej kary pieniężnej orzeczonej za naruszenie dopuszczalnych warunków jakim winny odpowiadać ścieki wprowadzane do wód lub do ziemi w 2008r. Wobec treści zarzutu w pierwszej kolejności należy zatem rozważyć czy prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, iż wskazywane przez skarżącą przedsięwzięcie polegające na budowie oczyszczalni ścieków nie jest przedsięwzięciem o którym mowa w art. 317 ust. 1 p.o.ś. i w związku z tym nie uzasadnia odroczenia terminu płatności nałożonej kary pieniężnej w niniejszej sprawie.
Jak wynika ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. wymierzył Gminie Lesznowola karę pieniężną za odprowadzanie w 2008 roku ścieków z oczyszczalni w Wólce Kosowskiej nie odpowiadających wymaganym warunkom, określonym w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] marca 2006 r. znak [...]. Powodem nałożenia kary było to, że Gmina wykonała jedynie 2 z 12 obowiązkowych badań w roku 2008 r. Powyższe zgodnie z regułami dowodowymi ujętymi w art. 305 a ustawy p.o.ś. oznacza, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, dla każdego z pomiarów, (...), zostały przez Gminę przekroczone o 80% - w przypadku składu ścieków. Przyczyną dla której wymierzono karę pieniężną za odprowadzenie ścieków w 2008 roku było zatem przekroczenie o 80 % normy dopuszczalnego składu ścieków, nie zaś jak twierdzi skarżąca kasacyjnie, powołując się na treść art. 305 ust. 4 ustawy ogólnie ujęte przekroczenie warunków korzystania ze środowiska stwierdzone w roku kalendarzowym.
Przyjęcie takiej wykładni przepisu art. 305 ust. 4 w związku z art. 317 ust. 1 ustawy p.o.ś. powodowałoby, iż niezależnie od rodzaju przekroczenia warunków pozwolenia wodno prawnego odroczenie terminu płatności nałożonej kary pieniężnej musiałoby nastąpić nawet w przypadku realizacji inwestycji nie usuwającej przyczyn nałożenia kary. Ustawodawca w sposób wyraźny rozróżnia, jak wynika z treści art. 305 a ust. 1 pkt 2 lit. a i d ustawy przekroczenia norm co do jakości i ilości ścieków. Nie sposób zatem przyjąć, mimo bardzo ogólnej treści art. 305 ust. 4 ustawy, że kara jest nakładana nie za konkretne naruszenie warunków korzystania ze środowiska, lecz za bliżej niesprecyzowane ogólnie ujęte przekroczenie warunków pozwolenia wodno prawnego.
Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji odczytał treść art. 317 ust. 1 w związku z art. 305 a ustawy p.o.ś.
Prawidłowo również uznał, iż rozbudowanie oczyszczalni ścieków nie jest w niniejszej sprawie przedsięwzięciem, które stosownie do art. 317 ustawy pozwoli na usunięcie przyczyn nałożenia kary ponieważ przyczyną, jak prawidłowo uznał Sąd pierwszej instancji, była niezbyt duża ilość ścieków, lecz ich nieprawidłowy skład. Mając na uwadze powyższe aktualność zachowuje stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 11 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 772/97, (LEX nr 48148), w którym Sąd ten stwierdził, iż "podstawę uwzględnienia wniosku o odroczenie mogą stanowić tylko te przedsięwzięcia, których realizacja zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia opłat podwyższonych lub kar pieniężnych".
Z tych przyczyn, uznając wskazane wyżej zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), skargę kasacyjną oddalił.