Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 542/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, oddalił skargę Gminy C. i Wspólnoty Mieszkaniowej przy ulicy [...] w C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", [...] z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności i robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB, w G., po ponownym rozpatrzeniu sprawy dotyczącej robót budowlanych wykonanych przez B. R. bez pozwolenia na budowę w komunalnym lokalu mieszkalnym nr 2 zlokalizowanym na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w C., odmówił nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności czy robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.). Roboty budowlane wykonane przez B. R. polegały na rozebraniu części ściany nośnej w przedmiotowym budynku ze stolarką drzwiową i okienną oraz wykonania nadproża nad otworem powstałym w miejscu rozebranej ściany, pomiędzy dużym pokojem, a zabudowanym balkonem-werandą.
Organ ustalił w oparciu o sporządzone ekspertyzy, że dokonana zmiana polegająca na wyburzeniu fragmentu ściany oraz wykonaniu nowego nadproża nie powoduje zagrożenia dla użytkowników ani obniżenia przydatności do użytkowania budynku. Dokonując oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie organ nadzoru budowlanego nie mógł wydać decyzji w trybie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego i zastosować jednego z rozstrzygnięć tam przewidzianych, ponieważ rzeczoznawca nie nakazał wykonania zmian i przeróbek. Zgromadzony materiał dowodowy potwierdził prawidłowe wykonanie robót przez B. R. w sposób zapewniający bezpieczeństwo konstrukcji i bezpieczeństwo użytkowania budynku.
Zaskarżoną decyzją [...] WINB, po rozpoznaniu odwołania właścicieli lokalu mieszkalnego nr 4, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazał, że odwołujący się zarzucili naruszenie art. 7 i art. 8 K.p.a. przez niepełne zgromadzenie materiału dowodowego i dowolną ocenę zgromadzonych dowodów. Naruszenie art. 10 K.p.a. przez niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu w związku z nieuwzględnieniem wniosków dowodowych zgłoszonych przez odwołujących się oraz Gminę C., co doprowadziło do wydania przedwczesnej decyzji. Organ odwoławczy zauważył, że wykonanie przez B. R. robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr 2 wymagało uzyskania stosownego pozwolenia właściwego w sprawie organu administracji budowlanej. Inwestor pozwolenia takiego nie posiadał. W obecnym stanie prawnym do robót budowlanych (innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b) wykonanych w sposób o którym mowa w art. 50 ust. 1 (bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia) zastosowanie mają przepisy art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, zgodnie z którymi organ I instancji po ocenie stanu istniejącego, zobowiązany jest do wydania jednej z decyzji wskazanych w art. 51 ust. 1 nakazującego rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części albo doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, (pkt 1), lub nakładającego obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego prawem (pkt 2).
Z przedłożonych przez inwestora wyjaśnień oraz ekspertyzy wynika, że roboty budowlane będące przedmiotem postępowania zostały wykonane zgodnie z zasadami wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami, a dokonana zmiana polegająca na wyburzeniu fragmentu ściany oraz wykonaniu nowego nadproża nie powoduje zagrożenia użytkowników ani obniżenia przydatności budynku do użytkowania. Stan techniczny ściany poddanej przebudowie został określony jako dobry, w związku z tym nie występują uszkodzenia i ubytki, a cechy i właściwości wbudowanych materiałów posiadają wymaganą klasę.
Powyższą decyzję zaskarżyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Gmina C. oraz Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. [...] w C..
Gmina C. zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania polegającym na nienależytym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i nie zgromadzeniu materiału dowodowego wystarczającego do wydania rozstrzygnięcia oraz naruszenie art. 10 K.p.a.
Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. [...] w C. zarzuciła wydanie decyzji organu I instancji z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7; art. 5 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego
W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 542/13, oddalając skargę wskazał, że art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego daje podstawę do legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych jeżeli możliwe jest doprowadzenie takich robót do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie prawa administracyjnego, a nie cywilnego. Nie dotyczy ono roszczeń o charakterze cywilnym. W rezultacie może dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności. W takim przypadku pokrzywdzeni mogą dochodzić swoich praw nie przed organami nadzoru budowlanego, tylko przed sądem powszechnym (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2003 r., IV SA 523/01, ONSA 2004, Nr 2 poz. 54). W postępowaniu legalizacyjnym orzeka się bowiem wyłącznie o przydatności robót. Obojętna jest okoliczność braku zgody współwłaściciela nieruchomości na dokonanie wymienionych prac.
W rozpoznawanej sprawie B. R. wykonała roboty budowlane ingerujące w części wspólne budynku bez zgody właściciela lokalu nr 2 i bez zgody właścicieli pozostałych lokali mieszkalnych, w warunkach samowoli budowlanej, ale organy nadzoru budowlanego oceniły, że roboty te zostały wykonane w sposób niezagrażający bezpieczeństwu konstrukcji budynku, a do ich wykonania użyto wyrobów budowlanych należytej jakości. Ocena ta wynikała ze złożonej przez inwestora ekspertyzy oraz oględzin organu. Inna ekspertyza sporządzona na potrzeby postępowania karnego miała inny zakres przedmiotowy, dlatego nie miała decydującego znaczenia.
Sąd nie dopatrzył się takiego naruszenia przepisów postępowania przez organy orzekające w sprawie, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności naruszenia art. 10, art. 77 § 1, art. 81 K.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła Gmina C., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie przez Sąd I instancji skargi Gminy C. w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 81 K.p.a., uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, a polegające na uniemożliwieniu stronom czynnego udziału w sprawie i ich nierównym traktowaniu w postępowaniu.
Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię i uznanie, że roboty budowlane w lokalu mieszkalnym nr 2 przy ul. [...] w C. wykonano zgodnie z zasadami wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego. Decydujące dla tej oceny jest bowiem to, że nie wykazano aby w niniejszej sprawie samowolne roboty budowlane wykonane zostały w innych sposób niż niezagrażający bezpieczeństwu konstrukcji budynku, a do ich wykonania użyto innych wyrobów budowlanych niż należytej jakości. To określone ustalenia stanu faktycznego posłużyły do zastosowania w niniejszej sprawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Skoro nie stwierdzono konieczności wykonania określonych robót celem doprowadzenia samowoli do stanu zgodnego z prawem zasadnym była odmowa nałożenia obowiązku z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
Ponadto na uwagę zasługuje, że zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego został błędnie sformułowany w zakresie błędnej wykładni, ponieważ ową wykładnię zarzut ten wiąże z określoną oceną stanu faktycznego sprawy, która wyłącznie może dotyczyć ewentualnych wad w zastosowaniu ww. przepisów prawa materialnego. Dlatego zarzut ten może być rozpoznany tylko w zakresie ewentualnych wad w zakresie zastosowania ww. przepisów. Dokonanie z kolei takiej oceny jest ściśle związane z oceną prawidłowości i wynikach postępowania dowodowego. Wymaga to w pierwszej kolejności rozpoznania zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a. i art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 81 K.p.a., jakoby uniemożliwiono stronom postępowania czynnego udziału w sprawie i ich nierównym traktowaniu w postępowaniu.
W ramach tak sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej ocenie podlega, czy takie wady wystąpiły, i czy miały one istotny wpływ na wynik sprawy. Skuteczność zarzutu naruszenia prawa procesowego jest uzależniona do tego rodzaju oceny, co wynika z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Jednak wykazanie takich wad ciąży na stronie postępowania wnoszącej skargę kasacyjną. Zarzut ten strona skarżąca kasacyjnie wiąże z tym, że organ polegał tylko na ekspertyzie wykonanej na zlecenia inwestorki. Jednak prowadząc postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego to na inwestora są nakładane określone obowiązki w trybie art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego.
Ponadto w ogólności z uwagi na proces inwestycyjno-budowlany organ nadzoru budowlanego, na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, może żądać od uczestników procesu budowlanego dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Z istoty sporządzania takich ocen i ekspertyz wynika, że sporządza je samodzielnie rzeczoznawca budowlany jako podmiot odpowiedzialny po to by zachować jak najbardziej idący obiektywizm, tak aby właśnie żadna ze stron nie mogła mu zarzucić stronniczości, czy też braku samodzielności. W innym wypadku istota tego dowodu pozbawiona byłaby sensu.
Dlatego nie można uznać, że sporządzenie w niniejszej sprawie ekspertyzy bez udziału strony skarżącej kasacyjnie świadczy o wadliwości tego dowodu polegającym na pozbawieniu czynnego udziału w sprawie i nierównym traktowaniu stron postępowania. Strona skarżąca kasacyjnie mogła wyłącznie zapoznać się z treścią takiej ekspertyzy celem przedstawienia własnego stanowiska w sprawie i ewentualnie przedstawienia kontrdowodu celem obalenia wniosków płynących z ekspertyzy przedstawionej przez inwestorkę. Zgodnie z art. 7 K.p.a. inicjatywa procesowa należy także do strony postępowania. Brak było zatem przeszkód aby w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie lub inne strony postępowania wnioskowały o dopuszczenie dowodów z kontrekspertyzy. Takiego dowodu jednak nie przedstawiły na poparcie swojego stanowiska.
Nie można zatem uznać aby w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. w związku z art. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 81 K.p.a. Ponadto strona skarżąca kasacyjnie była informowana przez organy o podjętych czynnościach procesowych i możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, co też nastąpiło w dniu 15 czerwca 2012 r. i w efekcie strona wniosła swoje uwagi. W tym miejscu wskazania wymaga, że rzeczoznawca próbował przeprowadzić kontrolę lokalu nr 4, ponieważ w 2012 r. mu to uniemożliwiono.
Strona skarżąca kasacyjnie nie może zatem wywodzić skutków z braku czynności kontrolnych ściany podokiennej w lokalu nr 4. W takich okolicznościach faktycznych sprawy powinna bowiem przedstawić kontrdowód. W innym wypadku jej twierdzenia są gołosłowne, w sytuacji gdy ani ekspertyza sporządzona na potrzeby postępowania karnego, ani ekspertyza sporządzona w niniejszej sprawie nie wykazały aby wykonane roboty stanowiły zagrożenie dla bezpieczeństwa. Ponadto pomimo jej twierdzeniom w lokalu nr 4 prowadzone były oględziny w 2009 roku stanu technicznego całego lokalu nr 4, w szczególności w zakresie ściany podokiennej. Nie można więc przyjąć, że w sprawie takich oględzin nie było, zaś nie wykazano aby wykonane roboty budowlane w lokalu nr 2 spowodowały w lokalu nr 4 takie usterki aby doszło do zagrożenia bezpieczeństwa.
Powyższa ocena uprawnia do stwierdzenia, że w związku z dokonaną przez organy oceną materiału dowodowego brak było podstaw do powołania przez organ kolejnego rzeczoznawcy. W ramach posiadanych kompetencji organy nadzoru budowlanego mogły samodzielnie ocenić zgromadzony na przestrzeni kilku lat materiał dowodowy i wydać rozstrzygnięcie w sprawie.
Strona skarżąca kasacyjnie powinna mieć na względzie, że postępowanie dowodowe dotyczy wyłącznie takich usterek, które mogą powodować zagrożenie dla bezpieczeństwa. Tego rodzaj wpływu przedmiotowych robót na konstrukcję budynku jednak nie wykazało, w tym aby lokalu nr 4 był niezdatny do użytkowania z uwagi na wykonane nadproże. Wręcz odwrotnie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy takiego związku nie wykazał. To jest istota postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, które z uwagi na zakres wyznaczony przez art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 i art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz specyfikę wykonania nadproża w ścianie nośnej dotyczyło ustalenia czy z tego względu istnieje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Inne zaś ewentualne usterki, jako szkody (te niezagrażające bezpieczeństwu) powinny być przedmiotem odrębnego powództwa cywilnego. Dlatego Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że argumentacja skarżącej Gminy ma wymiar cywilnoprawny i nie mogła być przedmiotem oceny przez organu nadzoru budowlanego.
Ponadto prawidłowo oceniono, że sporządzona na potrzeby postępowania karnego ekspertyza nie jest miarodajna. Jak już wyżej wskazano, nie wynika z niej aby wykonane w lokalu nr 2 samowolne roboty budowlane zagrażały bezpieczeństwu. Takie zagrożenie nie wynika także z ekspertyzy przedstawionej przez inwestorkę. Pomiędzy 2009, a 2012 rokiem prowadzony był monitoring pęknięć w lokalu nr 4 znajdującego się na lokalem gdzie wykonano samowolne roboty budowlane. Jednak celem skontrolowania wyników monitoringu w lokalu nr 4 nie wpuszczono rzeczoznawcy do tego lokalu. Strona skarżąca kasacyjnie zaś nie wykazała, że na przestrzeni ww. lat doszło do dalszych odkształceń występujących w lokalu nr 4. Należy przypomnieć, że z ekspertyzy wynikało, że cały lokal nr 4 znajduje się w złym stanie technicznym (w pęknięciach znajdowały się drobiny starej malatury ścian oraz kleju do tapety; zły stan stolarki okiennej).
Pęknięcia znajdowały się nie tylko nad wykonanym nielegalnie nadprożem w miejsce ściany nośnej, ale także w innych pomieszczeniach tego lokalu mieszkalnego. Ponadto trudno w ogóle dyskutować z obliczeniami nośności nadproża, które nie wykazały aby zostały przekroczone stany graniczne nośności i użytkowania, co gwarantuje bezawaryjną pracę elementów konstrukcji budynku.
Z tych względów zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a. i art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 81 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Oznacza to, że tak niewadliwie ustalony stan faktyczny sprawy stanowił podstawę do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Nie można zatem dopatrzyć się aby ww. przepisy prawa materialnego zostały błędnie zastosowane. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał bowiem podstaw do nakładania na inwestorkę określonych obowiązków celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Strona skarżąca kasacyjnie tej oceny zaś nie podważyła skutecznie, opierając się wyłącznie na niezasadnych i gołosłownych twierdzeniach. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.