Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 21 października 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 932/22, odrzucił skargę Prezydenta Miasta [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 11 marca 2022 r., znak: DOA.7110.239.2021.RKS w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta [...] decyzją z 12 sierpnia 1994 r., znak: GP.73510/36/94 zatwierdził plan realizacyjny i udzielił [...] Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego [...] pozwolenia na nadbudowę segmentu budynku mieszkalnego [...] ([...]) na pomieszczenia biurowe przy ul. [...] w [...]. Następnie Wojewoda [...], w związku z pismem J. G. z 1 czerwca 2018 r., działając z urzędu decyzją z 8 czerwca 2021 r. stwierdził nieważność ww. decyzji. A zatem Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta [...] działał w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z 12 sierpnia 1994 r. jako organ pierwszej instancji i tym samym nie legitymuje się określonym w art. 50 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.) dalej: "p.p.s.a", interesem prawnym, dającym mu uprawnienie do zaskarżenia decyzji GINB z 11 marca 2022 r., uchylającej decyzję Wojewody [...] z 8 czerwca 2021 r. i stwierdzającej, że ww. decyzja Prezydenta Miasta [...] z 12 sierpnia 1994 r. została wydana z naruszeniem prawa.
W cenie Sądu postępowanie sądowoadministracyjne nie może być wykorzystywane przez organy do rozstrzygania sporów zapadłych na tle odmiennych poglądów prawnych pomiędzy organami różnych szczebli. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której – w zależności od etapu postępowania i załatwienia sprawy – Prezydent Miasta [...] mógłby zajmować różną pozycję – raz jako organ wydający rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, zaś innym razem jako strona postępowania. Sąd zauważył także, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. W związku z powyższym z uwagi na brak legitymacji skargowej Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a., odrzucił skargę Prezydenta Miasta [...].
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył Prezydent Miasta [...], reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie art. 50 § 1 p.p.s.a. wobec uznania, że Prezydent Miasta [...] w niniejszej sprawie nie posiada interesu prawnego do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, z powodu orzekania w sprawie, w sytuacji gdy w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego niniejsze postępowanie sądowe, nie wydawał żadnych orzeczeń. Uzasadniając powyższy zarzut skarżący kasacyjnie podkreślił, że postępowanie administracyjne, poprzedzające niniejsze postępowanie sądowe, toczyło się przed Wojewodą [...] oraz Głównym Inspektorem Nadzoru Budowalnego i dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...]. A zatem nie można uznać, że skarżący kasacyjnie był organem wydającym jakiekolwiek orzeczenie w toku niniejszego postępowania, skoro postępowanie nieważnościowe stanowi nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego, odrębny od postępowania, w którym decyzję wydał Prezydent Miasta [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zauważyć należy, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (art. 50 § 1 p.p.s.a.). Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 p.p.s.a.). Wniesienie skargi do sądu administracyjnego przez podmiot inny niż wskazane w art. 50 p.p.s.a. należy ocenić jako niedopuszczalne, co daje podstawę do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest zatem to, czy Prezydentowi Miasta [...], który jako organ administracji publicznej wydał decyzję z 12 sierpnia 1994 r. dotyczącą pozwolenia na nadbudowę segmentu budynku mieszkalnego, przysługuje przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym tej decyzji - w rozumieniu art. 28 k.p.a. A co za tym idzie, czy Prezydent Miasta [...], jest uprawniony do złożenia skargi do sądu administracyjnego na ostateczne rozstrzygnięcie podjęte w toku postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji Prezydenta Miasta [...] z 12 sierpnia 1994 r., a w konsekwencji do zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego.
Na wstępie należy podkreślić, że zagadnienie legitymacji jednostki samorządu terytorialnego do bycia stroną postępowania prowadzonego przez jej organ wykonawczy na przestrzeni lat budziło szereg wątpliwości. Przegląd wszystkich w tym zakresie stanowisk, orzeczeń i poglądów wskazujących na istnienie trzech linii orzeczniczych zaprezentowany został obszernie w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, LEX nr 1976314, której celem było wyeliminowanie rozbieżności i rozwianie wszelkich w tym zakresie wątpliwości. We wskazanej uchwale NSA uznał, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz.1445).
W uzasadnieniu uchwały wywiedziono, że prawo do sądu nie może przysługiwać jednostkom samorządu terytorialnego na takich samych zasadach, na jakich to prawo przysługuje osobom fizycznym i pozostałym osobom prawnym, ponieważ szczególna pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego skłoniła ustawodawcę do sformułowania odrębnej dla tych jednostek zasady konstytucyjnej zawartej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. W procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej decyzji wydawanych przez organ jednostki samorządu terytorialnego nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, ponieważ postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Z tego powodu jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, nie powinna mieć możliwości dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Jeśli zatem – jak kontynuował Sąd - wydana przez starostę decyzja jest niezgodna z prawem, to wspomniana jednostka może zwrócić się do prokuratury o zaskarżenie tej decyzji w drodze odwołania (art. 183 k.p.a.) lub sprzeciwu, w trybie określonym w art. 184 § 1 k.p.a., jeżeli decyzja jest ostateczna, a przepisy tego kodeksu lub przepisy szczególne przewidują wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie lub zmianę. W rezultacie zatem – zdaniem składu siedmiu sędziów NSA - powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest bowiem wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego, realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji.
Przywołana uchwała stanowi rozstrzygnięcie konkretnego, przedstawionego zagadnienia prawnego, przez co nie ma charakteru wiążącego w niniejszej sprawie, to jednak analiza orzecznictwa dowodzi, że po jej podjęciu judykatura konsekwentnie stoi na stanowisku, że tam gdzie sprawę rozstrzygał organ administracji będący jednocześnie organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego, jednostka ta nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. do bycia stroną postępowania. Zauważyć również trzeba, że teza o braku legitymacji gminy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w pierwszej instancji w postępowaniu zwykłym przez organ gminy została sformułowana w innych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych po podjęciu powyższej uchwały i nie budzi także wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę (por. wyroki NSA z 23 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2440/20, z 22 września 2020 r., sygn. akt I OSK 283/20; z 2 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2664/17; z 23 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2277/16).
Argumentów poddających w wątpliwość prawidłowość poglądów zaprezentowanych w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r. brak również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zwłaszcza, że argumenty podane w powyższej uchwale odnoszą się także do etapu postępowań nadzwyczajnych, w tym o stwierdzenie nieważności decyzji. Ich celem jest bowiem weryfikacja decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji, a sytuacja nie odbiega modelowo od tej, jaka ma miejsce na etapie postępowania instancyjnego. Jest to postępowanie odrębne, ale sprawa nadal dotyczy prawidłowości decyzji podjętej przez organ samorządu terytorialnego, zaś w razie wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego, kompetencja do rozstrzygnięcia sprawy nadal leży po stronie organu samorządu terytorialnego. A zatem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma znaczenia to – jak wywodzi skarżący kasacyjnie - że nie był on organem wydającym jakiekolwiek orzeczenie w toku postępowania nieważnościowego.
Tym samym za prawidłowe uznać należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji (postanowienia) wyłącza możliwość powoływania się przez tę jednostkę na jej interes prawny tak w toku administracyjnego postępowania zwyczajnego, jak i nadzwyczajnego. Bowiem w sprawie, w której organ jednostki samorządu terytorialnego wydawał decyzję, jako organ pierwszej instancji w toku postępowania administracyjnego, rola jednostki samorządu terytorialnego skończyła się z chwilą wydania decyzji. W efekcie, jednostka ta nie ma legitymacji do ewentualnego udziału w postępowaniu odwoławczym, ani inicjowania postępowania w trybach nadzwyczajnych. W systemie prawa obowiązuje zasada, według której rola organu orzekającego nie może być łączona bądź zamienna z rolą strony w danej sprawie. To przepisy prawa rozstrzygają, w jakiej roli w postępowaniu administracyjnym występuje organ administracji publicznej, czyli czy będzie on organem posiadającym kompetencje do załatwienia sprawy administracyjnej, czy też w danym postępowaniu występuje w roli strony tego postępowania.
Oznacza to, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej (tzw. władztwo w sferze imperium) wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego opartego na sferze uprawnień cywilnoprawnych (tzw. sfery dominium) w trybie postępowania administracyjnego (instancyjnego), jak też nadzwyczajnego, czy sądowoadministracyjnego. Załatwiający w drodze decyzji sprawę indywidualną organ administracji publicznej pierwszej instancji nie działa bowiem w tym przypadku jako nosiciel interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., lecz jako podmiot wykonujący przyznane mu kompetencje władczego rozstrzygania spraw administracyjnych. Tak więc zarzut naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie.
W odniesieniu do argumentu skargi kasacyjnej, odwołującego się do stanowiska zajętego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2188/13, uznającego legitymację jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu prowadzonym przez organ wyższego stopnia w przedmiocie decyzji ostatecznej organu tej jednostki, jeżeli dotyczy ono jej interesu prawnego, należy wskazać, że ww. wyrok nie może zostać uznany za reprezentujący ukształtowaną linię orzeczniczą, a odwołanie się do niego nie niweczy argumentacji podanej w zaskarżonym postanowieniu, uwzględnia ona bowiem późniejsze stanowisko judykatury.
Wobec tego uznać należy, że w niniejszej sprawie Prezydent Miasta [...] jako organ, który został powołany do wydania decyzji w postępowaniu administracyjnym, nie może być jednocześnie stroną tego postępowania, reprezentującą w nim własne interesy i co za tym idzie – nie ma prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ostateczne rozstrzygnięcie podjęte w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności.
W takiej sytuacji Sąd pierwszej instancji prawidłowo, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. art. 50 § 1 p.p.s.a., odrzucił skargę Prezydenta Miasta [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 11 marca 2022 r. wydaną w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji Prezydenta Miasta [...] z 12 sierpnia 1994 r. z naruszeniem prawa.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 181 § 2 i art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.