Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2236/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Prokuratora Okręgowego w Siedlcach na uchwałę Rady Gminy Wodynie z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad dobrowolnego udziału w kosztach budowy wodociągu.
Sądu I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270, dalej jako: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty w nim wymienione. Sąd I instancji odrzucając skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uznał, iż zaskarżona uchwała nie ma cech aktu prawa miejscowego, gdyż ustanawiając wysokość dobrowolnej opłaty za przyłączenie się do sieci wodociągowej, nie formułuje wobec generalnie określonego kręgu adresatów żadnych obowiązków czy praw. Sąd stwierdził, iż uchwała taka nie ma w ogóle charakteru administracyjnoprawnego lecz cywilnoprawny.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył Prokurator Okręgowy w Siedlcach. Postanowienie zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- - art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, iż zaskarżona uchwała Rady Gminy Wodynie nie jest aktem prawa miejscowego i należy do zakresu stosunków cywilnoprawnych, a co za tym idzie nie podlega kognicji sądów administracyjnych i w konsekwencji nieuzasadnione odrzucenie skargi.
Wskazując na powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż zaskarżony akt posiada cechy pozwalające na zaliczenie go do aktów prawa miejscowego. Podniesiono, iż zaskarżona uchwała kierowana była do generalnie określonego kręgu adresatów - a mianowicie do wszystkich mieszkańców Gminy, którzy wyrażali wolę przyłączenia się do wodociągu wiejskiego, a więc do podmiotów znajdujących się poza sferą administracji publicznej, jednocześnie bliżej nieokreślonych. Fakt, iż uchwała dotyczyła konkretnej inwestycji nie zmienia sam przez się charakteru tej uchwały, a jedynie konkretyzuje jej przedmiot (por. wyrok NSA z 5 lipca 2011 r., sygn. II OSK 673/11). Podkreślono, iż na mocy uchwały zawierano wiele umów z mieszkańcami Gminy Wodynie, co czyni akt powtarzalnym i mającym zastosowanie niejednorazowe.
Nadto zaskarżony akt Rady Gminy Wodynie w § 1 nakładał na ten generalnie określony krąg adresatów obowiązek uiszczenia na rzecz Gminy kwoty 1500 zł. Zdaniem Prokuratora Okręgowego już sam fakt odgórnego ustalenia takiej opłaty budzi poważne wątpliwości co do jej "dobrowolności", skoro opłatę musiał wnieść każdy, kto chciał się przyłączyć do sieci. Tak ustalona opłata faktycznie jest przymusową partycypacją w budowie wodociągu, choć nie jest opłatą przymusową w sensie prawnym. Podkreślono również, że wprowadzenie obowiązku zawarcia umowy cywilnoprawnej nie wpływa na charakter tej opłaty jako świadczenia o charakterze cywilnoprawnym, swoistej darowizny, opłata miała bowiem wszelkie cechy świadczenia przymusowego, płatnego na rzecz podmiotu nie równorzędnego, ale dysponującego wobec obywatela władztwem administracyjnym. Cywilnoprawny charakter umowy ma zaś miejsce tylko wówczas, gdy zostaje ona zawarta pomiędzy dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z pełnej swobody kontraktowej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy Wodynie reprezentowana przez radcę prawnego wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że zaskarżona uchwała nie nakładała na mieszkańców żadnych obowiązków, a ustalała zasady dobrowolnego udziału w kosztach budowy wodociągu w Woli Wodyńskiej. Zdaniem organu uchwała nie miała charakteru normatywnego, lecz deklaratoryjny. Uchwała powyższa nie była źródłem praw i obowiązków dla mieszkańców, ponieważ dopiero umowa cywilnoprawna takie obowiązki ustanawiała. Zdaniem organu Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i nie należy do zakresu administracji publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie Sąd nie dopatrzył się przesłanek nieważności wskazanych art. 183 § 2 p.p.s.a., stąd rozpatrywał sprawę jedynie w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia.
Podkreślić należy, iż pod pojęciem aktów prawa miejscowego należy rozumieć akty normatywne zawierające przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej.
Stanowisko co do kwalifikowania tego typu uchwał do aktów prawa miejscowego znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, z dnia 16 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 1336/05 dostępne w CBOIS: http://cbios.nsa.gov.pl). Jeżeli uchwała gminy zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to ma charakter aktu prawa miejscowego niezależnie od charakteru innych norm w niej zawartych. Oznacza to, że zaskarżona uchwała musi być potraktowana jako akt prawa miejscowego obowiązującego na terenie Gminy Wodynie.
Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji przepisy zaskarżonej uchwały z dnia [...] lipca 2004 r. mają charakter przepisów prawa powszechnie obowiązującego, gdyż dotyczą wszystkich mieszkańców gminy. Nadto jak słusznie wskazano w skardze kasacyjnej nakładała na ten generalnie określony krąg adresatów obowiązek uiszczenia opłaty o czym świadczy użyty przez Radę Gminy Wodynie zwrot w § 1 "ustalić dobrowolną opłatę z tytułu przyłączenia do budowanej sieci wodociągowej w wysokości 1500 złotych od jednego przyłącza".
Odrzucając skargę Sąd I instancji naruszył zatem przepis art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę powinien dokonać oceny czy przepisy na podstawie których podjęto zaskarżoną uchwałę mogły stanowić jej podstawę.
W tym miejscu zaznaczyć należy, iż kwestia uchylenia zaskarżonej uchwały uchwałą Rady Gminy Wodynie z dnia [...] września 2012 r. nr [...] nie ma znaczenia dla przedmiotowej sprawy, bowiem dalsze postępowanie mimo uchylenia zaskarżonej uchwały nie jest bezprzedmiotowe, albowiem w okresie pomiędzy podjęciem uchwały z dnia [...] lipca 2004 r., a jej uchyleniem funkcjonowała ona w obrocie prawnym i wywołała określone skutki prawne.
Z tego względu, na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.