Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2853/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. L. (dalej "Skarżący") na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2016 r. w przedmiocie uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. Starosta [...] na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. odmówił uzgodnienia projektu rozbiórki budynku mieszkalnego z dwoma budynkami gospodarczymi w bryle oraz rozbiórki budynku gospodarczego wolnostojącego. Natomiast uzgodnił pozwolenie na rozbiórkę budynku gospodarczego dobudowanego do budynku mieszkalnego oraz umorzył postępowanie w części dotyczącej rozbiórki budynku gospodarczego, wolnostojącego, położnych na działce nr [...] w miejscowości [...] nr [...], gmina [...]. Organ wskazał, że budynek mieszkalny z częścią inwentarską (zgodnie z dokumentacją obiekty oznaczone nr [...] i [...]) został umieszczony indywidualnie w wykazie zabytków nieruchomych przewidzianych do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków. Budynek ten pomimo złego stanu technicznego posiada wartości zabytkowe dlatego niedopuszczalna jest jego rozbiórka.
Zażalenie na postanowienie Starosty wniósł Skarżący.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpoznaniu zażalenia uznał, że nie zasługuje ono na uwzględnienie i postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków pozwolenie na budowę i rozbiórkę wymaga uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do wykazu zabytków, o którym mowa w art. 7 tej ustawy. W wykazie tym ujęty został przedmiotowy budynek mieszkalny z częścią inwentarską.
Ponadto dla Gminy [...] nie powstała gminna ewidencja zabytków w rozumieniu aktualnie obowiązującej ustawy o ochronie zabytków. Minister wskazał również, że budynek mieszkalny z częścią inwentarską został wzniesiony w 1855 r. i posiada istotne wartości historyczne oraz naukowe jako egzemplifikacja tradycyjnej zabudowy Ziemi [...]. Ponadto dom nr [...] w [...] został objęty indywidualną ochroną konserwatorską na mocy ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego Uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2010r. nr [...]. Rozbiórka obiektu stałaby w sprzeczności z ustaleniami tego planu miejscowego.
Ponadto z akt sprawy nie wynika, aby wnioskowany do rozbiórki obiekt znajdował się w stanie katastrofy budowlanej, by jego remont był niemożliwy lub oznaczał rekonstrukcję większej części substancji budowlanej. Organ zwrócił uwagę, że przedłożona przez Skarżącego prywatna opinia, z której wynika, że przedmiotowy obiekt znajduje się w katastrofalnym stanie, zagrażającym bezpieczeństwu ludzi, nie została poparta konkretnym materiałem badawczym oraz nie zawarto w niej analizy możliwości przeprowadzenia prac naprawczych nieruchomości. Wobec czego uznał, że opinia ta nie stanowi dowodu przesądzającego o konieczności rozbiórki.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra wniósł Skarżący, kwestionując dokonane przez organy ustalenia faktyczne.
Sąd stwierdził, że skarga jest niezasadna, a zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Jednocześnie Sąd wskazał, że organ odwoławczy, mający wiedzę specjalistyczną z zakresu ochrony zabytków, zasadnie uznał, że projektowane prace rozbiórkowe są niedopuszczalne ze względu na wartość historyczną, naukową i artystyczną obiektu. Rozbiórka naruszałaby ponadto ustalenia planu miejscowego. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie Ministra zostało wydane po zgromadzeniu i dokonaniu oceny materiału dowodowego, a jego uzasadnienie jest skonstruowane w sposób odpowiadający art. 107 § 3 k.p.a.
W skardze kasacyjnej P. L. zaskarżył powyższy wyrok w całości zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.
1. naruszenie prawa materialnego przez błędne zastosowanie art. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków, w sytuacji, gdy brak jest dokumentów źródłowych, na podstawie których dokonano wpisu;
2. przepisów postępowania art. 84 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, a następnie niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że organy konserwatorskie były uprawnione do samodzielnego ustalenia okoliczności, których ustalenie wymagało posiadania odpowiedniej wiedzy technicznej, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
3. przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy I i II instancji wskazanych powyżej przepisów.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018r. poz. 1302 ze zm. dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że w aktach sprawy znajduje się pismo Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., z treści którego wynika, że organ przekazuje starostwom powiatowym województwa [...] wykaz obiektów zabytkowych nieruchomych przeznaczonych do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków. W wymienionym wykazie pod pozycją 87 znajduje się budynek mieszkalny będący przedmiotem niniejszego postępowania. Stąd chybiony jest zarzut kasacyjny braku dokumentów potwierdzających objęcie spornego obiektu ochroną konserwatorską
Dalej podkreślić należy, że to art. 13 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2014r. poz. 1446 ze zm. dalej: "u.o.z.") określają granice ochrony konserwatorskiej. Zgodnie z powołanymi przepisami ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki. Przy czym zabytek wpisany do rejestru, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych, zostaje skreślony z rejestru. Z treści tych przepisów wynika jednoznacznie, że zabytki podlegają ochronie i opiece bez względu na stan zachowania, wobec czego dopóki stopień zniszczenie nie jest taki, że żadnych wartości historycznych, artystycznych lub naukowych nie da się zachować, dopóty zabytek nie może być skreślony z rejestru zabytków, a tym samym podlega ochronie.
Zdegenerowanie substancji nieruchomości wcale nie oznacza, że nie mamy do czynienia z zabytkiem (por. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2016r. sygn. akt II OSK 2924/14, LEX nr 2142404), również zły stan techniczny obiektu, który stanowić może wystarczające uzasadnienie do jego rozbiórki ze względu na przepisy Prawa budowlanego, nie jest okolicznością potwierdzającą samoistnie zaistnienie przesłanki określonej w art. 13 ust 1 u.o.z. (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2018r. sygn. akt II OSK 896/16, LEX nr 2464326). Stąd prawidłowe było stanowisko organu uzgadniającego o braku podstaw do wyrażenia zgody na rozbiórkę wskazanych w nim zabytkowych obiektów budowlanych.
Z kolei na podstawie analizy treści skargi kasacyjnej nie sposób ustalić, w czym skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia przepisów powołanych w pierwszym z zarzutów skargi kasacyjnej. Przepisy te wskazują bowiem na definicję zabytku (art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z.) oraz formy ochrony zabytków (art. 7 pkt 4 u.o.z.). Należy przy tym zauważyć, że w postępowaniu uzgodnieniowym nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie zasadności ujęcia zabytku w gminnej ewidencji zabytków, czy też umieszczenia w indywidualnym wykazie zabytków. Twierdzenie, że obiekt ujęty w tejże ewidencji faktycznie nie jest zabytkiem, albowiem nie posiada rzeczywistej wartości zabytkowej albo też ją utracił powinno być, co do zasady, podnoszone w odpowiednim postępowaniu zmierzającym do zmiany gminnej ewidencji zabytków w zakresie skreślenia z niej obiektu, który nie powinien w świetle przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami dłużej w niej figurować (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1446/16, LEX nr 2494134).
Stąd też niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 7 pkt 4 u.o.z. Zarzut ten błędnie nie został przy tym powiązany z naruszeniem przez Sąd I instancji właściwych przepisów procedury sądowoadministracyjnej (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). Art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi bowiem podstawę orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny, który ocenia zastosowanie przepisów prawa materialnego przez orzekające w sprawie organy.
Niezasadne okazały się także zarzuty kasacyjne dotyczące niedopuszczenia przez organy dowodu z opinii biegłego, na okoliczność stanu technicznego budynku. Nie ulega wątpliwości, że zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji, są organami specjalistycznymi, które dysponują niezbędną wiedzą do ustalenia wartości zabytkowej spornego obiektu. Świadczy o tym fakt, że organ I instancji został wskazany jako kompetentny do zaopiniowania wpisu przedmiotowego obiektu do wykazu zabytków. Jednocześnie należy zauważyć, że to nie stan techniczny obiektu jest decydujący z perspektywy uzgodnienia rozbiórki, ale zachowanie przez obiekt wartości zabytkowych. Wartość użytkowa obiektu jest wypadkową jego zużycia technicznego, niemniej nie odpowiada mu w pełni, co powoduje, że obiekt pozbawiony całkowicie właściwości użytkowych, może pozostawać w takim stopniu zużycia, że wymagane jest jego zachowanie jako obiektu zdolnego w dalszym ciągu posiadać wartości przynależne zabytkowi (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 896/16).
Ponadto przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a. nie jest obowiązkiem organu uzgadniającego, który ma swobodę w korzystaniu z tego środka dowodowego, ograniczoną zasadami prawdy obiektywnej. Z tej zasady wynika bowiem obowiązek organu podjęcia wszelkich czynności mających na celu ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2018r., sygn. akt II OSK 1372/17, LEX nr 2447075). W sytuacji, gdy stan faktyczny nie wymaga ekspertyzy, ale jedynie oceny w świetle posiadanej wiedzy w zakresie właściwości organu, zbędne jest przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1052/15). Z wymienionych przyczyn niezasadne okazały się tym samym podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Ponadto błędnie nie zostały one również powiązane z naruszeniem przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekając na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.