Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 5 listopada 2013 r. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie warunków zabudowy.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy:
C. Spółka z o.o. we W. i A. W. złożyli, w dniu 10 maja 2011 r., wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania z lokalu użytkowego na lokal gastronomiczny przy ul. S. [...] w O. Prezydent O. decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu handlowego nr [...], położonego w budynku wielorodzinnym przy ul. S. [...] w O. na działkach o nr [...] i [...], na lokal gastronomiczny. Organ I. instancji stwierdził bowiem, że w obszarze analizowanym, ustalonym zgodnie z § 3 ust. 1-2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), funkcją dominującą była zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami podstawowymi.
W parterach budynków wielorodzinnych przy tej ulicy nie było lokali gastronomicznych. W tej sytuacji nie został spełniony warunek dobrego sąsiedztwa, określony wymaganiami art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.").
Postanowieniami z dnia [...] sierpnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że odwołania C. Spółki z o.o. i A. W. (właściciela przedmiotowego lokalu) od powyższej decyzji, zostały wniesione z uchybieniem terminu. Postanowieniem z dnia 30 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 905/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę C. sp. z o.o. na ww. postanowienie.
Następnie A. W. zwrócił się o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta O. z dnia [...] czerwca 2011 r., zarzucając, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wnioskodawca stwierdził, że z treści tej decyzji wynika, iż w obszarze analizowanym istniały lokale użytkowe o funkcji usługowej: sklepy, także spożywczy, auto szkoła, biura usługowe, zakład regeneracji wkładów do drukarek, zakład kosmetyczny i szlifierski. Brak w obszarze analizowanym lokalu gastronomicznego nie mógł w tej sytuacji przesądzić o niespełnieniu zasady dobrego sąsiedztwa, co było przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy. Wnioskodawca wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany jest pogląd o braku podstaw do zawężającej interpretacji pojęcia "kontynuacja funkcji", rozumianego jako możliwość lokalizowania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące, czy też możliwość użytkowania obiektów budowlanych wyłącznie w taki sam sposób, jak na działce sąsiedniej.
Warunek w zakresie kontynuacji funkcji należy więc rozumieć w taki sposób, że tylko wówczas nie jest spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Kolegium wywiodło, że jedną z przesłanek uznania naruszenia prawa za rażące jest jego oczywistość, która ma miejsce, gdy decyzja jest ewidentnie sprzeczna z wyraźnym lub niebudzącym wątpliwości przepisem prawa bądź, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że dana decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego Państwa.
W ocenie Kolegium, przesłanka rażącego naruszenia prawa, określona w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: "kpa"), nie zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Zastosowana przez organ I. instancji wykładnia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym była właściwa.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. W. powtórzył argumentację zawartą we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Ponadto zarzucił, że Kolegium nie wyjaśniło przyczyn, dla których uznało, że pomimo istnienia wad, nie można stwierdzić nieważności przedmiotowej decyzji.
Decyzją z dnia [...] maja 2013 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r. i stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. Kolegium podniosło, że jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśniło, że naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom nadano prawa albo ich odmówiono, obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Wskazało, że w ocenianej decyzji podano, iż w obszarze analizowanym funkcją dominującą była zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami podstawowymi i nie było lokali gastronomicznych.
Powyższe przesądziło o uznaniu, że zamierzenie inwestycyjne nie spełnia tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa" z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium podkreśliło, że w orzecznictwie uznaje się, że warunek kontynuacji funkcji zabudowy należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja nie jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej. Zaznaczyło, że zmiana funkcji obiektu jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą w obszarze analizowanym funkcją.
Następnie stwierdziło, że jeżeli istniejąca zabudowa realizuje funkcję usługową to nie ma przeszkód, aby zezwolić na zmianę sposobu użytkowania na inną funkcję, mieszczącą się w ramach funkcji usługowej. W jego ocenie, biorąc pod uwagę, że w obszarze analizowanym mieściły się bardzo różnorodne usługi (w tym sklep spożywczy), a lokal objęty wnioskiem był lokalem handlowym, uznać należy, że organ pierwszej instancji, stwierdzając, iż zamierzenie nie spełnia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., rażąco naruszył ten przepis, a naruszenie to ma charakter bezsporny i kwalifikowany.
W skardze, złożonej na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, C. spółka z o.o. wywiodła, że podniesione w zaskarżonej decyzji argumenty mogłyby zostać uwzględnione w postępowaniu w trybie zwykłym, lecz nie stanowią rażącego naruszenia prawa, które dawałoby podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie skarżącej, Kolegium niezasadnie rozszerzająco zinterpretowało art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skarżąca spółka stwierdziła, że analiza otoczenia sporządzona została z uwzględnieniem wszystkich aspektów mających wpływ na sąsiedztwo lokalu. W przekonaniu Prezydenta O. to zasady dobrego sąsiedztwa nie pozwalały na umiejscowienie w budynku mieszkalnym z usługowym parterem lokalu gastronomicznego bez osobnego wejścia, pozwalającego swobodnie dostarczać towar bezpośrednio do tego lokalu, który to lokal powodował ponadto szereg immisji (zapachy i hałas). Kwestie te pozostają w granicach dopuszczalnej oceny organu, która mogła być podważana w ramach normalnej procedury administracyjnej, lecz która nie stanowi podstawy stwierdzenia nieważności decyzji.
W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w zaskarżonym wyroku stwierdził, że powyższa skarga jest zasadna.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że nie można mówić o oczywistości naruszenia normy prawnej, gdy naruszenie to nie wynika z przepisu, lecz z interpretacji normy prawnej i orzecznictwa. W sposób rażący może być naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Nawet zatem uznanie, że inna, niż dokonana przez organ w decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. interpretacja art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest właściwsza albo bardziej racjonalna, nie może być ocenione jako rażące naruszenie prawa.
Natomiast w zaskarżonej decyzji Kolegium podniosło, że w orzecznictwie wypracowano obecnie jednolity pogląd, że warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko i pod tym pojęciem należy rozumieć także uzupełnienie funkcji dotychczasowej. Kolegium wskazało, jak właściwie winna być rozumiana zasada dobrego sąsiedztwa i wywiodło, że błędnie organ pierwszej instancji przyjął, iż lokal gastronomiczny nie stanowi uzupełnienia usług podstawowych.
W ocenie Sądu w powyższej sytuacji nie można mówić o oczywistości naruszenia normy prawnej, skoro naruszenie to wynika z rozbieżności interpretacyjnych przepisu. Wadliwie więc stwierdzono nieważność decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, A. W., reprezentowany przez r. pr. M. W., wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- - art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię, a w rezultacie przyjęcie, iż nie doszło do rażącego naruszenia normy prawnej w decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] czerwca 2011 r. podczas gdy naruszenie to wynika wprost z treści wskazanego przepisu, a nie z jego interpretacji co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych;
- - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy p.p.s.a w zw. z art. 151 ustawy p.p.s.a, w zw. z art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a w zw. z art. z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo, że w niniejszej sprawie decyzja organu była zgodna z prawem, a organ słusznie stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, bowiem decyzja co do której stwierdzono nieważność została wydana z rażącym naruszeniem prawa a naruszenie to miało charakter bezsporny i kwalifikowany;
- - art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego w uzasadnieniu wyroku, przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej, brak oceny zebranego materiału dowodowego.
W odpowiedzi na skargę C. sp. z o.o. [...] wniosła o jej oddalenie z uwagi na błędne sformułowanie i niezasadność zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Rozpatrując skargę kasacyjną w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Zgodnie z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie zawiera uchybień, które uzasadniałyby jego uchylenie w oparciu o art. 141 § 4 p.p.s.a. W treści uzasadnienia zawarto treść żądania, stan faktyczny i prawny sprawy, oceniono argumenty które legły u podstaw zaskarżonego wyroku.
Sąd I. instancji uzasadnił dlaczego uznał, że w przedmiotowej sprawie, nie można mówić o oczywistości naruszenia normy prawnej. Powołując się na orzecznictwo sądowe wyjaśnił, że o naruszeniu normy prawnej nie można mówić, gdy naruszenie to nie wynika z przepisu, lecz z interpretacji normy prawnej. Podnieść należy, że okoliczność, iż stanowisko Sądu w tej sprawie jest odmienne od przedstawionego przez skarżącego kasacyjnie nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym.
Za nieuzasadniony należy uznać także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 151 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Zgodnie z treścią art. 3 § 1 p.p.s.a. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W przedmiotowej sprawie Sąd I. instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i prawidłowo, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd I. instancji prawidłowo uznał, że w zaskarżonej decyzji organ wadliwie, na podstawie art. 156 § 2 pkt 2 kpa, stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r.
Przedmiotem skargi do Sądu I instancji była decyzja wydana w trybie nieważnościowym. Podstawą jej wydana był przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa który stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, że prawidłowo uznano w zaskarżonej decyzji, iż decyzja z dnia [...] czerwca 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Wskazać należy, że rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące naruszenie prawa jest więc oczywiste, wyraźne, bezsporne (zob. J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa, s. 69 i n.). Ponadto, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym, nawet stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa (zob. wyroki NSA z dnia 15 stycznia 2014 r., w sprawie o sygn. akt II GSK 1711/12; z dnia 27 czerwca 2013 r., w sprawie o sygn. akt II GSK 820/13). Kwestionowanie zatem określonego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, z którym strona nie zgadza się, poprzez wniosek o stwierdzenie jego nieważności, nie może odnieść zamierzonego skutku w przypadku braku naruszenia prawa o charakterze "rażącym".
Nadto podkreślenia wymaga, że w utrwalonym orzecznictwie jak i w doktrynie uważa się, że o ile istnieje rozbieżność w interpretacji przepisów prawa, to nie można mówić o rażącym ich naruszeniu, a z taką sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie.
W opinii skarżącego kasacyjnie w decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. został rażąco naruszony przepis art. 61 § 1 pkt 1 u.p.z.p. Wyjaśnił, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż przewidziana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada kontynuacji funkcji nie może być rozumiana wyłącznie w sposób jaki nasuwa wykładnia językowa, jako zasada budowania każdorazowo wyłącznie obiektów o identycznej funkcji. Przyjęcie szerokiej interpretacji pojęcia kontynuacji funkcji uwzględniającej wymagania ładu przestrzennego dopuszcza na danym obszarze budowę obiektów o funkcji która nie jest tożsama z funkcją dotychczasowych budynków, lecz ma stanowić ich uzupełnienie. Kontynuacja funkcji nie oznacza powtarzalności tych i tylko tych usług, które już są. W związku z powyższym nie sposób przyjąć, iż lokal gastronomiczny nie wchodzi w zakres usług podstawowych, zwłaszcza, że w analizowanym obszarze mieszczą się bardzo różnorodne usługi.
Podnieść należy, że kwestie wskazywane przez skarżącego kasacyjnie mogły podlegać badaniu i szczegółowej analizie w postępowaniu zwyczajnym. W postępowaniu nadzwyczajnym organy jak i sąd mogły oceniać zapadłe w sprawie rozstrzygniecie tylko w aspekcie zaistnienia przesłanek nieważności decyzji, określonych przepisem art. 156 § 1 kpa. Weryfikacja działań organu przeprowadzona, w tym zakresie przez Sąd I. instancji jest prawidłowa. Za rażące naruszenia prawa nie można bowiem uznać błędnego wskazania w decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r., iż lokal gastronomiczny nie spełnia tzw. zasad dobrego sąsiedztwa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią przepisu wskazuje na oczywistą ich niezgodność bez konieczności dokonywania wykładni naruszonego przepisu prawa. Treść przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie wskazuje natomiast w jaki sposób ma być rozumiana zasada kontynuacji funkcji.
W zaskarżonej decyzji, organ odnosząc się do zasady kontynuacji funkcji zabudowy odnosił się do jej wykładni, bowiem wskazywał w jaki sposób należy ją interpretować podając, iż "w orzecznictwie uznaje się, że warunek kontynuacji funkcji zabudowy należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja nie jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji podstawowej". Mając powyższe na uwadze uznać należy, że Sąd I. instancji prawidłowo stwierdził, że w zaskarżonej decyzji nieprawidłowo wywiedziono rażące naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. Ustalenie czy lokal gastronomiczny w przedmiotowej sprawie nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa nie może być bowiem dokonane bez wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy zauważyć, jak już wskazano powyżej, że Sąd dokonywał kontroli tego przepisu jedynie w zakresie rażącego naruszenia prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W związku z powyższym nie można uznać, że Sąd I. instancji naruszył powyższy przepis.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.