Uzasadnienie
Wyrokiem z 25 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1308/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. K. i W. K. na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] kwietnia 2019 r., [...], w przedmiocie odmowy podjęcia postępowania w sprawie o wydanie decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego, uchylił zaskarżone oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z [...] września 2018 r., nr [...] oraz zasądził od Ministra Inwestycji i Rozwoju solidarnie na rzecz skarżących kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli Minister Rozwoju oraz [...] S.A. z siedzibą w W. Minister Rozwoju zaskarżył ww. wyrok w całości oraz zarzucił mu:
- I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, tj.:
- 1) art. 98 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm., k.p.a.) poprzez błędną wykładnię polegającą na tym, że:
- – złożenie przez którąkolwiek ze stron postępowania, w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania, wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania wiąże się z bezwzględnym obowiązkiem organu podjęcia zawieszonego postępowania,
- – w przypadku złożenia wniosku o podjęcie fakultatywnie zawieszonego postępowania organ nie może badać, czy ustały przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania,
- – nie znajduje uzasadnienia w art. 98 § 2 k.p.a. konieczność zwrócenia się przez organ do strony, która wystąpiła z wnioskiem o wszczęcie postępowania, o wyrażenie opinii w kwestii wniosku innych stron postępowania o podjęcie zawieszonego postępowania, czego konsekwencją byłoby pominięcie roli strony wnioskującej o zawieszenie postępowania, zwłaszcza przy uwzględnieniu specyfiki przedmiotowego postępowania prowadzonego w trybie ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (Dz. U. z 2019 r. poz. 1554, z późn. zm., "specustawa gazowa");
- II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 98 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie postanowienia Ministra Inwestycji i Rozwoju oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] jako niezgodnych z prawem, w sytuacji gdy organy obu instancji w okolicznościach przedmiotowej sprawy prawidłowo zastosowały przepis art. 98 § 2 k.p.a.
Na podstawie powyższych zarzutów Minister Rozwoju wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi l instancji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że sąd wojewódzki błędnie uznał, że art. 98 § 2 k.p.a. formułuje bezwzględny obowiązek po stronie organu administracji podjęcia fakultatywnie zawieszonego postępowania, w przypadku gdy wniosek o podjęcie postępowania złożyła którakolwiek ze stron postępowania w terminie trzech lat od daty zawieszenia postępowania. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, przy podejmowaniu rozstrzygnięcia co do wniosku o podjęcie postępowania złożonego przez inną stronę postępowania, niż ta, która wystąpiła o zawieszenie postępowania, poza weryfikacją warunków wynikających z art. 98 § 2 k.p.a., organ powinien mieć na uwadze również inne okoliczności sprawy, które mogą mleć wpływ na kształt rozstrzygnięcia tej kwestii. Skoro ww. przepis wymienia jedną konkretną stronę postępowania, która może skutecznie ubiegać się o zawieszenie postępowania, to nie można przyjąć, aby ta strona nie mogła mieć jakiegokolwiek wpływu na podjęcie przez organ rozstrzygnięcia w kwestii wniosku innych stron postępowania o podjęcie zawieszonego postępowania, tym bardziej, że jest to jedyny podmiot, który może wypowiedzieć się w kwestii ewentualnego ustania przyczyn zawieszenia postępowania.
Skarżący kasacyjnie organ wskazał przy tym na specyfikę postępowania prowadzonego na podstawie specustawy gazowej stwierdzając, że może zostać ono zainicjowane tylko przez określony podmiot – organ nie może działać z urzędu, a inne strony nie mają możliwości wpływu na wszczęcie postępowania. W postępowaniu o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycjom w zakresie terminalu wniosek nie tylko inicjuje postępowanie, ale wyraża wolę inwestora rozstrzygnięcia sprawy w dany sposób. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, inwestor realizujący przedsięwzięcie na podstawie przepisów specustawy gazowej ma zatem nie tylko decydujący wpływ na kształt rozstrzygnięcia podjętego w sprawie jego wniosku, ale również ma znaczący wpływ na przebieg całego postępowania lokalizacyjnego.
[...] S.A. z siedzibą w W. również zaskarżył wyrok sądu wojewódzkiego w całości i zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w zw. z błędną wykładnią art. 98 § 2 k.p.a., polegającą na błędnym uznaniu, że wystąpienie z wnioskiem o podjęcie postępowania w terminie przewidzianym w tym przepisie obliguje organ do podjęcia zawieszonego postępowania, w sytuacji gdy w przepisie art. 98 § 2 k.p.a. zostały wskazane jedynie skutki braku zwrócenia się przez stronę postępowania o podjęcie zawieszonego postępowania w określonym terminie, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało błędnym uwzględnieniem skargi;
- 2. art. 151 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i niezasadne uwzględnienie skargi na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] kwietnia 2019 r., w sytuacji gdy nie było podstaw do uchylenia postanowienia Ministra Inwestycji i Rozwoju oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...], gdyż nie miało miejsca naruszenie przez organy art. 98 § 2 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy i organy w sposób prawidłowy odmówiły podjęcia zawieszonego postępowania, co w konsekwencji powinno prowadzić do oddalenia skargi przez Sąd I instancji;
- 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm., p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na niedokonanie przez Sąd prawidłowej kontroli zaskarżonych postanowień i wadliwe uzasadnienie wyroku, a w szczególności poprzez niezawarcie w nim pełnej i prawidłowej analizy i oceny stanu prawnego, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego przyjęcia, że organ powinien podjąć zawieszone postępowanie.
Na podstawie przywołanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że z wykładni literalnej art. 98 § 2 k.p.a. nie wynika automatyczny obowiązek podejmowania postępowania z chwilą wpłynięcia wniosku strony o podjęcie postępowania. Zostały tam wskazane jedynie skutki braku zwrócenia się przez stronę postępowania o podjęcie zawieszonego postępowania w określonym terminie. Upływ bowiem wskazanego terminu 3 lat, w sytuacji jednoczesnego braku zwrócenia się przez stronę (strony) o podjęcie postępowania, powoduje konsekwencję określoną w art. 98 § 2 k.p.a. – żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. W przedmiotowej zaś sprawie sąd wojewódzki dokonał błędnej wykładni przepisu art. 98 § 2 k.p.a., która wbrew literalnemu brzmieniu przepisu, zmierza do wykazania, że wynika z niego automatyczny obowiązek po stronie organu administracji do podjęcia fakultatywnie zawieszonego postępowania w sytuacji złożenia wniosku przez którąkolwiek ze stron.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie, organ administracji ma pełną swobodę w zakresie rozpatrywania złożonego przez stronę wniosku o podjęcie postępowania i w oparciu o istniejące obiektywne przeszkody dla kontynuacji postępowania, na które wskazywał mu inwestor (skarżąca kasacyjnie), orzekł o odmowie podjęcia postępowania do czasu ich usunięcia. Należy uznać za prawidłowe działanie organu, który rozpatruje wniosek o podjęcie postępowania w kontekście wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla jego rozpatrzenia.
W odpowiedzi na skargi kasacyjne, pismami z [...] stycznia 2019 r. i [...] lutego 2020 r., W. K. i A. K. wnieśli o ich oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.
Na wstępie należy podkreślić, że na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie tego przepisu jest więc możliwe wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wszystkich elementów w nim wymienionych, przy czym skarżący musi wskazać, jakich konkretnie elementów w nim brakuje oraz wykazać ich wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Pisemne motywy zaskarżonego wyroku zawierają również wyczerpujące wyjaśnienie przyczyn uwzględnienia skargi, a więc zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Zarzuty skarg kasacyjnych sprowadzają się do odpowiedzi na pytanie, czy organ słusznie odmówił podjęcia zawieszonego postępowania w niniejszej sprawie z uwagi na brak zgody inwestora na jego dalsze prowadzenie. Na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć przecząco.
Zgodnie z art. 98 k.p.a. organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu (§ 1). Jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane (§ 2).
W orzecznictwie sądów administracyjnych powyższy przepis nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Z jednej strony, wynika z niego, że uprawnienie do żądania zawieszenia postępowania służy wyłącznie stronie, na której żądanie wszczęto postępowanie, a gdy przesłanki zawieszenia postępowania, określone w art. 98 § 1 k.p.a., zostaną spełnione, organ jest zobowiązany zawiesić postępowanie, nie dokonując, oceny czy żądanie zawieszenia postępowania jest zasadne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt I OSK 2999/14, LEX nr 2168065). Z drugiej strony, przepis ten ogranicza możliwość podjęcia zawieszonego postępowania wszczętego na wniosek, przyznając inicjatywę w tym zakresie wyłącznie stronom postępowania.
Tym samym charakter prawny zawieszenia postępowania na zgodny wniosek stron odbiera organowi administracji możliwość ingerowania w sprawę w trakcie jej zawieszenia i w samo zawieszenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2078/19, LEX nr 3045656).
Powyższe oznacza więc, że o ile samo zawieszenie postępowania może być konsekwencją tylko wniosku złożonego przez stronę, która zainicjowała postępowanie, o tyle wniosek o jego podjęcie może być już złożony przez jedną ze stron, a ta, na której żądanie wszczęto postępowanie, nie może się temu sprzeciwić. Skoro strony wyrażają zgodę na zawieszenie postępowania (warunek z art. 98 § 1 k.p.a.), to mają również wpływ na jego podjęcie, tj. mogą złożyć stosowny wniosek, którego rozpoznanie przez organ nie jest uzależnione od zgody strony inicjującej postępowanie (art. 98 § 2 k.p.a., sformułowanie: "jeżeli żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania").
Przypomnieć bowiem należy, że ustawodawca nie uzależnił zawieszenia postępowania na wniosek strony od badania jego zasadności czy wskazanych w nim przyczyn, a jedynie wskazał warunki formalne, tj. podmiot, który może złożyć wniosek wskazany w art. 98 § 1 k.p.a. oraz podmioty uprawnione do złożenia wniosku z art. 98 § 2 k.p.a.
Sąd wojewódzki miał zatem rację twierdząc, że organy administracji dokonały błędnej interpretacji art. 98 § 2 k.p.a., odmawiając podjęcia zawieszonego postępowania. Jak wskazano wcześniej, ww. przepis jest jasny, a jego zastosowanie nie budzi wątpliwości – zawieszenie postępowania wymaga zgody pozostałych stron postępowania (nie mogą się one temu sprzeciwiać), jednak jego podjęcie zależy od złożenia wniosku przez którąkolwiek ze stron.
Co więcej, stosowanie art. 98 § 2 k.p.a. nie zmienia się w zależności od przedmiotu postępowania, jak chce tego skarżący kasacyjnie organ. Fakt, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone jest na podstawie ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu nie ma znaczenia dla interpretacji tego przepisu (por. art. 9 tej ustawy), jak również specyfika tego postępowania nie wpływa na wynikające z niego uprawnienia procesowe podmiotu inicjującego postępowanie (inwestora).
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skargi kasacyjne pozbawione są usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) orzekł jak w punkcie 1. wyroku. O kosztach w punkcie 2. wyroku orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.