Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2402/19 oddalił sprzeciw Zarządu Województwa [...] od decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] lutego 2019 r., nr [...], w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z [...] lutego 2019 r., nr [...], uchylił decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] maja 2018 r., nr [...], i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując, że w toku postępowania zasięg oddziaływania szczególnego korzystania z wód został błędnie wyznaczony, a w konsekwencji odwołująca się H.K. nie mogła brać czynnego udziału w postępowaniu.
Od powyższej decyzji Zarząd Województwa [...] wniósł sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając wydanie decyzji kasatoryjnej w okolicznościach uzasadniających wydanie decyzji merytorycznej utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Wyrokiem z 21 listopada 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw, uznając, że stwierdzone przez organ odwoławczy braki w materiale dowodowym nie są możliwe do usunięcia przez organ II instancji, gdyż organ ten nie mógł we własnym zakresie przeprowadzić postępowania dowodowego w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia, nie naruszając zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Sąd wskazał, że w aktach administracyjnych brak jest analizy organu I instancji zmierzającej do ustalenia kręgu podmiotów, którym przysługuje status strony postępowania.
W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo uznał, że w rozpoznawanej sprawie w zawartości operatu wodnoprawnego powinny znaleźć się wszystkie istotne informacje, dane i inne niezbędne materiały, w tym aktualna mapa sytuacyjno-wysokościowa dla zobrazowania poprawności opracowanego zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód. Sąd podkreślił, że określając wpływ odprowadzanych ścieków na odbiornik – rzekę C., w operacie nie określono czynników wpływających na pełne mieszanie się wód opadowych z wodą rzeczną, które pozwoliłyby prawidłowo wyznaczyć zasięg oddziaływania szczególnego korzystania z wód.
W konsekwencji czego składająca odwołanie – która jest właścicielem działek, pomiędzy którymi płynie rzeka C., i która jest właścicielem zastawki piętrzącej w km 0+340 koryta rzeki C. oraz uprawnionym do korzystania z wód, w związku z posiadanym pozwoleniem wodnoprawnym na pobór wód z rzeki C. – nie brała czynnego udziału w postępowaniu.
Nie zgadzając się z powyższym orzeczeniem, Zarząd Województwa [...] – Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. złożył skargę kasacyjną, w której wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", przez:
- a) nieuwzględnienia sprzeciwu, mimo rażącego naruszenia przez organ przepisów art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096), dalej: "k.p.a.", przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności przez brak ustalenia okoliczności przemawiających za wydaniem merytorycznej decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji;
- b) nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ art. 138 § 2 k.p.a. przez uchylenie udzielającej pozwoleń wodnoprawnych decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] maja 2018 r. i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy okoliczności sprawy uzasadniały wydanie decyzji merytorycznej utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji;
- 2) art. 141 § 4 i art. 135 p.p.s.a. wyrażające się w zaniechaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia wyroku, tj. niewskazaniu, dlaczego podzielił on stanowisko organu w zakresie braku podstaw do wydanie decyzji merytorycznej utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji;
- 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w szczególności brak odniesienia się do zarzutu Skarżącego dotyczącego naruszenia art. 138 § 2 k.p.a.;
- 4) art. 65 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 67 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 139 § 4 p.p.s.a. przez doręczenie wyroku i wyroku z uzasadnieniem osobie nieuprawnionej, co uniemożliwiło skarżącemu obronę jego praw.
Uzasadniając powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie podniósł, że uchylenie decyzji organu I instancji jest dopuszczalne wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Zarzucił, że Sąd nie ustalił, czy zachodziły przesłanki do odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób.
Skarżący kasacyjnie wskazał, że organ odwoławczy nie stwierdził, że materiał dowodowy nie pozwalał mu na zajęcie stanowiska, ale dokonał odmiennej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Podniósł, że interpretacja ta może prowadzić do ustalania zbyt dużych i nieracjonalnych zasięgów oddziaływania korzystania z wód.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności, odnosząc się do wniosku skarżącego kasacyjnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, należy odnotować, że w myśl art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Oznacza to, że skarga kasacyjna na wyrok oddalający sprzeciw może być wbrew żądaniu strony rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, a Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku kierowania jej na rozprawę.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu, biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.
Przechodząc do analizy poszczególnych zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, należy wskazać, że za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie, że w rozpoznawanej sprawie zachodziły przesłanki uzasadniające wydanie przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej w miejsce decyzji kasatoryjnej. W tym miejscu należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że krąg podmiotów, którym przysługuje status strony, został nieprawidłowo określony na skutek nieprawidłowego zakresu operatu wodnoprawnego. Oznacza to, że z jednej strony naruszona została podstawowa zasada postępowania administracyjnego nakazująca zapewnienie stronom postępowania możliwości czynnego udziału w postępowaniu, a z drugiej strony wskazuje na konieczność uzupełnienia zgromadzonego materiału dowodowego w istotnym zakresie.
W konsekwencji powyższego należy uznać, że w rozpoznawanej sprawie zaszły podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej. Z kolei wydanie przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej powodowałoby w sposób oczywisty naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wydanie takiej decyzji na niekorzyść podmiotu nieuznanego przez organ I instancji za stronę postępowania powodowałoby, że jej sprawa została rozpoznana tylko przez jedną instancję. Wydanie zaś decyzji na niekorzyść wnioskodawcy na skutek uwzględnienia stanowiska podmiotu niewystępującego w I instancji powodowałoby, że ten aspekt sprawy zostałby zbadany w toku postępowania administracyjnego wyłącznie w jednej instancji. W konsekwencji powyższego tak wydana decyzja merytoryczna obarczona byłaby istotną wadą uzasadniającą jej uchylenie.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 i art. 135 p.p.s.a. wskazać należy, że zarzut ten nie znajduje uzasadnionych podstaw. Sąd I instancji uzasadniając wydany wyrok przeprowadził analizę obowiązujących przepisów wskazującą w sposób jednoznaczny na powody podzielenia stanowiska organu odwoławczego.
Za nieuzasadniony należało również uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odniesienia się do zarzutu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Odnotować bowiem należy, że w obszernym uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji zawarł wywód dotyczący okoliczności zastosowania przywołanego przepisu w toku postępowania administracyjnego.
Odnosząc się z kolei do argumentu dotyczącego doręczenia odpisu wyroku osobie uprawnionej wyłącznie do złożenia zażalenia na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wskazać należy, że uchybienie to nie wpłynęło na tok postępowania i nie uniemożliwiło skutecznego wniesienia skargi kasacyjnej w imieniu skarżącego. Tym samym brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku wyłącznie z tego powodu, że doręczono odpisu wyroku osobie, która pozostawała ze skarżących w bliskich kontaktach zawodowych. Na marginesie powyższego zauważyć należy, że pełnomocnik ten nie dysponując pełnomocnictwem umocowującym go do występowania w sprawie poza wniesieniem zażalenia (a później również skargi kasacyjnej), złożył w imieniu skarżącego wniosek o sporządzenie uzasadnienia wyroku, przy czym nie kwestionuje on na bieżącym etapie skuteczności tej czynności warunkującej skuteczne wniesienie skargi kasacyjnej.
W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.