Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 715/09

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2009 roku, sygn. akt II SA/Ol 911/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę [...] RP Regionu Warmińsko – Mazurskiego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] września 2008 roku, Nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizacje przedsięwzięcia.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zapadł w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] listopada 2007 roku, Nr [...] Wójt Gminy Giżycko, po rozpoznaniu wniosku Mazurskiego Związku Międzygminnego – Gospodarka Odpadami z siedzibą w Giżycku ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych w Spytkowie – na działkach o nr ew. [...],[...],[...],[...] określając warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia, wymagania dotyczące ochrony środowiska do uwzględnienia w projekcie budowlanym oraz nałożył na wnioskodawcę obowiązki dotyczące zapobiegania, ograniczania oraz monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Pismem z dnia 5 marca 2008 roku [...] Rzeczypospolitej Polskiej Region Warmińsko – Mazurski wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wymienionej wyżej decyzji.

Decyzją z dnia [...] września 2008 roku, Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Olsztynie, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez Partię Zielonych RP, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2008 roku, Nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy Giżycko z dnia [...] listopada 2007 roku w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych w Spytkowie.

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że prowadzone postępowanie ogranicza się do rozważenia, czy decyzja Wójta Gminy dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zdaniem Kolegium dokonana analiza akt sprawy nie wykazała, aby zaistniała którakolwiek z przesłanek stwierdzenia nieważności.

Kolegium stwierdziło, że z dokumentacji hydrogeologicznej określającej warunki hydrogeologiczne w związku z projektowaną inwestycją wynika, iż teren inwestycji leży w obszarze zbiornika wód podziemnych GZWP 206 oraz że głęboki poziom wodonośny nie jest zagrożony migracją zanieczyszczeń wód ze składowiska i jest chroniony miąższym pakietem glin zwałowych. Ponadto wskazano, iż najbliższe ujęcia są zlokalizowane na dopływie wód gruntowych do składowiska, stąd wykluczone jest zasilanie obszaru zasobowego studni z wód migrujących ze składowiska. Autorzy dokumentu wskazali, iż możliwość zanieczyszczenia wód użytkowego poziomu GZWP jest nierealna.

Ponadto z materiału dowodowego sprawy wynika, iż na terenie inwestycji wody powierzchniowe płynące lub stojące nie występują. Najbliższe jezioro znajduje się w odległości 1,5 km od planowanej inwestycji. Poza terenem przedsięwzięcia występuje ciek, który nie stanowi istotnej bazy do drenowania wód podziemnych. Ciek ten w okresie suchym całkowicie wysycha. Na obszarze zamkniętego składowiska "[...]" nie planuje się wykonania budynków, czy innych prac przewidzianych w § 18 ust. 1 cytowanego rozporządzenia Ministra Środowiska, tym samym nie zachodziła konieczność wykonania ekspertyzy określonej w § 18 ust. 2 tegoż rozporządzenia. Na potrzeby postępowania, w marcu 2007 roku, został sporządzony raport o oddziaływaniu na środowisko projektowanego zakładu unieszkodliwiania odpadów komunalnych w Spytkowie, dokumentacja hydrologiczna, projekt prac geologicznych oraz uzyskano wymagane przepisami prawa uzgodnienia właściwych organów.

Zdaniem Kolegium, oceniając zgłoszone przez wnioskodawcę zastrzeżenia przez pryzmat art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., postępowaniu dowodowemu nie można przypisać cechy rażącego naruszenia prawa, a tym samym nie ma podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji Wójta Gminy Giżycko.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożyła [...] RP, wnosząc o jej uchylenie w związku z naruszeniem: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 i 4, § 7 ust. 1 i § 18 ust. 1 cytowanego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 roku i w związku z art. 47 ustawy Prawo ochrony środowiska, a także art. 6, 7, 8, 107 i 138 § 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2009 roku, sygn. akt II SA/Ol 911/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] września 2008 roku, Nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizacje przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że z podniesionych w skardze zarzutów zgodzić można się tylko z jednym, tj. brakiem rozważenia i odniesienia się przez organ administracji do wszystkich zgłoszonych przez stronę zarzutów. Kolegium rzeczywiście nie wypowiedziało się w ogóle odnośnie do podniesionego zarzutu niezgodności decyzji Wójta Gminy Giżycko z § 7 ust. 1 rozporządzenia oraz przepisami dyrektywy Rady w sprawie składowania odpadów. Okoliczność ta, zdaniem Sądu, pozostaje jednak bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż w przedmiotowej sprawie nie można stwierdzić rażącego ich naruszenia,

Zdaniem Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie prawidłowo ustaliło, iż brak było podstaw do stwierdzenia nieważności, zakwestionowanej przez Partię Zielonych Rzeczypospolitej Polskiej Region Warmińsko – Mazurski decyzji Wójta Gminy Giżycko z dnia [...] listopada 2007 roku.

Zdaniem Sądu okoliczność wymieniona w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, wbrew stanowisku skarżącej, była przedmiotem ustaleń przed wydaniem decyzji środowiskowej. Przepis ten zakazuje lokalizowania składowiska odpadów w strefach zasilania głównych i użytkowych zbiorników wód podziemnych (GZWP, UZWP). W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że teren planowanej inwestycji leży w obszarze zbiornika wód podziemnych GZWP 206. W ocenie Sądu nie można jednak podzielić stanowiska zaprezentowanego w skardze, że położenie składowiska w obszarze zbiornika wód podziemnych jest równoznaczne z położeniem w strefie jego zasilania. Rację, zdaniem Sądu, ma Kolegium, że pojęcia te nie są tożsame.

Ponadto sam ustawodawca różnicuje te pojęcia, gdyż zgodnie z art. 98 ustawy Prawo ochrony środowiska, wody podziemne i obszary ich zasilania podlegają ochronie polegającej w szczególności na zmniejszaniu ryzyka zanieczyszczenia tych wód poprzez ograniczenie oddziaływania na obszary ich zasilania i utrzymywaniu równowagi zasobów tych wód. Dlatego w postępowaniu środowiskowym zasadniczą kwestią było wyjaśnienie, czy obszar planowanej inwestycji stanowi strefę zasilania wskazanego zbiornika. Z tego też względu inwestor został zobligowany przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego, uzgadniającego warunki decyzji środowiskowej, do udokumentowania tego zagadnienia. Ustalenia w tym przedmiocie zawarte zostały w przedłożonej przez inwestora dokumentacji hydrogeologicznej. Autorzy tego opracowania, na podstawie wierceń oraz badań elektrooporowych stwierdzili, iż składowisko nie leży w strefie zasilania GZWP 206. Wskazali, że w obszarze składowiska występują dwa poziomy wodonośne.

Pierwszy występuje płytko pod ziemią i jest zasilany infiltracyjnie. Ten poziom wodonośny nie jest jednak użytkowany ze względu na zanieczyszczenia pochodzące od starego wysypiska. Drugi, użytkowy poziom wodonośny występuje pod pakietem glin zwałowych morenowych w poziomach międzymorenowych. W badanym obszarze do głębokości wierceń (25 m) nie nawiercono tego poziomu wodonośnego, natomiast badania elektrooporowe wykazały istnienie kompleksu piaszczystego w postaci soczewy zalegającej na głębokości od 25 m do 50 m. Ze względu na miąższość i izolację warstw nieprzepuszczalnych, w badanym obszarze nie zachodzi zasilanie zbiornika przez infiltrację, jest on zasilany lateralnie z dopływu bocznego. Zdaniem autorów opracowania głęboki poziom wodonośny (użytkowy GZWP 206) jest chroniony miąższym pakietem glin zwałowych i nie jest zagrożony migracją zanieczyszczonych wód ze składowiska. Wobec powyższych ustaleń, zdaniem Sądu, nie sposób zgodzić się ze stroną skarżącą, iż decyzja środowiskowa została wydana wbrew zakazowi wynikającemu z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.

Brak jest bowiem uzasadnionych podstaw do twierdzenia, że składowisko znajduje się w strefie zasilania głównych i użytkowych zbiorników wód podziemnych. Podnoszone przez stronę okoliczności: nie wykluczenia przedostawania się wód cieku, występującego wzdłuż północnej granicy składowiska, do wód gruntowych i tym samym ich zanieczyszczenia, czy też przedostawanie się wód cieku do jeziora Skarż Wielki, które jest podstawą drenażu dla wód podziemnych, nie mogły podlegać wyjaśnieniu w postępowaniu nieważnościowym ze względu na specyfikę tego postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie można było również, z daniem Sądu, skutecznie zarzucić rażącego naruszenia przepisu § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia. Unormowanie to zakazuje lokalizowania składowiska odpadów w dolinach rzek, w pobliżu zbiorników wód śródlądowych, na terenach źródliskowych, bagiennych i podmokłych, w obszarach mis jeziornych i ich strefach krawędziowych, na obszarach bezpośredniego bądź potencjalnego zagrożenia powodzią w rozumieniu przepisów prawa wodnego. Strona skarżąca upatruje rażącego naruszenia tego przepisu w lokalizacji składowiska w pobliżu cieku wodnego zasilającego jezioro Skarż Wielki, tj. jak wywodzi strona w obszarze jego misy jeziornej, na który zdaniem strony składa się także obszar jego zlewni. Okoliczności podniesionych przez stronę, zdaniem Sądu, nie sposób ocenić bez dokonania wykładni tego przepisu i wyjaśnienia znaczenia pojęcia obszaru misy jeziornej, czy też użytego w przepisie tym sformułowania – w pobliżu zbiorników wód śródlądowych.

Wskazane unormowanie odwołuje się w tym zakresie do przepisów prawa wodnego. Zatem cytowany przepis nie może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, bez zastosowania wykładni prawa, co uniemożliwia dokonanie oceny pod kątem rażącego jego naruszenia.

Reasumując, w ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie nie można w sposób niewątpliwy stwierdzić, że projektowana inwestycja będzie realizowana w strefie ochronnej ujęcia wód czy też obszarze ochronnym zbiorników wód śródlądowych. Zarówno z przepisów cytowanej dyrektywy Rady 1999/31/WE z dnia 26 kwietnia 1999 roku w sprawie składowiska odpadów, jak i ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2005 roku, Nr 239, poz. 2019 ze zm.) wynika, że takie strefy ochronne mogą być ustanawiane (rozdział 2 Dział III Prawa wodnego). Natomiast wspomniana dyrektywa nakazuje przy lokalizacji składowiska odpadów uwzględniać wymagania odnoszące się do odległości granicy składowiska od obszarów m.in. zbiorników wodnych. Żaden przepis prawa jednak nie konkretyzuje jaka odległość miałaby zostać w takiej sytuacji zachowana.

W obowiązującym prawie jedynie § 3 cytowanego rozporządzenia wymienia w tym zakresie okoliczności, których zaistnienie na danym terenie uniemożliwia lokalizowanie na nim składowiska odpadów. W przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu, nie można jednak stwierdzić w sposób nie budzący wątpliwości, że sporna decyzja środowiskowa została wydana wbrew zawartym tam zakazom.

Nie można także, zdaniem Sądu, podzielić zarzutu rażącego naruszenia § 7 ust. 1 rozporządzenia. Przepis ten wymaga, aby część składowiska przeznaczona do składowania odpadów niebezpiecznych była wyposażona w odrębny system drenażu. Zgodnie z wymogiem art. 56 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, w brzmieniu obowiązującym, w dacie wydania decyzji środowiskowej, właściwy organ obowiązany był określić w niej wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym. W spornej decyzji Wójt Gminy Giżycko wymóg taki określił w pkt 4.3., wskazując na konieczność zaprojektowania systemu drenażu wód odciekowych zapewniającego odbiór powstających odcieków ze składowiska i jego zboczy. Wprawdzie organ nie zastrzegł, że kwatera, w której będzie składowany azbest ma mieć odrębny system drenażu, niemniej jednak nakazał zaprojektować system drenażu dla składowiska, a więc i wchodzących w jego skład kwater.

Dlatego nie można uznać, że określony przez organ wymóg nie dotyczył kwatery na odpady niebezpieczne. Omawiany przepis nakłada na inwestora obowiązek wyposażenia części składowiska przeznaczonej do składowania odpadów niebezpiecznych w odrębny system drenażu i od obowiązku tego inwestor nie może się uchylić. Przepis ten wiąże wszystkich uczestników procesu budowlanego. Dlatego okoliczność ta może zostać skonkretyzowana na następnym etapie inwestycyjnym, w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Z tego też powodu nie można uznać, że decyzja środowiskowa została wydana z rażącym naruszeniem § 7 ust. 1 rozporządzenia.

Zdaniem Sądu, brak jest też podstaw do przyjęcia, iż doszło do rażącego naruszenia § 18 rozporządzenia. Przepis ten stanowi, iż na koronie składowiska odpadów niebezpiecznych oraz składowisk odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne nie mogą być wykonywane przez okres 50 lat od dnia zamknięcia składowiska budynki, wykopy, instalacje naziemne i podziemne, z wyłączeniem instalacji związanych z funkcjonowaniem składowiska. Twierdzenie, że planowane przedsięwzięcie będzie realizowane częściowo na obszarze składowiska, od którego zamknięcia nie upłynął ustawowo wymagany okres dla możliwości ponownego wykorzystania tego terenu nie potwierdza analiza akt administracyjnych sprawy. Z dokumentacji opisowej i graficznej wynika, że planowana inwestycja będzie realizowana na działkach [...],[...],[...] i [...] – w sąsiedztwie zamkniętego składowiska "Świdry". Poza tym użyte w zacytowanym przepisie sformułowanie "na koronie składowiska odpadów" jest pojęciem nieostrym, wymagającym wyjaśnienia i tym samym uniemożliwiającym w realiach sprawy stwierdzenie jego naruszenia w stopniu rażącym.

Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu, nie można także stwierdzić rażącego naruszenia art. 47 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy wskazuje, iż Wójt Gminy Giżycko przed wydaniem decyzji środowiskowej spełnił wymagania określone w tym przepisie. Organ określił, przeanalizował oraz dokonał oceny bezpośredniego oraz pośredniego wpływu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, zabytki, a także wzajemne oddziaływanie między tymi czynnikami. Dokonano analizy i oceny możliwości oraz sposobów zapobiegania i ograniczania negatywnego oddziaływania na środowisko. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu decyzji, bowiem oprócz określenia rodzaju i miejsca realizacji przedsięwzięcia dokonano określenia warunków wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, uwzględniając konieczność ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich.

Określone zostały również wymogi dotyczące ochrony środowiska, konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym. Wyjaśniono, iż dla przedmiotowej inwestycji nie występuje zwiększone ani duże ryzyko awarii przemysłowych oraz, że nie będzie ona również oddziaływała transgranicznie na środowisko.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę kasacyjną wniosła [...] RP podnosząc następujące zarzuty:

1. I. naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
2. 1) naruszenia art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 roku w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów (Dz. U. Nr 61, poz. 549 ze zm.) zwanego dalej "rozporządzeniem" i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia polegającego na niedokonaniu przez Sąd kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia i wskazanie, że w postępowaniu z wniosku o stwierdzenie nieważności nie można dokonywać wykładni przepisów, co doprowadziło także do zaniechania kontroli zgodności tej decyzji z wymogami przepisów unijnych;
3. 2) naruszenia art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia polegającego na przyjęciu, że SKO w Olsztynie w sposób właściwy dokonało oceny zgodności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sytuacji, gdy okoliczności faktyczne możliwe do ustalenia na podstawie dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy temu zaprzeczały;
4. 3) naruszenia art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia polegającego na nieuwzględnieniu przez Sąd tych elementów stanu faktycznego sprawy, które skutkowały koniecznością zastosowania w decyzji Wójta Gminy Giżycko § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia i uniemożliwiającego lokalizację składowiska w wyznaczonym miejscu i uznaniu, że nie doszło; do rażącego naruszenia tego przepisu;
5. 4) naruszenia art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez niedokonanie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem dokonania przez SKO w Olsztynie oceny zgodności postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy Giżycko z wymogami art. 8 k.p.a. i art. 77 k.p.a.
6. II. naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest:
7. 1) naruszenia art. 56 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) zwanej dalej "p.o.ś" w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach nie musi w niej wskazywać wszystkich wymagań dotyczących ochrony środowiska koniecznych do uwzględnienia w projekcie budowlanym, a kształtowanie zakresu tej ochrony może pozostawić innym organom orzekającym w toku procesu inwestycyjnego oraz uznanie, że konieczność wykonania dwóch, odrębnych systemów drenażowych nie jest wymogiem podlegającym określeniu w decyzji środowiskowej;
8. 2) naruszenia art. 47 p.o.ś. poprzez uznanie za słuszne ustalenia SKO w Olsztynie, że nie doszło do rażącego naruszenia tego przepisu przez wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, pomimo tego, że czynności Wójta Gminy Giżycko pozostawały w sprzeczności z tym przepisem;
9. 3) naruszenia art.145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pomimo wydania jej z rażącym naruszeniem powołanych wyżej przepisów prawa procesowego i materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna [...] Rzeczypospolitej Polskiej nie zasługuje na uwzględnienie.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a – w związku z § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 roku w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z § 3 ust. 4 tegoż rozporządzenia poprzez wskazanie, iż w postępowaniu z wniosku o stwierdzenie nieważności nie można dokonywać wykładni przepisów.

Z art. 3 § 1 p.p.s.a wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Art. 3 § 1 p.p.s.a. określa zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego. Jego naruszenie może nastąpić tylko poprzez wykroczenie poza kognicję sądu albo poprzez zastosowanie, w ramach sprawowanej kontroli, innego środka niż ten który został przewidziany w ustawie lub zaniechanie dokonania tej kontroli. Nie jest natomiast naruszeniem tego przepisu dokonanie kontroli w sposób nieprawidłowy poprzez niezasadne uznanie działania organów administracji za zgodne z prawem.

W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał kontroli działalności administracji publicznej polegającej na ocenie zasadności odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów. Okoliczność, iż wnoszący skargę kasacyjną nie podziela stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie oznacza, że Sąd ten nie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji.

Z art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Analiza treści uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pozwala stwierdzić, że uzasadnienie to spełnia wymogi wynikające z przytoczonego wyżej przepisu. Również w tym przypadku stwierdzić należy, że okoliczność, iż wnoszący skargę kasacyjną nie podziela stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie oznacza, że Sąd ten nie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji.

Stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady trwałości decyzji administracyjnej. Jest to nadzwyczajny tryb wzruszenia decyzji administracyjnej. Ustawodawca uznał, że uruchomienie tego trybu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji administracyjnej możliwe jest tylko wówczas, gdy dotknięta jest ona kwalifikowaną wadą. Ustawodawca uznał tym samym, że zasada trwałości decyzji administracyjnych jest tak ważną zasadą, że można od niej odstąpić tylko w wyjątkowych wypadkach.

Postępowania nadzwyczajne nie może przeradzać się w kolejne postępowanie zwykłe, w którym badane są wszystkie okoliczności danej sprawy. Byłoby to bowiem zaprzeczeniem istoty postępowania nadzwyczajnego i prowadziłoby do mnożenia postępowań administracyjnych w tej samej sprawie bez realnej szansy uzyskania przez stronę rozstrzygnięcia o przysługujących jej prawach lub ciążących na niej obowiązkach.

Jedną z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Rażące naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy treść wydanej decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przy ich prostym zestawieniu ze sobą. Nadto, aby stwierdzić, iż doszło rażącego naruszenia prawa materialnego stan faktyczny ustalony w danej sprawie nie może budzić wątpliwości. Tylko wówczas możliwe jest bowiem stwierdzenie, czy przepis został w sposób rażący niewłaściwie zastosowany poprzez porównanie treści tego przepisu z ustalonym w sprawie stanem faktycznym.

Z § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 roku wynika, że składowiska odpadów niebezpiecznych oraz składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne nie mogą być lokalizowane w dolinach rzek, w pobliżu zbiorników wód śródlądowych, na terenach źródliskowych, bagiennych i podmokłych, w obszarach mis jeziornych i ich strefach krawędziowych, na obszarach bezpośredniego bądź potencjalnego zagrożenia powodzią w rozumieniu przepisów prawa wodnego.

Na wstępie stwierdzić należy, iż nie można podzielić poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że konieczność wykładni pojęcia "obszaru misy jeziornej" uniemożliwia dokonanie oceny czy doszło do rażącego naruszenia prawa. Pojęcie "misa jeziorna" lub "misa jeziora" jest pojęciem z dziedziny hydrologii i oznacza "naturalną wklęsłą formę terenu w pewnej części wypełnionej wodą. Ta cześć "misy jeziornej", która wypełniona jest wodą nazywana jest natomiast "czaszą jeziora". Nie można co do zasady wykluczyć możliwości rażącego naruszenia przepisu prawa materialnego, którego treść wymaga wykładni. Jednakże pomimo błędnego w tej części uzasadnienia wyroku, rozstrzygnięcie Sądu stwierdzające, iż nie doszło do rażącego naruszenia § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 roku jest prawidłowe.

Wnosząca skargę kasacyjną nie przedstawia argumentów, które wskazywałyby na rażące naruszenie wymienionego wyżej przepisu. Należy więc stwierdzić, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał organowi administracji wydającemu decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach podstaw do przyjęcia, by teren Zakładu miał być zlokalizowany w dolinie rzeki, w pobliżu zbiorników wód śródlądowych, na terenach bagiennych i podmokłych, w obszarach mis jeziornych i ich strefach krawędziowych oraz na obszarach bezpośredniego bądź potencjalnego zagrożenia powodzią w rozumieniu przepisów prawa wodnego. Tylko jednoznaczny dowód, znajdujący się w aktach sprawy, wskazujący na fakt umiejscowienia Zakładu w obszarze w wymiennych wyżej miejscach mógłby być podstawą do uznania, iż doszło do rażącego naruszenia § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 roku. Takiego dowodu w aktach sprawy nie ma.

Organy administracji, wydając decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody, oparły się na dokumentacji sporządzonej przez osoby posiadające wiedzę i doświadczenie w dziedzinie geologii, hydrologii i ochrony środowiska. Jak to już zostało wcześniej stwierdzone postępowanie nieważnościowe nie może przeradzać się w postępowanie zwykłe. Organ prowadzący postępowanie nieważnościowe nie może ponawiać postępowania dowodowego i przeprowadzać kolejnych dowodów w celu weryfikacji twierdzeń podmiotu składającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji.

Twierdzenie, iż nie zostały uwzględnione te elementy stanu faktycznego, które skutkowałyby koniecznością zastosowania § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 roku uniemożliwiającą lokalizację składowiska we wskazanym w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach miejscu jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, twierdzeniem nieuzasadnionym. Okoliczność, iż wnoszący skargę kasacyjną przedstawia własną koncepcje oceny materiału dowodowego i formułuje w oparciu o tę ocenę własne ustalenia faktyczne nie oznacza, że ustalenia faktyczne poczynione przez organ administracji oraz Sąd były błędne.

Ponownie stwierdzić należy, iż brak jest podstaw do formułowania twierdzenia, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i ustalony na jego podstawie stan faktyczny wskazuje na rażące naruszenie § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 roku

Za niezasadny uznać należy zarzut niedokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oceny czy nie został rażąco naruszony § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 roku.

Wbrew twierdzeniom wnoszącej skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonej do tego Sądu decyzji pod kątem istnienia podstawy do stwierdzenia rażącego naruszenia tego przepisu. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż podnoszone we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oraz w skardze argumenty mogłyby ewentualnie odnieść skutek w postępowaniu zwyczajnym. Istota podnoszonych w stosunku do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia zarzutów sprowadza się bowiem do stwierdzenia, że materiał dowodowy jaki został przez organy administracji zgromadzony nie uzasadniał wydania tej decyzji.

Ze wskazanego przepisu wynika, że składowiska odpadów niebezpiecznych oraz składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne nie mogą być lokalizowane w strefach zasilania głównych i użytkowych zbiorników wód podziemnych (GZWP, UZWP).

Na stronie 20 i 21 uzasadnienia wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał argumenty przemawiające za tym, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż teren projektowanego Zakładu leży w strefie zasilania głównych i użytkowych zbiorników wód podziemnych. Jak wynika z ustaleń Sądu, opartych na zgromadzonych w sprawie dowodach, teren projektowanego Zakładu znajduje się w obszarze zbiornika wód podziemnych, co nie jest pojęciem tożsamym z pojęciem "strefa zasilania głównych i użytkowych zbiorników wód podziemnych".

Twierdzenie wnoszącego skargę kasacyjną, iż okoliczności faktyczne możliwe do ustalenia na podstawie dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy przeczą stanowisku Sądu, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało właściwej oceny zgodności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 roku jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, twierdzeniem dowolnym i nieuzasadnionym. Okoliczność, iż wnoszący skargę kasacyjną nie zgadza się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i przedstawia własną ocenę zaskarżonej decyzji nie oznacza, że ocena dokonana przez Sąd jest błędna.

Za niezasadny uznać należy zarzut nieprzeprowadzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem dokonania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze oceny zgodności postępowania prowadzonego przez Wójta z wymogami art. 8 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a.

Odnośnie do zarzutu niedokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oceny zaskarżonej decyzji pod kątem naruszenia art. 77 k.p.a. wskazać należy, iż skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę, związany jest podstawami skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art.183 § 1 p.p.s.a. sprawa rozpoznawana jest w granicach skargi kasacyjnej zaś z urzędu brana jest pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne wskazanie przepisów, które jego zdaniem, zostały naruszone i wykazanie, na czym to naruszenie polega. Skarga kasacyjna pozbawiona tych elementów uniemożliwia ocenę jej zasadności przez Naczelny Sąd Administracyjny. Art. 77 k.p.a. dzieli się na cztery jednostki redakcyjne w postaci paragrafów. Wnosząca skargę kasacyjną nie wskazuje, które z paragrafów tego przepisu zostały jej zdaniem naruszone.

Z części opisowej skargi kasacyjnej wynika, iż prawdopodobnie zarzut dotyczy art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie może w zastępstwie podmiotu wnoszącego skargę kasacyjną precyzować zarzutów skargi kasacyjnej. Stąd też zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. nie mógł być przedmiotem merytorycznej oceny w postępowaniu kasacyjnym.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 8 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez Wójta wydającego decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody wszystkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia jej z uwzględnieniem interesu społecznego, polegającego na ochronie środowiska naturalnego.

Zgodnie z treścią art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. O rażącym naruszeniu tego przepisu można byłoby mówić wówczas, gdyby organy administracji nie zgromadziły w ogóle jakichkolwiek dowodów niezbędnych do poczynienia ustaleń faktycznych, lub przeprowadziły szczątkowe postępowanie dowodowe. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca. Stąd też stawianie zarzutu rażącego naruszenia art. 8 k.p.a. w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowych uwarunkowaniach nie znajduje uzasadnienia.

Twierdzenie, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie uwzględnia interesu społecznego, jakim jest ochrona środowiska jest dowolną oceną wnoszącego skargę kasacyjną i nie może być podstawą kwestionowania prawidłowości zaskarżonego wyroku.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 56 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 roku.

Z art. 56 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach – wynikało, że w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ określa warunki wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich.

Z kolei zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 roku w przypadku wydzielenia na składowisku odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne części przeznaczonej do składowania odpadów niebezpiecznych, część tę wyposaża się w odrębny system drenażu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż Wójt Gminy w punkcie 4.3 decyzji wskazał na konieczność zaprojektowania systemu drenażu wód odciekowych zapewniającego odbiór powstających odcieków ze składowiska i jego zboczy. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że inwestor nie może uchylić się od obowiązku wyposażenia odrębnego systemu drenażu w przypadku wydzielenia na składowisku części przeznaczonej do składowania odpadów niebezpiecznych. Jest to wymóg wynikający wprost z przepisów prawa i jego powtarzanie w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest zbędne. Egzekwowanie tego wymogu nastąpi na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Wówczas to zostanie przedstawiony szczegółowy projekt budowy Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych i organ administracji wydający pozwolenie na budowę będzie mógł ustalić, czy na składowisku przewidziano składowanie odpadów niebezpiecznych, a jeżeli tak to, czy zaprojektowano dal tej części składowiska odrębny system drenażu.

Jeśli w projekcie budowlanym zostanie zaprojektowane miejsce, w którym będą przechowywane odpady niebezpieczne, a nie zostanie zaprojektowany odrębny system drenażu, to inwestor nie otrzyma pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się do zarzutu naruszenia art. 47 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (str. 23 i 24 uzasadnienia wyroku). Natomiast podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia wymienionego wyżej przepisu nie mógł być przedmiotem merytorycznej oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak to zostało już wcześniej podniesione obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest wskazanie przepisów, które jego zdaniem, zostały naruszone. Jeśli przepis podzielony jest na kilka jednostek redakcyjnych, to należy wskazać konkretną jednostkę redakcyjną lub jednostki redakcyjne. Art. 47 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska podzielony jest na trzy punkty zaś punkt 1 podzielony jest na pięć podpunktów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może w zastępstwie wnoszącego skargę kasacyjną precyzować zarzutów tej skargi. To z kolei powoduje niemożność dokonania merytorycznej oceny art. 47 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska.

Z analogicznych przyczyn nie może być poddany merytorycznej ocenie zarzut niedokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oceny zastosowania przepisów Dyrektywy Rady 1999/31/WE z dnia 26 kwietnia 1999 roku w sprawie składowania odpadów. Dyrektywa ta dzieli się na dwadzieścia artykułów. Nadto wymogi zawarte w dyrektywie skierowane są do Państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Na Państwie członkowskim ciąży obowiązek wprowadzenia do prawa krajowego rozwiązań prawnych zawartych w dyrektywie. Dyrektywa może być stosowana bezpośrednio tylko wówczas, gdy jej przepisy nie zostały wprowadzone do prawa krajowego lub wprowadzone nieprawidłowo.

Przepisy Dyrektywy Rady 1999/31/WE z dnia 26 kwietnia 1999 roku zostały wdrożone ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach (Dz. U. z 2007 roku, Nr 39, poz. 251 – tekst jednolity ze zm.). Skarga kasacyjna nie wskazuje, które z wymogów zawartych w dyrektywie nie zostały wdrożone do krajowego systemu prawnego lub zostały wdrożone nieprawidłowo. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonywanie w zastępstwie wnoszącego skargę kasacyjną ustaleń czy wymieniona wyżej dyrektywa została nieprawidłowo wdrożona do krajowego porządku prawnego.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przytoczone wyżej argumenty wskazują, iż stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tym przedmiocie jest prawidłowe.

Ponownie wskazać należy, iż stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce wówczas, gdy na podstawie ustalonego przez organy administracji stanu faktycznego można jednoznacznie stwierdzić, iż przepis prawa materialnego lub procesowego został niewłaściwie zastosowany. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca.

Brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, które Naczelny Sąd Administracyjny byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu.

Z przytoczonych wyżej względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwianych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. została oddalona.