Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 12 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 715/17

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 612/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę J. K., dalej jako skarżący, na decyzję Wojewody D. z dnia 22 czerwca 2016 r. nr... w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę i przebudowę pawilonu handlowo-usługowego z naruszeniem prawa i odmowy jej uchylenia ze względu na upływ pięcioletniego terminu.

Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zaskarżoną decyzją z dnia 22 czerwca 2016 r. Wojewoda D., dalej jako Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23), uchylił decyzję Starosty O., dalej jako Starosta, z dnia 22 lutego 2016 r. nr... i orzekając o istocie sprawy stwierdził, że decyzja Starosty O. nr... z dnia 12 października 2009 r. została wydana z naruszeniem prawa oraz odmówił uchylenia tej decyzji ze względu na upływ pięcioletniego terminu wskazanego w art. 146 § 1 k.p.a.

Sąd zauważył, że w dniu 5 sierpnia 2010 r. do Starosty wpłynął wniosek skarżącego, w którym zawarł on żądanie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzję tego organu z dnia 12 października 2009 r. nr....

Sąd wskazał, że pierwszą czynnością procesową w postępowaniu zainicjowanym przedmiotowym wnioskiem było wydanie w dniu 1 września 2010 r. postanowienia nr... Postanowieniem tym zawieszone zostało postępowanie dotyczące wznowienia postępowania do czasu zakończenia zainicjowanego wnioskiem skarżącego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr.... Formalnie zatem organ I instancji nie wydał postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją nr... Sąd zauważył jednak, że zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, co w niniejszej sprawie miało miejsce w dniu 5 sierpnia 2010 r. Z uwagi na fakt, że przepis szczególny przewiduje wszczęcie postępowania administracyjnego w określonej formie, zgodnie z art. 149 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, Sądu uznał, że należało przyjąć, iż datą wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia postanowienia z dnia 1 września 2010 r., pomimo że formalnie dotyczy ono zawieszenia postępowania.

W ten sposób zainicjowane postępowanie, po jego jednoczesnym zawieszeniu, zostało podjęte dopiero postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2013 r. nr..., kiedy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 marca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 605/12, oddalił skargę na decyzję GINB z dnia 10 stycznia 2012 r., która organ II instancji utrzymał w mocy decyzję odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji nr....

W tak przebiegającym postępowaniu wznowieniowym, Wojewoda D. stwierdził wystąpienie przesłanki negatywnej jaką jest przesłanka terminu, którą przewiduje przepis art. 146 § 1 k.p.a. Podzielając takie zapatrywanie na sprawę, Sąd zaakceptował i przyjął jako własne stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2010 r. (sygn. akt I OSK 561/09), gdzie przyjęto, że treść art. 146 § 1 k.p.a. wskazuje w sposób jednoznaczny, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Termin pięcioletni, chociaż zamieszczony w przepisie proceduralnym, ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby wydana została z naruszeniem prawa. Termin ten nie może być przywrócony, gdyż nie jest on terminem, do zachowania którego obowiązana jest strona, lecz jego adresatem jest organ i jednocześnie bieg terminu z art. 146 § 1 k.p.a. nie może ulec przerwaniu, gdyż możliwości takiej ustawodawca nie przewidział.

Prowadzenie postępowania po upływie okresu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 k.p.a. narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnej. Upływ okresu przedawnienia oznaczonego w art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie.

W świetle powyższego stanowiska Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że objęta wnioskiem o wznowienie postępowania decyzja Starosty O. z dnia 12 października 2009 r. nr..., stała się ostateczna w dniu 17 listopada 2009 r. Zdaniem Sądu, od tej daty należy zatem liczyć bieg pięcioletniego terminu przedawnienia, którego upływ uniemożliwia uchylenie decyzji dotychczasowej. Skutek taki wprost przewiduje art. 146 § 1 k.p.a., skoro także w przypadku zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., przewiduje przeszkodę w postaci upływu czasu od daty doręczenia lub ogłoszenia decyzji.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie doszło także do naruszenia art. 103 w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. Ustawodawca wprawdzie w art. 103 k.p.a. zawarł stwierdzenie, że zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie, ale nie rozciągnął tego unormowania na wszystkie terminy zamieszczone w tej ustawie. W szczególności przepis art. 103 k.p.a. nie ma zastosowania do terminów o charakterze materialnoprawnym, które zostały przewidziane w art. 146 § 1, czy art. 156 § 2 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że zawieszenie postępowania administracyjnego pociąga za sobą wstrzymanie biegu jedynie terminów procesowych regulujących przebieg postępowania administracyjnego, do których należy zaliczyć terminy dokonania czynności przez organy administracyjne oraz strony postępowania (vide wyroki: WSA z dnia 10 sierpnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2472/15, z dnia 3 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 434/09). Dlatego też Sąd nie zgodził się ze skarżącym, który powołując się na przepis art. 103 k.p.a., wskazał na rok 2018, w którym ma dopiero upłynąć okres przedawnienia w sprawie.

Odnosząc się natomiast do podtrzymanych w skarze zarzutów zawartych w odwołaniu, w ocenie Sądu I instancji, za prawidłowe należało uznać stanowisko organu II instancji, wyrażone w zaskarżonej decyzji. Sąd podzielił zwłaszcza stanowisko wyrażone w uzasadnieniu tej decyzji, że z uwagi na upływ terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a., rozstrzygnięcie o dopuszczeniu dowodów wskazanych przez skarżącego było bezcelowe. W ocenie Sądu, zaniechania przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zawnioskowanych przez skarżącego nie można uznać za uchybienie przepisom prawa administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji, ponieważ zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a., żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Przesłanki nieuwzględnienia takiego żądania są zatem ściśle związane z etapem postępowania oraz z przedmiotem wnioskowanego dowodu.

Zdaniem Sądu, wobec wystąpienia jednej z przesłanek niedopuszczalności uchylenia decyzji dotychczasowej, wnioskowane przez skarżącego dowody dotyczyły okoliczności, które nie miały już znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd zgodził się z organem II instancji również w kwestii zarzutów skarżącego dotyczących sposobu rozpoznania zgłoszonego przez niego wniosku o wyłączenie Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa od orzekania w sprawie wyjaśniając, że na postanowienie o wyłączeniu bądź odmowie wyłączenia pracownika ni przysługuje zażalenie, zgodnie z ogólna zasadą, wskazaną w art. 141 § 4 k.p.a. Takie też pouczenie zostało zawarte w postanowieniu nr... Prawidłowość postanowień dotyczących wyłączenia może być badana w toku rozpoznawania odwołania od decyzji (art. 142 k.p.a.), co w niniejszym przypadku miało miejsce. W toku postępowania sądowoadministracyjnego wszczętego w wyniku skargi na decyzje ostateczna w sprawie, w której brał udział pracownik podlegający wyłączenia, sąd w przypadku stwierdzenia, że w postępowaniu doszło do naruszenia art. 24 k.p.a. lub 25 k.p.a. zobligowany będzie uchylić decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Przyznając zatem skarżącemu możliwość poddania sądowej kontroli także rozstrzygnięć dotyczących wyłączenia pracownika, stwierdzić należało, że skarżący nie uprawdopodobnił wątpliwości co do bezstronności pracownika na podstawi art. 24 § 1 pkt 2 k.p.a. W takim przypadku nie wystarcza subiektywne przekonanie strony o stronniczości pracownika.

Okoliczności uzasadniające wniosek o wyłączenie musza być realne i istnieć w czasie trwania postępowania. Sąd podzielił również zapatrywanie organu II instancji dotyczące oceny wskazywanych przez skarżącego powodów wyłączenia organu na podstawie art. 25 k.p.a. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych: 1) jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3;

2) osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3. Powołane przez skarżącego powody wyłączenia Starosty nie znajdują się w tym katalogu. Ponadto Sąd zauważył, że wyłączenie organu administracji publicznej na podstawie art. 25 § 1 k.p.a. następuje z mocy prawa, a zatem wydanie odrębnego postanowienia w tej sprawie nie znajduje uzasadnienia w przepisach.

Kierując się powyższą argumentacją, pomimo stwierdzonych mankamentów związanych z procedurą wszczęcia postępowania wznowieniowego, które w ocenie Sądu nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.).

W skardze kasacyjnej J. K. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego zmianę poprzez uchylenie decyzji Wojewody D. z dnia 22 czerwca 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty O. z dnia 22 lutego 2016 r. i z dnia 12 października 2009 r. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. 1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść wyroku, a mianowicie art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 17 stycznia 2000 r. sygn. akt II SA/Wr 917/98,
2. 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść wyroku, a mianowicie art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 432/10,
3. 3) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść wyroku, a mianowicie art. 11 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wcześniejszych ustaleń wyroku skazującego wyrażonych w wyrokach Sądu Rejonowego w O. Wydział II Kamy z dnia 2 października 2001 r. sygn. akt... i z dnia 30 czerwca 2004 r. sygn. akt...,
4. 4) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść wyroku, a mianowicie art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Postawione zarzuty naruszenia art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie są zasadne. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 11 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuwzględnienie wyroków skazujących z 2 października 2001 r. sygn. akt... i z 30 czerwca 2004 r. sygn. akt.... Postawione zarzuty nie pozostają w związku z rozpoznawaną sprawą. Przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu była decyzja Wojewody D. z 22 czerwca 2016 r. nr... w przedmiocie wydania decyzji przez Starostę O. z 12 października 2009 r. nr... zatwierdzającej projekt budowlany i pozwalającej Wiesławowi Szczepaniakowi na rozbudowę i przebudowę pawilonu handlowo-usługowego, z naruszeniem prawa i odmawiająca jej uchylenia z powodu upływu pięcioletniego terminu od dnia jej doręczenia.

Powołane w skardze kasacyjnej wyroki sądów administracyjnych i sądu karnego nie mają odniesienia do zaskarżonej do sądu decyzji z 22 czerwca 2016 r. W podstawach skargi kasacyjnej, jak i w jej uzasadnieniu nie wyprowadzono zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów prawa procesowego dotyczących zaskarżonej decyzji.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd w zaskarżonym wyroku, po przeprowadzeniu rozpoznania, stwierdził zgodność z przepisami zaskarżonej decyzji. W skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutów, które dają podstawę do podważenia prawidłowego zastosowania art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tylko bowiem przez postawienie zarzutów wadliwej oceny zgodności z przepisami prawa zaskarżonej decyzji, można podważyć prawidłowe zastosowanie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.