Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 715/19

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 27 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 482/18 oddalił skargę A.R. i J. C.(dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z [...] maja 2018 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej P. w P. z [...] marca 1961 r. nr [...] stwierdzającej, że gospodarstwo rolne o pow. 5,92 ha (bez budynków) wraz z przynależnościami położone we wsi C. stanowiące własność S. C. przeszło na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania.

Jak stwierdził Sąd I instancji, Kolegium przeanalizowało sporne orzeczenie z [...] marca 1961 r. pod kątem wszystkich podstaw stanowiących podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej i doszło do uprawnionego wniosku, że nie wystąpiła żadna z przewidzianych w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa przesłanek. Przedmiotowa nieruchomość, stanowiąca gospodarstwo rolne o pow. 5,92 ha (bez budynków) wraz z przynależnościami położone we wsi C. stanowiące własność S. C., przeszła na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania na mocy decyzji wydanej przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej P. w P. z [...] marca 1961 r.. Decyzja ta została oparta na przepisie art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 18, poz. 117; dalej: dekret z 1955 r.). Przy czym trudność tego postępowania polega na tym, że nie zachowały się żadne akta archiwalne tego postępowania.

Z tej okoliczności - tj. braku w sensie materialnym dokumentów odzwierciedlających poczynione w toku postępowania ustalenia - strona skarżąca próbuje wywieść tak istotny skutek jakim byłoby wyeliminowanie ostatecznej decyzji z obrotu prawnego.

W uwarunkowaniach niniejszej sprawy nie sposób przyjąć inaczej niż prymatu zasady trwałości decyzji administracyjnej nad zasadą praworządności, gdyż zarzuty skargi opierają się jedynie na subiektywnym przekonaniu strony zainteresowanej o wadliwości decyzji z [...] marca 1961 r.. W świetle natomiast dostępnych dokumentów nie ma podstaw do twierdzenia, że przy decyzji z [...] marca 1961 r. organ naruszył prawo (zasadę praworządności).

1. 2. Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono:
2. 1) rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 1 dekretu z 1955 r. poprzez błędną jego wykładnię prowadzącą do stwierdzenia, iż fakt rzekomej likwidacji inwentarza oraz faktycznego nie zamieszkiwania jest równoznaczny ze spełnieniem przesłanki opuszczenia gospodarstwa rolnego, w sytuacji gdy gospodarstwo rolne stanowiące własność S. i F. C. na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej, nie zostało przez poprzedników prawnych skarżących opuszczone przed 29 kwietnia 1955 r., jak również - choć wprawdzie nie było ono przez nich zamieszkiwane (bowiem nie znajdowały się na nim budynki gospodarskie) - było użytkowane tak przez poprzedników skarżących, jak i przez posiadacza zależnego, tj. F. S., który fakt ten w toku postępowania potwierdził;
3. 2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:
4. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: Ppsa) poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o błędne uznanie, iż zaskarżona decyzja nie naruszyła przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 Kpa, w zw. z art. 15 ust. 2 dekretu z 1955 r., poprzez bezpodstawne i arbitralne przyjęcie, iż gospodarstwo rolne stanowiące własność Stanisława i F. C. na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej, zostało przez poprzedników prawnych skarżących opuszczone przed 29 kwietnia 1955 r. w sytuacji przeprowadzenia nieustalonych czynności w tym względzie oraz wydania decyzji niezawierającej uzasadnienia pozwalającego na wiarygodne stwierdzenie zaistnienia przesłanki opuszczenia gospodarstwa rolnego;
5. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o błędne uznanie, iż ww. decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej P. w P. z [...] marca 1961 r., nie naruszyła przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 21 § 1 Kodeksu rodzinnego z 1950 r. poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż gospodarstwo rolne stanowiące własność S. i F. C. na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej, może zostać skutecznie przejęte przez Skarb Państwa na podstawie orzeczenia skierowanego do jednego z małżonków;
6. c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa polegające na nieuwzględnieniu zarzutu naruszenia art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 Kpa mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
7. - naruszenia zasad prawdy obiektywnej i praworządności polegających na nieuwzględnieniu dowodów i wyjaśnień przedstawionych przez skarżących, które w całości potwierdzają rażące naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej P. w P. z dnia [...] marca 1961 r. i przeczą wiarygodności rzekomych czynności dokonanych przez ten organ "na miejscu" w rozumieniu czynności terenowych, co uzasadniało wniosek o stwierdzenie nieważności tejże decyzji;
8. - błędne ustalenie stanu faktycznego, polegające na przyjęciu, że w braku akt postępowania administracyjnego dotyczącego przejścia gospodarstwa rolnego o pow. 5,92 ha, nadanego poprzednikom prawnym skarżącym, zasadnym jest przyjęcie domniemania, co do faktu przeprowadzenia oraz zakresu postępowania wyjaśniającego przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej P. w P.;
9. - braku szczegółowego uzasadnienia decyzji uznaniowej o pozbawieniu prawa własności, której to decyzji stawia się, zgodnie z dominującym orzecznictwem, szczególne wymagania, w tym w zakresie rozważenia słusznych interesów stron, co naruszyło zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania stron postępowania administracyjnego.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonych decyzji, względnie o przekazanie przedmiotowej sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej P. w P. z [...] marca 1961 r..oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

1. 3.1. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

1. 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji.

1. 3.3. Przedmiotem rozpoznania w postępowaniu sądowym zakończonym zaskarżonym wyrokiem była decyzja wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego – postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem o odrębnym przedmiocie od postępowania zwykłego. O ile bowiem w postępowaniu zwykłym rozpoznaje się i rozstrzyga sprawę indywidualną w formie decyzji, to przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie czy decyzja wydana w postępowaniu zwykłym została wydana z ciężkim kwalifikowanym naruszeniem prawa, którego rodzaje wylicza enumeratywnie art. 156 § 1 Kpa, nie zaś ponowne prowadzenie postępowania wyjaśniającego mającego ustalić stan faktyczny sprawy na datę wydania badanej w trybie nadzwyczajnym decyzji.

1. 3.4. Dodatkowo wyjaśnić należy, że jak wskazuje NSA w swoim orzecznictwie o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z 22 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1279/18).

1. 3.5. Poza tym należy wziąć pod uwagę, że zgodność z prawem decyzji administracyjnych, które zostały wydane kilkadziesiąt lat temu, według dziś obowiązujących kryteriów legalności działania administracji publicznej może budzić i budzi poważne wątpliwości, ponieważ w latach 50 i 60. XX wieku obowiązywały – również w państwach Europy Zachodniej – inne standardy stosowania prawa niż obecnie. Zauważył to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r., P 46/13, (OTK-A Nr 5, poz.
2. 62) stwierdzając, że dokonywanie oceny rażącego naruszenia prawa po upływie kilkudziesięciu lat po wydaniu decyzji, w powiązaniu z nieostrością tej przesłanki, rodzi możliwość zarzucania wywołania takiej wadliwości organom administracyjnym, którym – w momencie ich działania, a nie z obecnej perspektywy – niekiedy trudno w istocie postawić zarzut rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji. W art. 156 § 1 pkt 2 Kpa jest mowa o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa, ale w praktyce podczas oceny tej przesłanki, która dokonywana jest w późniejszym momencie, uwzględniany jest dorobek orzeczniczy, który powstał już po wydaniu kwestionowanej decyzji. W rezultacie Trybunał Konstytucyjny, podkreślił, że odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Stabilizacja stosunków administracyjnoprawnych po upływie określonego czasu leży bowiem w interesie porządku publicznego. Nie sposób zarzucać tym samym decyzji z 1961 r. braku szczegółowego uzasadnienia decyzji uznaniowej o pozbawieniu prawa własności, której to decyzji stawia się, zgodnie z dominującym orzecznictwem, szczególne wymagania, w tym w zakresie rozważenia słusznych interesów stron, co naruszyło zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania stron postępowania administracyjnego.

1. 3.6. Mając pod uwagę powyższe należy stwierdzić, że dokonana przez Sąd I instancji ocena, że zaskarżona decyzja nie naruszyła przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 Kpa, w zw. z art. 15 ust. 2 dekretu z 1955 r jest w pełni prawidłowa. Nie sposób dopatrzyć się bowiem oczywistej sprzeczności pomiędzy ustalonym przez organem stanem faktycznym i podjętym rozstrzygnięciem. Jedną z możliwych interpretacji art. 15 ust. 2 ww. dekretu było przyjęcie, że sam fakt niezamieszkiwania przez właściciela i jego małżonka w gospodarstwie dawał podstawę do uznania go za opuszczone. W dacie wydawania decyzji nie istniała przy tym nawet legalna definicja gospodarstwa rolnego, a tym bardziej jej opuszczenia. Uznanie gospodarstwa za opuszczone w związku z niezamieszkiwaniem przez właściciela, nie może być uznane za rażące (oczywiste) według powołanego przepisu biorąc pod uwagę ówczesną aksjologię stosowania dekretu z 1955 r. Nie zachowały się również żadne dokumenty z lat 1953-1955, które przeczyłyby opuszczeniu gospodarstwa przez skarżącego.

1. 3.7. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o błędne uznanie, iż ww. decyzja o przejęciu gospodarstwa z 7 marca 1961 r., nie naruszyła przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 21 § 1 Kodeksu rodzinnego z 1950 r. Ewentualny brak udziału strony w postępowaniu bez jej winy, stanowi przesłankę wznowieniową, a nie nieważnościową. Problem poprawności proceduralnej powiadomienia strony o wydaniu decyzji w żaden sposób nie wiąże się ze zgodnością lub niezgodnością tej decyzji z prawem w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. W sytuacji, gdy strona nie brała udziału w postępowaniu (niezależnie jaki zakres postępowania wadą tą jest dotknięty), zasadność ewentualnego wzruszenia decyzji ostatecznej może być analizowana tylko przez pryzmat przesłanki wznowienia postępowania.

1. 3.8. W świetle powyższego niezasadny jest również drugi z zarzutów naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa polegający na nieuwzględnieniu zarzutu naruszenia art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 Kpa. Przebieg postępowania przed Kolegium, jak i uzasadnienie zaskarżonej decyzji, wskazuje jednoznacznie, że w ramach będącego w dyspozycji organu nadzoru materiału, prawidłowo zastosował powołane przepisy. Jak zostało to wyjaśnione powyżej, w świetle niezamieszkiwania na terenie gospodarstwa stanowił wystarczającą podstawę, aby uznać, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydaniu orzeczenia z 1961 r., dlatego dowody wnioskowane przez stronę nie miały żadnego wpływu na zmianę tej oceny. Nie było też obowiązkiem organu nadzoru ponowne ustalenie stanu faktycznego na 1953 czy 1955 r..

1. 3.9. Tym samym wszystkie podstawy kasacyjne są niezasadne.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.