Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 715/20

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 5 września 2019 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 210/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę K.S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. S. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259; dalej jako: p.p.s.a.), zarzuciła:

1. I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.
2. 1) art. 48 ust. 1 in fine ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.; dalej jako: "Pr. bud.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy zebrany materiał dowodowy nie wskazuje, by wykonane przez skarżącą prace budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 Pr. bud.,
3. 2. § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2022 r., poz. 1225 ze zm.; dalej jako: "rozporządzenie") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy zgodnie z § 300 ust. 1 rozporządzenia jego przepisów nie stosuje się, jeżeli przed dniem wejścia w życie rozporządzenia został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów, co miało miejsce w niniejszej sprawie;
4. II. przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływa na wynik sprawy, tj.:
5. 1. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo rażącego naruszenia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, tj. nieustalenie wysokości budynku, którego dotyczy nakaz rozbiórki w jakimkolwiek momencie czasowym, jak również poprzez nieprawidłowe ustalenie, że skarżąca wzniosła nowy budynek bez wymaganego zezwolenia, w sytuacji gdy z wypisu z kartoteki budynków, zdjęć satelitarnych, zdjęć z serwisu Google Street View oraz zdjęć dołączonych do odwołania oraz do skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wynika, że na przedmiotowej działce co najmniej od 2000 r., znajdował się budynek o łącznej powierzchni 114 m²,1,5- lub 2-kondygnacyjny, obejmujący łącznie co najmniej 3 stanowiska garażowe, który składał się z dwóch połączonych ze sobą budynków;
6. 2. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu uzupełniającego w postaci załączonych do skargi zdjęć archiwalnych, którego przeprowadzenie uzasadnione było treścią art. 106 § 3 p.p.s.a., tj. było niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i uzasadnione było możliwością wykazania, że w znajdujących się na działce budynkach już wcześniej znajdowały się co najmniej 3 stanowiska garażowe, jak również, że nie uległa zmianie wysokość budynku, gdyż podobnie jak wcześniej jest to budynek 1,5 kondygnacyjny z użytkowym poddaszem,
7. 3. art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, poprzez uznanie, że skarżąca dopuściła się naruszenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę spornego budynku, w sytuacji gdy z dowodów znajdujących się w aktach sprawy wynika, iż na przedmiotowej działce co najmniej od 2000 r. znajdował się budynek o łącznej powierzchni 114 m²,1,5- lub 2-kondygnacyjny, obejmujący łącznie co najmniej 3 stanowiska garażowe, który składał się z dwóch połączonych ze sobą budynków, wobec czego prace wykonywane przez inwestora w ogóle nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie podkreślić należy, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Stosowanie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną.

Spór prawny jaki zaistniał w rozpoznawanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest prawidłowe.

Uzasadniając powyższe stanowisko, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, ponieważ tylko w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy możliwe jest prawidłowe zastosowanie odpowiednich przepisów prawa materialnego.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej organy administracyjne należycie wyjaśniły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy i prawidłowo ustaliły, że inwestorka samowolnie zrealizowała obiekt budowlany wymagający pozwolenia na budowę. W wyniku samowolnie wykonanych robót budowlanych powstał budynek 2-kondygnacyjny przekraczający powierzchnię 35 m², a więc nie spełniający warunku z art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Pr.bud., w konsekwencji nie można go zakwalifikować jako garażu niewymagającego pozwolenia na budowę.

Zarzut odnoszący się do wadliwie zebranego materiału dowodowego, poprzez brak wykonania przez organ pomiaru wysokości budynku jest wadliwy. Otóż § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia dopuszcza możliwość budowy bezpośrednio przy granicy działki budowlanej jeżeli budynek gospodarczy lub garaż mają nie więcej niż 3 m wysokości i 6,5 m długości. O ile organ rzeczywiście nie wykonał pomiaru wysokości spornego budynku, chociaż z akt sprawy wynika, że wysokość ta przekracza 3 m (już sama wysokość pomieszczeń garażowych od frontu budynku wynosi 2,3 m), to przepis ten i tak nie ma zastosowania w sprawie, bowiem długość budynku mierzona od gruntu i wynosząca 8,28 m nie wypełnia jego dyspozycji. Powyższe wyklucza zatem zastosowanie § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia i czyni powyższy zarzut zupełnie niezasadnym.

Kolejny zarzut dotyczący naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej oparł na jego niezastosowaniu poprzez nierozpoznanie wniosku o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z załączonych do skargi zdjęć. Odnosząc się do powyższego przypomnieć należy, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., istota uzupełniającego postępowania dowodowego polega na jego przeprowadzeniu w sytuacji, gdy brak dowodu z dokumentu uniemożliwia lub znacznie utrudnia ocenę zgodności z prawem stanu faktycznego ustalonego przez organ. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki: po pierwsze, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, po drugie, gdy nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Również posłużenie się w analizowanym przepisie stwierdzeniem "sąd może" wyraźnie wskazuje na uprawnienie sądu, a nie jego obowiązek. Nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu, tak jak wskazuje to przepis art. 106 § 3 p.p.s.a., nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie, mające istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyroki NSA z dnia 30 września 2009 r. sygn. akt I OSK 160/09; z dnia 21 września 2010 r. sygn. akt I GSK 243/10; z dnia 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 165/11; z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 840/11 oraz z dnia 22 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2754/18, CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że faktem jest, że Sąd I instancji nie wypowiedział się w sprawie wniosku dowodowego zawartego w skardze, mając jednak na uwadze na jaką okoliczność przedmiotowe zdjęcia zostały złożone, stwierdzić należy, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, a tym bardziej nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko takie uchybienie zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. jest chybiony.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, za niezasadny uznać należało również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstaw rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., zawiera bowiem przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia, a także jej wyjaśnienie. Wskazany przepis nie daje natomiast możliwości polemiki z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji. Fakt, że skarżąca kasacyjnie nie podziela stanowiska Sądu I instancji nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, stwierdzić należy, że także i one nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Zupełnie niezasadny jest zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 Pr.bud. Przed rozważeniem tego zagadnienia konieczne jest jednak spostrzeżenie, że zastosowanie art. 48 ust. 1 i nast. Pr. bud. nie budzi wątpliwości Sądu – wykonany budynek, według stanu prawnego obowiązującego w czasie wykonania robót, wymagał pozwolenia na budowę. Nie zachodził żaden z przypadków wskazanych w katalogu zwolnień, zawartym w art. 29 ust. 1 i 2 Pr. bud., na który powołuje się skarżąca kasacyjnie.

Samowola budowlana skutkuje obligatoryjnym uruchomieniem trybu określonego w art. 48 ust. 1 i nast. Pr. bud. Od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) możliwa jest legalizacja takich robót, o ile spełnione są warunki określone w art. 48 ust. 2 Pr. bud. W dacie rozstrzygania sprawy przez organy nadzoru budowlanego, przepis ten stanowił, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.

Utrwalony jest pogląd, według którego, zgodność z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza zgodność z ustaleniami planu miejscowego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy samowoli budowlanej. Pogląd ten znajduje oparcie w brzmieniu przytoczonego przepisu art. 48 ust. 2 Pr.bud. Użycie określenia "obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego", a więc użycie czasu teraźniejszego, wskazuje na plan obowiązujący w dacie stosowania tego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 293/12, CBOSA).

Nadto, jak wprost wynika z treści analizowanej normy, zgodność z przepisami, w tym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powinna występować w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Jest oczywiste, że chodzi o zgodność z normami prawnymi obowiązującymi w dacie rozstrzygania. Tylko taka zgodność oznacza rzeczywistą realizację celu legalizacji samowoli budowlanej ustanowionego nowelą z dnia 27 marca 2003 r. (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 950/16, CBOSA).

Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest, że skarżąca wykonała roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę, zatem legalizacja samowoli budowlanej wymagała stwierdzenia zgodności wykonanych robót budowlanych z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Analiza zebranego materiału dowodowego nie pozostawia wątpliwości, że sporny obiekt budowlany usytuowany się na działce nr [...], znajdującej się w obszarze urbanistycznym 36MN, objętym uchwałą Rady Miejskiej w Piasecznie nr 943/XXXIV/2013 z dnia 15 maja 2013 r., jest niezgodny z jej § 22 ust. 2 pkt 6. Inwestycja skarżącej kasacyjnie obejmowała bowiem realizację garażu z trzema stanowiskami, podczas gdy wspomniana uchwała dopuszcza możliwość realizacji jednego budynku garażowego maksymalnie na dwa samochody.

W przypadku zatem braku zgodności samowoli budowlanej z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, organ obowiązany jest co do zasady orzec rozbiórkę, nie ma bowiem podstaw do prowadzenia procedury legalizacyjnej. Wobec powyższego, za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw należy uznać także zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 Pr.bud.

Przechodząc do ostatniego zarzutu, w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na błędne powołanie naruszonego przepisu i brak wskazania konkretnych jednostek redakcyjnych. Autor skargi kasacyjnej powołuje § 300 rozporządzenia, podczas gdy z treści zarzutu wynika, że koresponduje on z § 330 rozporządzenia. Powyższe uchybienie nie ma jednak większego znaczenia w sprawie, bowiem sama treść podniesionego zarzutu wskazuje niewątpliwie na jego niezasadność.

Jak wynika z treści § 330 rozporządzenia, jego przepisów nie stosuje się, z zastrzeżeniem § 2 ust. 1 i § 207 ust. 2 jeżeli przed dniem wejścia w życie rozporządzenia został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów, jak i wówczas gdy zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonania robót budowlanych. Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia jego przepisy stosuje się nie tylko przy projektowaniu nowych budynków, lecz również przy nadbudowie, rozbudowie, przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych z zastrzeżeniem § 207 ust. 2 dotyczącym bezpieczeństwa pożarowego, wymiarów schodów, a także oświetlenia awaryjnego.

Z powyższego wynika zatem, że przepisy rozporządzenia mogą mieć zastosowanie do budynków już istniejących w ograniczonym zakresie (nadbudowa, rozbudowa, przebudowa, zamian sposobu użytkowania, bezpieczeństwo pożarowe, wymiary schodów, oświetlenie awaryjne). Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy, gdzie niespornym jest, że skarżąca kasacyjnie wykonała roboty budowane mieszczące się w dyspozycji § 2 rozporządzenia, a które w konsekwencji doprowadziły inwestycję, do obecnego kształtu wymagały pozwolenia na budowę, a więc zastosowanie będą miały przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 2002 r. Zarzut w tym zakresie jest więc niezasadny.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.