Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 23 stycznia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Ministra Zdrowia na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych w Warszawie z dnia 18 maja 2005 r. nr 180/IVP/2005 w przedmiocie odmowy stwierdzenia prawa wykonywania zawodu pielęgniarki.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd ustalił, że Okręgowa Rada Pielęgniarek i Położnych w Jeleniej Górze uchwałą z dnia 9 marca 2005 r. odmówiła stwierdzenia prawa wykonywania zawodu pielęgniarki [...] z uwagi na to, iż po stronie wnioskodawczyni nie zostały spełnione wymagania dotyczące minimalnych okresów zatrudnienia jako pielęgniarki wynikających z dyrektywy sektorowej nr 77/452/EWG.
W wyniku odwołania [...], uchwałą z dnia 18 maja 2005 r. nr 180/IVP/2005 Prezydium Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych utrzymało w mocy zaskarżoną uchwałę Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w Jeleniej Górze motywując swoje rozstrzygnięcie faktem, iż wnioskodawczyni nie udokumentowała działalności pielęgniarskiej przez co najmniej trzy kolejne lata w okresie pięciu lat poprzedzających wydanie zaświadczenia. Jest to wymóg określony przepisem art. 4 Dyrektywy Rady z dnia 27 czerwca 1977 r. dotyczącej wzajemnego uznawania dyplomów, świadectw i innych dokumentów potwierdzających posiadanie kwalifikacji pielęgniarek odpowiedzialnych za opiekę ogólną, łącznie ze środkami mającymi na celu ułatwienie skutecznego wykonywania prawa przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług (77/452/EWG), a także przepisem art. 11c ustawy z dnia 5 lipca 1996 r. o zawodach pielęgniarki i położnej (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 57, poz. 602 z późn. zm.).
Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, powyższą uchwałę [...] otrzymała w dniu 11 czerwca 2005 r.
W dniu 26 września 2006 r. skargę na uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Zdrowia. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż zachował termin określony w art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) albowiem uchwałę otrzymał w dniu 1 września 2006 r.
W odpowiedzi na skargę Naczelna Rada Pielęgniarek i Położnych wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga Ministra Zdrowia wniesiona została z przekroczeniem terminu wynikającego z art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W szczególności Sąd wskazał, że w dniu 16 września 2005 r. do Ministra Zdrowia wpłynął wniosek W. P., pełnomocnika zainteresowanej [...], o pozwolenie na uzupełnienie kwalifikacji zawodowych mających na celu uzyskanie prawa wykonywania zawodu. Z powyższym wnioskiem do Ministra Zdrowia wpłynęła również dokumentacja związana z ubieganiem się [...] o prawo wykonywania zawodu, jak również pełny tekst uchwały Prezydium Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych z dnia 18 maja 2005 r. Skarga Ministra Zdrowia na tę uchwałę wpłynęła dopiero w dniu 26 września 2006 r., a zatem po upływie trzydziestodniowego terminu zakreślonego art. 53 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł Minister Zdrowia. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 2 w związku z art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w następstwie niezasadnego przyjęcia przez Sąd, iż Minister Zdrowia złożył skargę na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych z dnia 18 maja 2005 r. po upływie terminu prawem wyznaczonego, które to uchybienie miało w realiach niniejszej sprawy istotny wpływ na jej wynik. Z uwagi na powyższe na podstawie art. 176 p.p.s.a. w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister Zdrowia wskazał, iż jego zdaniem o ile Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie przyjął, że do oceny kwestii zachowania przez Ministra terminu do zaskarżenia uchwał organów samorządu zawodowego pielęgniarek i położnych winien znaleźć zastosowanie art. 53 § 1 p.p.s.a., to jednak Sąd w żaden sposób nie zajął stanowiska w przedmiocie jednoznacznego określenia początku biegu terminu do zaskarżenia przez Ministra uchwały Prezydium Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych w Warszawie z dnia 18 maja 2005 r.
Zdaniem Ministra "doręczenie" jest czynnością konwencjonalną, która dla zachowania swej prawnej natury winna zostać dokonana przez właściwy podmiot, którym w niniejszej sprawie była Naczelna Rada Pielęgniarek i Położnych jako organ administracyjny drugiej instancji.
Skarżący podkreślił ponadto, że przysługuje mu samoistne i autonomiczne prawo do wniesienia skargi, którego normatywny byt jest niezależny od prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługującego samej stronie postępowania administracyjnego dotyczącego kwestii przyznania prawa wykonywania zawodu pielęgniarki. W niniejszej sprawie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi przez Ministra Zdrowia na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych z dnia 18 maja 2005 r. (Nr 180/IVP/2005), rozpoczął swój bieg z chwilą doręczenia przez Naczelną Radę Pielęgniarek i Położnych zapadłej uchwały Ministrowi Zdrowia (jako skarżącemu), co nastąpiło dopiero w dniu 1 września 2006 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skargę kasacyjną należało uwzględnić.
W myśl art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zwanej dalej p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie.
Zgodnie z przepisem art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o samorządzie pielęgniarek i położnych (Dz. U. z 1991 r. Nr 41, poz. 178 z późn. zm.) minister zdrowia może zaskarżyć do sądu administracyjnego prawomocną uchwałę samorządu pielęgniarek i położnych w sprawach dotyczących stwierdzenia prawa wykonywania zawodu, wpisania na listę członków okręgowej rady bądź skreślenia z tej listy. Przepis ten nie określa terminu dla wniesienia skargi przez Ministra Zdrowia, stanowiąc w ust. 2, iż do uchwały okręgowej rady w sprawach w nim wymienionych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, odnoszące się do decyzji administracyjnych
Rozpoznający sprawę w pierwszej instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo przyjął w świetle art. 16 § 2 k.p.a., że w niniejszej sprawie zastosowanie miał trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi, przewidziany w art. 53 § 1 p.p.s.a. Dodać ponadto trzeba, że podlegającą zaskarżeniu uchwałę samorządu pielęgniarek i położnych określoną w cytowanej ustawie jako "prawomocną" traktować należy jako decyzję ostateczną zgodnie z treścią art. 269 k.p.a. w związku z art. 24 ust. 2 ustawy o samorządzie pielęgniarek i położnych.
Dla zbadania terminowości złożenia przedmiotowej skargi zasadnicze znaczenie miało ustalenie momentu, od którego rozpoczął się bieg ustawowego trzydziestodniowego terminu.
Trafnie skarżący podniósł w skardze kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji nie zajął stanowiska w przedmiocie jednoznacznego określenia początku biegu terminu do zaskarżenia przez Ministra Zdrowia uchwały Prezydium Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych z dnia 18 maja 2005 roku. Za nieprzekonywujące należało natomiast uznać stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że skoro w dniu 16 września 2005 roku wpłynął do Ministra zdrowia wniosek [...] o pozwolenie na uzupełnienie kwalifikacji zawodowych, wraz z dokumentacją związaną z ubieganiem się przez nią o prawo wykonywania zawodu oraz załącznikiem w postaci uchwały Prezydium Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych z dnia 18 maja 2005 roku, to złożenie skargi w dniu 26 września 2006 roku nastąpiło z przekroczeniem ustawowego terminu. Zaznaczyć przy tym należy, że Sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie odniósł się do twierdzeń Ministra Zdrowia zawartych w skardze, a odnoszących się właśnie do kwestii zachowania trzydziestodniowego terminu do złożenia skargi do Sądu.
Tymczasem skarżący trafnie wskazał, że wskutek jego wystąpienia w dniu 11 sierpnia 2006 roku, Naczelna Rada Pielęgniarek i Położnych doręczyła Ministrowi Zdrowia przedmiotową uchwałę w dniu 1 września 2006 roku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny nie poczynił jednak w tym zakresie żadnych ustaleń faktycznych, a w aktach administracyjnych oraz sądowych brak dokumentów powołanych na powyższe okoliczności. Sąd nie wyjaśnił również należycie, dlaczego dzień 18 maja 2005 roku przyjął jako datę doręczenia zaskarżonej uchwały.
Analiza pisma przewodniego Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych w Jeleniej Górze z dnia 13 września 2005 r. wskazuje, iż celem czynności, która znalazła wyraz w owym piśmie, było przekazanie Ministrowi Zdrowia jako organowi właściwemu, wniosku pełnomocnika [...] do rozpatrzenia w trybie przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 lipca 2005 r. w sprawie stażu adaptacyjnego i testu umiejętności w toku postępowania o uznanie kwalifikacji do wykonywania medycznych zawodów regulowanych (Dz. U. z 2005 r. Nr 152, poz. 1270). Z omawianego pisma nie wynika natomiast, aby intencją Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych było doręczenie odpisu uchwały Prezydium Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych z dnia 18 maja 2005 r. Ministrowi Zdrowia jako organowi uprawnionemu do wniesienia do sądu administracyjnego ewentualnej skargi na tę uchwałę. Stanowiła ona tylko jeden z załączników do przekazanego Ministrowi wniosku.
W literaturze dotyczącej postępowania administracyjnego pojęcie "doręczenie", stosowane przez ustawodawcę w art. 39 i następnych Kodeksu postępowania administracyjnego, definiuje się jako co do zasady wyraźną, władczą, obligatoryjną, formalną i nieodwołalną czynność procesowo-techniczną właściwego organu administracji publicznej lub wykonującego funkcje zlecone, za pomocą której przekazuje (udostępnia) się pisma adresatowi w postępowaniu administracyjnym, w sposób prawem przewidziany, z którą prawo wiąże określone skutki prawne (G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, t. I, s. 494). Doręczenie aktu administracyjnego musi być wyraźne co oznacza, że sposób dokonania czynności doręczenia nie może stwarzać wątpliwości co do jej charakteru oraz intencji organu, od którego pochodzi dany akt administracyjny. Z faktem doręczenia wiążą się bowiem określone skutki prawne, np. początek biegu terminu do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie organu drugiej instancji do sądu administracyjnego, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie.
Sąd pierwszej instancji, badając terminowość wniesienia skargi, pominął też inną bardzo istotną okoliczność. Aby doręczenie uznać za skuteczne, powinno ono być dokonane przez organ, który wydał akt administracyjny będący przedmiotem doręczenia. Tymczasem Minister Zdrowia otrzymał w dniu 16 września 2005 r. tekst zaskarżonej uchwały nie od organu drugiej instancji czyli od Prezydium Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych, a od organu, który wydał rozstrzygnięcie w pierwszej instancji, tj. Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych w Jeleniej Górze.
Ze względu na opisane wyżej okoliczności pisma Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych w Jeleniej Górze z dnia 13 września 2005 r. nie sposób uznać za wyraźne i oficjalne doręczenie zaskarżonej uchwały, skoro jest w nim mowa o przekazaniu wniosku pełnomocnika [...] Ministrowi Zdrowia jako organowi właściwemu do załatwienia sprawy.
Zaznaczyć należy, że istotnym warunkiem skuteczności doręczenia pisma jest istnienie po stronie właściwego organu intencji dokonania takiej czynności. Jej przejawem jest skierowanie odpowiednich czynności na zewnątrz. Pozbawione skutków doręczenia jest zatem przypadkowe powzięcie przez adresata wiadomości o piśmie. "Tylko oficjalne powiadomienie o decyzji w formie przepisanej i za pośrednictwem właściwej instancji – jest ważne i pociąga za sobą skutki prawne" (G. Taubenschlag, Rekurs administracyjny, Łódź – Katowice 1925, s. 23 [za] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, t. I, s. 500).
Z tych wszystkich względów należało uznać, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 53 § 1 p.p.s.a., które miało wpływ na wynik sprawy.
W konsekwencji orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. oraz art. 185 § 1 p.p.s.a.