Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 czerwca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 380/10 oddalił skargę S. A. i T. W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...].
W motywach wyroku Sąd powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia [...] września 2008 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie odtworzeniowej kamienicy o funkcji handlowo - usługowej i budowie budynku handlowo - usługowego na działce nr 20 przy ul. [...] 42 w Bydgoszczy. W uzasadnieniu Minister podniósł, iż organ pierwszej instancji uznał, że planowana inwestycja nie spełnia warunku konserwatorskiego zachowania elewacji frontowej budynku od ul. [...] oraz partii piwnic. Wskazał, że ochrona zabytków polega na jak najpełniejszym zachowaniu struktury zabytkowej. Rozbiórka i wybudowanie nowego budynku są nieuzasadnione w przypadku stwierdzenia przez ekspertów możliwości zachowania znaczących, autentycznych fragmentów budynku, tak jak ma to miejsce w tej sprawie. W ocenie organu odwoławczego analiza akt sprawy daje podstawy do uznania, iż postanowienie organu pierwszej instancji nie narusza prawa, jest zasadne merytorycznie.
Odnosząc się do zażalenia Minister podniósł, że zarzut dotyczący braku właściwości rzeczowej do wydawania postanowienia w oparciu o przepis art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest bezzasadny. Na mocy bowiem Porozumienia zawartego w dniu 9 stycznia 2004 r. pomiędzy Wojewodą Kujawsko - Pomorskim a Prezydentem Miasta Bydgoszczy (Dz. Urz. Woj. Kuj. – Pom. z 2004 r., Nr 25, poz. 326) - na podstawie art. 96 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - prowadzenie spraw z zakresu właściwości Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami w granicach administracyjnych Miasta Bydgoszcz, powierzone zostało Miastu Bydgoszcz. W § 3 ust. 2 ww. Porozumienia stwierdzono jednoznacznie, że zadania będzie wykonywać, na podstawie upoważnienia udzielonego przez Prezydenta Miasta Bydgoszczy, pracownik samorządowy zatrudniony na stanowisku Miejskiego Konserwatora Zabytków.
Stosowanie zaś do § 1 ust. 2 pkt 2 ww. Porozumienia Prezydent Miasta Bydgoszczy przyjmuje prowadzenie spraw określonych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczących uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską.
Zgodnie z przepisem art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, projekt ww. decyzji uzgadnia się z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Formy ochrony konserwatorskiej zostały określone w art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Należą do nich m. in. wpis do rejestru zabytków. Kamienica w Bydgoszczy przy ul. [...] 42 znajduje się na obszarze starego miasta Bydgoszczy, wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Bydgoszczy z [...] lipca 1984 r.
Minister nie zgodził się z twierdzeniem żalących się, iż przedmiotowy budynek nie jest zabytkiem, o czym miałby przesądzać fakt, że obiekt ten nie został indywidualnie wpisany do rejestru zabytku, a jedynie znajduje się na obszarze starego miasta Bydgoszczy wpisanego do rejestru zabytków. Z definicji zawartej w art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika bowiem, że nieruchomość nie musi być objęta ochroną prawną, aby spełniać kryteria zabytku. Ponadto art. 3 pkt 12 ww. ustawy stanowi, że historyczny układ urbanistyczny jest to przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Zgodnie natomiast z punktem 13 tego artykułu, przez historyczny zespół budowlany należy rozumieć powiązaną przestrzennie grupę budynków wyodrębnioną ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi.
Wpis do rejestru zabytków układu urbanistycznego i zespołu budowlanego oznacza, że ochronie konserwatorskiej podlega parcelacja, gabaryty zabudowy, relacje przestrzenne pomiędzy elementami zabudowy, a także wygląd elewacji. Wpisany do rejestru zabytków obszar starego miasta Bydgoszczy ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu i w konsekwencji powoduje objęcie ochroną elementów tworzących ten układ, bez względu na to czy, elementy te są wpisane do tego rejestru indywidualnie.
W konsekwencji organ ochrony zabytków rozstrzyga w omawianej sprawie, czy planowana inwestycja jest dopuszczalna, tj. czy nie narusza wartości zabytkowych chronionego obszaru. Ochrona konserwatorska tego terenu nie oznacza oczywiście całkowitego zakazu budowy nowych budynków, o ile działanie takie dokonywane jest z zachowaniem autentycznych, wartościowych elementów historycznej zabudowy oraz ukształtowania przestrzeni, parcelacji i skali istniejącej zabudowy tak, jak tego wymaga wartość zespołu.
Odpowiadając na kolejne zarzuty dotyczące braku wskazania konkretnego przepisu pozostającego w sprzeczności z planowanym przedsięwzięciem, Minister wyjaśnił, iż organ ochrony zabytków w postępowaniach dotyczących uzgodnień decyzji o warunkach zabudowy działa w ramach tzw. uznania administracyjnego. Brak jest bowiem przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, które regulowałyby szczegółowo możliwość zasady realizacji inwestycji na terenie chronionym pod względem konserwatorskim. Niemniej ogólna zasada unormowana w art. 4 tej ustawy stanowi, iż ochrona zabytków polega na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków (pkt 2), a także udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków (pkt. 3). Wobec powyższego, zadaniem organu ochrony zabytków jest ustalenie, czy zamierzenie nie narusza wartości zabytkowego obszaru bądź obiektu, a następnie wyczerpujące uzasadnienie dokonanej oceny.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż zakres planowanych działań inwestycyjnych jest niedopuszczalny z konserwatorskiego punktu widzenia. Rozpatrywane zamierzenie budowlane, określone w przedstawionym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy, przewiduje rozbiórkę budynku przy ul. [...] 42 w Bydgoszczy i tzw. budowę odtworzeniową. Planowana inwestycja wiąże się zatem z całkowitą wymianą oryginalnej substancji historycznej oraz rekonstrukcją formy. Tym samym zrekonstruowany budynek byłby jedynie imitacją zabytku. Tymczasem z materiału dowodowego sprawy wynikają niezbicie wartości zabytkowe najlepiej zachowanej siedmioosiowej trójkondygnacyjnej elewacji frontowej przedmiotowej kamienicy, powstałej w końcu XVIII w., przekształconej w 3 ćwierci XIX w. z bogatym wystrojem architektonicznym i sztukaterią.
Nadto zły stany techniczny zabytkowego budynku nie spowodował utraty wartości historycznej i architektonicznej tej kamienicy. Wobec powyższego niedopuszczalna jest rozbiórka przedmiotowego budynku. Dalej Minister podniósł, iż w aktach sprawy znajduje się: "Program prac konserwatorsko - remontowy, projekt rewaloryzacji budynku - kamienicy ul. [...] 42, Bydgoszcz" - opracowany przez mgr P. W. w listopadzie 2007 r., "Ekspertyza budowlana dotycząca konstrukcji kamienicy zlokalizowanej przy ul. [...] 42 w Bydgoszczy" - sporządzona na zlecenie Miejskiego Konserwatora Zabytków przez prof. dr hab. inż. A. P. (rzeczoznawcę budowlanego) we wrześniu 2008 r. oraz "Ekspertyza techniczna" opracowana na zlecenie żalących się przez mgr inż. Andrzeja B. w maju 2007 r.
Z dwóch pierwszych opracowań wynika, że pomimo złego stanu technicznego nadal możliwe jest zachowanie elewacji frontowej, przy przeprowadzeniu remontu konserwatorskiego. W szczególności zostało udowodnione, że ściany zewnętrzne, mimo wyraźnie widocznych uszkodzeń, nadają się do wzmocnienia, naprawy i renowacji, a fundamenty i posadowienie budynku są stabilne i wystarczająco nośne. Jedynie w "Ekspertyzie technicznej", opracowanej na zlecenie żalących się, wskazano na konieczność rozbiórki całego budynku, głównie argumentując brakiem opłacalności remontu, z uwagi na zużycie ścian nośnych budynku przekraczających 40 %. Zgodnie z przepisem art. 6 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ochronie i opiece podlegają zabytki nieruchome bez względu na stan zachowania, zatem kalkulacje zasadności i opłacalności remontu nie stanowią podstawowego kryterium w przypadku obiektów uznanych za zabytkowe, stanowiące autentyczny element chronionego konserwatorsko obszaru.
Organ drugiej instancji powziął zatem istotne wątpliwości co do trafności sformułowanych ocen w ekspertyzie przygotowanej na zlecenie inwestorów. Opinia biegłych nie wiąże organu administracji, który jest obowiązany poddać ją swojej ocenie jak każdy inny dowód.
Zdaniem Ministra należy przyjąć, iż obrona interesu indywidualnego i jej zakres sięgają do granic kolizji z interesem społecznym. Organ pierwszej instancji w sposób logiczny i przekonujący wyjaśnił stronom przesłanki, którymi się kierował oraz przedstawił wszystkie okoliczności mające wpływ na dokonane rozstrzygnięcie. Nadto ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ pierwszej instancji nie budzą wątpliwości organu odwoławczego, a rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji nie ma cech dowolności. Organ ochrony zabytków, odmawiając uzgodnienia ww. projektu decyzji o warunkach zabudowy, w należyty sposób wyważył interes społeczny i słuszny interes strony. W interesie społecznym leży bowiem ochrona obiektu o wartościach zabytkowych oraz niedopuszczenie do zniszczenia historycznego wyrazu architektonicznego wnętrza ulicy starego miasta Bydgoszczy. W przedmiotowej sprawie jest to sprzeczne z interesem strony, tj. z maksymalnym ograniczeniem kosztów nowej inwestycji.
Odnosząc się zaś do argumentów żalących się, postulujących wskazanie przez organ ochrony zabytków warunków konserwatorskich, które ma spełniać planowana inwestycja z uwagi na wymagania ochrony zabytków, Minister wyjaśnił, że organ ochrony zabytków powinien uzgodnić decyzję, wskazując w rozstrzygnięciu postanowienia, jakie warunki powinny znaleźć się w decyzji, jedynie w sytuacji, gdy realizacja inwestycji jest dopuszczalna z konserwatorskiego punktu widzenia, lecz projekt decyzji o warunkach zabudowy nie zawiera wszystkich warunków wynikających z przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Warunki te mogą w szczególności dotyczyć parametrów zabudowy. Niemniej, zdaniem organu drugiej instancji, taka ewentualność nie występuje w niniejszej sprawie. Przy określaniu warunków konserwatorskich dotyczących określenia parametru zabudowy istotne jest bowiem, aby warunek określony przez organ ochrony zabytków nie zmierzał do modyfikacji wniosku inwestora i w konsekwencji do orzeczenia w sprawie innej inwestycji niż we wniosku tym określona. W ocenie organu drugiej instancji, jednoznacznie ustalona w projekcie decyzji rozbiórka całego obiektu nie daje możliwości zmiany tych ustaleń przez uzgadniający organ.
Nietrafny jest także, w ocenie Ministra, zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji prawa dysponowania własnością prywatną. Własność jest chroniona przepisami Konstytucji RP i Kodeksu cywilnego, jednak może być ograniczona przez inne ustawy i zasady współżycia społecznego (art. 64 Konstytucji RP i art. 140 Kc). Ustawą, która ogranicza właściciela w jego władztwie do rzeczy jest ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, która nakłada szereg obowiązków i ograniczeń, które zapewnią trwałe zachowanie i utrzymanie zabytkowych wartości.
S. A. i T. W. w skardze wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji. Zarzucili naruszenie:
- - przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 88 k.p.a.;
- - art. 64 w zw. z art. 21 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji;
- - przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 140 k.c, art. 3 pkt 1, art. 4 pkt 2 i 3, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
W uzasadnieniu skargi skarżący opisali losy prawne spornej kamienicy, a także podnieśli, iż działanie organu stanowi nieuprawnioną ingerencję w prawo własności skarżących. Nadto skarżący wskazali na dowolną i nieuzasadnioną, ich zdaniem, ocenę opinii sporządzonej na ich zlecenie, która jednoznacznie wskazuje m. in., że kamienica przy ul. [...] 42 stanowi zagrożenie bezpieczeństwa publicznego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną, albowiem postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] grudnia 2009 r. i utrzymane nim w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Bydgoszczy z [...] września 2008 r. nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.
Sąd Wojewódzki wskazał, iż zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) – zw. dalej u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 (w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), w tym wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską (pkt 2). Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. (art. 60 ust. 5 u.p.z.p.). Dotyczą one oceny zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, w związku z którą ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia.
Zatem organ uzgadniający działa, opierając się na stosownych przepisach normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia. Organem uzgadniającym jest organ właściwy w sprawach będących przedmiotem uzgodnienia, a zatem wyspecjalizowany, stąd też do jego właściwości przechodzi kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego.
W sprawie przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy była inwestycja polegająca na budowie odtworzeniowej kamienicy o funkcji handlowo -usługowej i budowie budynku handlowo - usługowego na działce nr 20 przy ul. [...] 42 w Bydgoszczy. Jej realizacja miałaby nastąpić na terenie Starego Miasta Bydgoszczy wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Bydgoszczy z [...] lipca 1984r., zatem będącym pod ochroną konserwatorską. Z uwagi na wskazaną okoliczność wydanie decyzji o warunkach zabudowy zostało poprzedzone wydaniem uzgodnienia przez Prezydenta Miasta Bydgoszczy działającego na mocy Porozumienia zawartego pomiędzy Wojewodą Kujawsko - Pomorskim a prezydentem Miasta Bydgoszczy z 9 stycznia 2004 r. w sprawie powierzenia prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Miastu Bydgoszcz.
Kompetencje organów ochrony zabytków określają co do przedmiotu, zakresu i formy ochrony zabytków przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.) zw. dalej ustawą o ochronie zabytków. Zadaniem organu konserwatorskiego było ocenienie planowanej inwestycji z punktu widzenia konserwatorskiego, a zatem czy jej realizacja nie naruszy wartości historycznych chronionego obiektu, określonego mianem historycznego układu urbanistycznego, czyli przestrzennego założenia miejskiego, zawierającego zespoły budowlane (powiązane przestrzennie grupy budynków wyodrębnione ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi), pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg (art. 3 pkt 12 i 13 ustawy o ochronie zabytków).
Przedmiotem bowiem ochrony konserwatorskiej - stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków - są zabytki nieruchome będące układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi, dziełami architektury i budownictwa. Ochrona zabytków - według normy art. 4 ustawy o ochronie zabytków - polega m. in. na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków, kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków. W wyniku tego działalność inwestorska w strefach podlegających przedmiotowej ochronie konserwatorskiej podporządkowana jest ścisłym wymogom konserwatorskim.
Podstawowym zatem i jedynym celem konserwatora zabytków było dokonanie oceny, czy przedmiotowa inwestycja w planowanym kształcie pod względem wymagań konserwatorskich może być zrealizowana na terenie wpisanym do rejestru zabytków. Ocena ta nie jest rezultatem związania konsekwencją prawną wynikającą wprost z określonego przepisu ustawy o ochronie zabytków, lecz ma charakter uznania administracyjnego w zakresie wyboru rozstrzygnięcia, jednak dokonywanego przy uwzględnieniu całokształtu obowiązujących w dziedzinie ochrony zabytków przepisów oraz wiedzy specjalistycznej osób obsadzających organy właściwe w sprawie.
Wpisanie do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego i zespołu budowlanego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej założenia miejskiego tworzącego harmonijną całość. W ocenie Sądu nie można zarzucić organom właściwym w sprawie, że odmawiając uzgodnienia przedmiotowej inwestycji przekroczyły granice uznania administracyjnego, dokonały w wydanych aktach arbitralnej czy dowolnej oceny. W uzasadnieniu rozstrzygnięć zawarto szczegółową, logiczną i przekonującą argumentację, iż planowana inwestycja nie może być zrealizowana z punktu widzenia przepisów ustawy o ochronie zabytków na terenie Starego Miasta w Bydgoszczy - objętym ochroną konserwatorką.
Organy słusznie wskazały, iż wpisany do rejestru zabytków obszar Starego Miasta Bydgoszczy, który zachował dawne rozplanowanie oraz szereg wartościowych obiektów i fragmentów architektonicznych, charakterystycznych dla kultury polskiej, podlega ochronie, której celem jest zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz jego kompozycji przestrzennej i objęcie ochroną elementów tworzących ten układ, bez względu na to czy elementy te są wpisane do rejestru ochrony zabytków indywidualnie. W świetle tego oceniły, iż inwestycja polegająca na rozbiórce budynku przy ul. [...] 42 w Bydgoszczy i tzw. budowie odtworzeniowej kamienicy jest sprzeczna z warunkiem konserwatorskim zmierzającym w kierunku remontu odtworzeniowego z zachowaniem partii piwnic i ściany frontowej, elewacji budynku od ul. [...]. Planowana inwestycja zaś wiąże się z całkowitą wymianą oryginalnej substancji historycznej oraz rekonstrukcją formy.
Tym samym zrekonstruowany budynek byłby jedynie imitacją dotychczasowego. Tymczasem z materiału dowodowego sprawy wynikają niezbicie wartości zabytkowe najlepiej zachowanej siedmioosiowej trójkondygnacyjnej elewacji frontowej przedmiotowej kamienicy, powstałej w końcu XVIII w., z bogatym wystrojem architektonicznym i sztukaterią. Utraty wartości historycznej i architektonicznej budynku nie spowodował zły stan techniczny. Dopuszczenie inwestycji według proponowanych zapisów jest nieuzasadnione z uwagi na zachowanie się znaczących, autentycznych fragmentów budynku, brak zharmonizowania pod względem parametru wysokości z historyczną sylwetką pierzei oraz zagrożenie dla statyki zabudowy pierzejowej. Przyjętą ocenę organy sformułowały na podstawie całokształtu materiału dowodowego, który zebrały w sprawie, w tym trzech opinii, z tego jednej przedstawionej przez inwestorów i dokonały jego oceny zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, zauważając jednocześnie, iż opinia biegłego nie wiąże organu administracji, który jest zobowiązany poddać ją swojej ocenie, jak każdy inny dowód w sprawie.
Wiarę dały opiniom opracowanym przez P. W. i A. P., natomiast istotne wątpliwości powzięły co do trafności sformułowanych ocen w ekspertyzie przygotowanej przez A. B. na zlecenie inwestorów, odmawiając jej wiarygodności. W ocenie Sądu, w kontekście podnoszonej przez skarżących nieopłacalności remontu odtworzeniowego kamienicy prawidłowo organy podkreśliły, iż ochronie i opiece podlegają zabytki nieruchome bez względu na stan zachowania, powołując się w tym względzie na art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków. Wszelkie kalkulacje odnoszące się do zasadności i opłacalności remontu ze względu na stan zachowania kamienicy nie mogą stanowić zatem podstawowego kryterium w przypadku obiektów wchodzących w skład historycznego układu urbanistycznego.
W świetle tego uzasadnione jest stanowisko organów, że realizacja inwestycji w planowanym kształcie, ze względu na ochronę niezwykle cennego obszaru, nie jest możliwa, skoro spowodowałaby zakłócenie właściwego ukształtowania historycznej przestrzeni miejskiej Starego Miasta Bydgoszczy. Wniosek, iż z przyczyn techniczno - ekonomicznych najwłaściwsza byłaby rozbiórka, nie może przesądzać o utracie wartości zabytkowej obiektu. Zły stan techniczny czy podnoszona przez skarżących nieopłacalność remontu odtworzeniowego nie mogą przesądzać o zaistnieniu przesłanek do rozbiórki obiektu wkomponowanego w układ historycznej zabudowy Starego Miasta Bydgoszczy. Ochrona zabytków i dziedzictwa kulturowego ma priorytetowe znaczenie i do organów konserwatorskich, jako organów posiadających wiedzę wyspecjalizowaną, należy ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją prawną, którą w przypadku sprawy jest ustawa o ochronie zabytków.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 380/10 złożył A. A. i T. W. reprezentowani przez adw. K. N., zaskarżając powyższy wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparto na podstawach z art. 174 § 1 pkt 2 i pkt 1 p.p.s.a., zarzucając:
- - naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., przez nieuwzględnienie skargi mimo uchybienia przepisom prawa przez organy obu instancji w toku postępowania administracyjnego;
- - naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, w szczególności art. 64 w zw. z art. 21 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji, art. 140 k.c. i art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, co doprowadziło do nieuzasadnionego prawnie zaakceptowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny legalności postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2009 r. i poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta Bydgoszczy - Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2008 r.
W ocenie skarżących postanowienia organu I i II instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa i nie korespondują z rzeczywistym stanem faktycznym i prawnym sprawy. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego rozpatrywał zażalenie skarżących w warunkach rażącej, trwającej kilkanaście miesięcy zwłoki, podczas której uległy zmianie niektóre realia rzeczywistego stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Skarżący wskazali na istotne, w ich ocenie, elementy stanu faktycznego i prawnego sprawy, które pozostały poza zainteresowaniem organów obu instancji przy wydawaniu postanowień, tj.: prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w Bydgoszczy z dnia [...] kwietnia 2004 r. (sygn. akt [...]) zawierający następujące ustalenia dotyczące budynku przy ul. [...] 42 w Bydgoszczy: "W dniu 31 grudnia 1997 r. stopień zużycia budynku... wynosił 89 %. Był on w stanie grożącym katastrofą budowlaną. Wystąpiło trwałe, nieodwracalne zużycie elementów budynku, jego remont jest nieopłacalny. Budynek powinien być wyłączony z eksploatacji i przeznaczony do rozbiórki". Ustalenia powyższego wyroku zadecydowały o zasądzeniu na rzecz skarżących od Skarbu Państwa odszkodowania, którego częścią składową są także koszty rozbiórki budynku. Z mocy prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w Bydgoszczy z dnia 27 kwietnia 2004 r. zaistniał stan prawny skutkujący związanie tym stanem prawnym m.in. wszystkie organy administracji publicznej i wszystkie inne sądy.
Stanowi o tym norma prawna zawarta w art. 365 § 1 k.p.c., przytoczona wraz z w.w. wyrokiem w skardze. Nieliczenie się ze skutkami prawnymi wyroku Sądu Okręgowego w Bydgoszczy z dnia 27 kwietnia 2004 r. godzi w standardy obowiązującego porządku prawnego.
Zdaniem skrżących, pominięcie tej istotnej problematyki prawnej w motywach zaskarżonego wyroku, stanowiące naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. jest wyrazem zaniechania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnienia stanu prawnego ukształtowanego wspomnianym prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego, co musiało mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Kolejnym elementem rzeczywistego stanu faktycznego i prawnego sprawy, pominiętym w zaskarżonym wyroku jest współuczestniczenie organów administracji publicznej w uniemożliwianiu skarżącym zlikwidowania istniejącego od wielu lat stanu zagrożenia życia lub zdrowia wielu osób. Zagrożenie stwarza szpecąca bydgoską Starówkę rudera nieużytkowanego budynku przy ul. [...] 42, usytuowanego w wąskim, ruchliwym ciągu handlowym. Budynek w każdej chwili może się zawalić, czego skutki najprawdopodobniej przeniosą się na kamienice przylegające do niego. Ten stan rzeczy spowodował, że w dniu 28 grudnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bydgoszczy wydał decyzję nakazującą skarżącym na podstawie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego "...dokonanie rozbiórki nieużytkowanego budynku... będącego w złym stanie technicznym (awaryjnym) powodującym bezpośrednie zagrożenie życia mienia (w tym przechodniów ul. [...]) usytuowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] 42 w Bydgoszczy" i nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
Omówione realia rzeczywistego stanu faktycznego i prawnego sprawy, których aspekt prawny dotyczy także wyłaniających się zagadnień deliktowej odpowiedzialności cywilnej i odpowiedzialności karnej uszły uwadze organów administracji publicznej oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zdaniem strony skarżącej uzasadnienie zaskarżonego wyroku w ogóle nie odnosi się do tej problematyki, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Uwzględnienie i przeanalizowanie prawne omówionych dwóch elementów stanu faktycznego i prawnego sprawy winno skutkować wyrokiem Sądu uwzględniającym skargę. Zaskarżony wyrok, który nie uwzględnia rzeczywistego stanu faktycznego i prawnego sprawy uniemożliwia skarżącym krytyczną analizę tego wyroku w płaszczyźnie materialnoprawnej.
Skarżący podnieśli ponadto, iż interes społeczny w zachowaniu zabytku musi zawsze ustąpić przed innym, ważniejszym interesem społecznym, jakim jest np. zlikwidowanie stanu zagrożenia życia lub zdrowia wielu osób, a także mienia w wielkich rozmiarach. Nie chodzi tu więc o relację między interesem społecznym a interesem prywatnym, o której to relacji jest mowa w motywach zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia określonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Musi ona spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a ponadto powinna zawierać także wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie prawa polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, w odniesieniu zaś do uchybień normom procesowym - wykazanie dodatkowo, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przywołanie w skardze kasacyjnej właściwych podstaw zaskarżenia jest szczególnie istotne w kontekście zakresu postępowania kasacyjnego wyznaczonego art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Zasada ta - poza przypadkami enumeratywnie wymienionymi w art. 183 § 2 p.p.s.a. - oznacza pełne związanie określonymi przez kasatora podstawami zaskarżenia. Determinują one kierunek działalności sądu drugiej instancji, który nie jest zobowiązany ani uprawniony do uzupełniania czy korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych, a także poszukiwania z urzędu innych naruszeń prawa. Jeżeli zatem - tak jak w rozpoznawanej sprawie - nie występuje żadna z przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny musi ograniczyć się tylko do zarzutów postawionych przez stronę.
W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu złamanie przepisów postępowania i prawa materialnego, przy czym zarzut naruszenia prawa procesowego ogranicza się do przywołania – jako naruszonego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a przez nieuwzględnienie skargi mimo uchybienia przepisom prawa przez organy obu instancji w toku postępowania administracyjnego. Przepis ten zaś stanowi, że sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powołując się zatem na naruszenie przez sąd administracyjny pierwszej instancji tego przepisu, należy wskazać też te przepisy postępowania, które zostały naruszone, a których to naruszenia sąd administracyjny pierwszej instancji nie stwierdził. W petitum skargi kasacyjnej nie wskazano jednak, które przepisy – w ramach zarzutu naruszenia przepisów proceduralnych obowiązujących w postępowaniu przed sądami administracyjnymi - naruszył Sąd Wojewódzki.
Wprawdzie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., odnosząc ten zarzut do pominięcia w uzasadnieniu wyroku problematyki związanej z nakazem rozbiórki przedmiotowego obiektu (decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bydgoszczy z dnia [...] grudnia 2009 r.), a także nieodniesienia się do treści wyroku Sądu Okręgowego w Bydgoszczy z dnia [...] kwietnia 2004 r., sygn. akt [...], niemniej jednak pozostaje faktem, że w zasadniczej części skargi kasacyjnej – tj. w zarzutach kasacyjnych - nie przywołano żadnego przepisu prawa procesowego, który miałby być naruszony. Zarzut naruszenia przepisów postępowania ujęty w art. 174 §1 pkt 2 p.p.s.a. został zatem sformułowany w sposób niewłaściwy, niedający podstaw do rozpoznania skargi kasacyjnej we wskazanym zakresie. Dlatego też tylko ubocznie odnosząc się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a dotyczącej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zauważyć trzeba, że wymieniona już wcześniej decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana w dniu 28 grudnia 2009 r. nie mogła zatem być przedmiotem ocen organu zawartych w zaskarżonym do Sądu Wojewódzkiego postanowieniu z dnia [...] grudnia 2009 r., a tym samym nie mogła być przedmiotem rozważań tego Sądu, który prawidłowo dokonał kontroli wspomnianego postanowienia według stanu prawnego i faktycznego obowiązującego na dzień wydania zaskarżonego postanowienia.
Również w odniesieniu do przywołanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroku Sądu Okręgowego, nie było podstaw do analizy i odniesienia się przez Sąd Wojewódzki do treści jego uzasadnienia, w którym Sąd ten ocenił, iż budynek ten winien być wyłączony z eksploatacji i przeznaczony do rozbiórki, gdyż powyższe sformułowania (w sprawie o odszkodowanie), nie mają znaczenia dla działań organów administracji, podejmowanych w oparciu o późniejsze ustalenia faktyczne. Dodać też należy, że związanie wyrokiem, na które powołuje się strona skarżąca dotyczyć może tylko jego sentencji, a nie uzasadnienia.
Poza wszystkim zauważyć trzeba, że niezależnie od wadliwości konstrukcji zarzutu procesowego i chybionej argumentacji, nie podjęto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nawet próby wykazania, że podawane uchybienia w sposób istotny mogłyby wpłynąć na rozstrzygniecie Sądu Wojewódzkiego. Uwzględniając powyższe zarzut naruszenia przepisów procesowych należało uznać za nieusprawiedliwiony.
Nie można też było uznać za usprawiedliwiony zarzutu naruszenia przepisów Konstytucji RP przez Sąd Wojewódzki. Po pierwsze bowiem, już samo ich opisanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jako "spostrzeżenia mające charakter na tyle ogólny, że mogą się odnosić do każdego stanu faktyczno-prawnego związanego z problematyką zabytków", dyskwalifikują te zarzuty w odniesieniu do sprawy rozstrzygniętej wyrokiem Sądu Wojewódzkiego. Zarzuty naruszenia prawa materialnego postawione w skardze kasacyjnej muszą odnosić się do konkretnego stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a nie stanowić ogólne dywagacje i polemikę z obowiązującym porządkiem prawnym. Przedmiotem zarzutów naruszenia prawa materialnego po myśli art. 174 pkt 1 p.p.s.a. może być jedynie wykazanie bądź błędnej wykładni konkretnego przepisu, który stosował i wyjaśniał jego znaczenie prawne Sąd Wojewódzki, bądź też wykazanie, że przepis taki został niewłaściwie zastosowany (błąd subsumcji prawnej).
Jak powiedziano wyżej, zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. można zarzucić naruszenie prawa, które polega na tzw. błędzie interpretacyjnym, inaczej mówiąc przyjęciu takiego znaczenia przepisu prawa, które nie odpowiada rzeczywistej treści normy prawa. Wykładnia prawa polega bowiem na wyjaśnieniu sensu przepisów prawnych, ustaleniu właściwego ich rozumienia albo przypisaniu im odpowiedniego znaczenia, bądź określeniu ich zakresu. Proces wykładni wymaga zatem dokonania przez Sąd analizy określonego przepisu w celu ustalenia znaczenia i zakresu wyrażeń języka prawnego. Przeprowadzenie wykładni wymaga posługiwania się dyrektywami interpretacyjnymi, które pozwalają na prawidłowe odczytanie przepisu. Nie wchodząc dalej w zagadnienia techniki dokonywania wykładni zauważyć trzeba, że błąd interpretacyjny może popełnić wyrokujący Sąd wówczas, gdy nada przepisowi określone znaczenie będące skutkiem opisanego wyżej procesu interpretacyjnego.
Z tych względów skuteczny zarzut popełnienia błędu interpretacyjnego można postawić wówczas, gdy po pierwsze zostanie wykazane, że wyrokujący Sąd dokonywał w ogóle wykładni stosowanego przepisu, po drugie, że wadliwie zastosował którąś z dyrektyw interpretacyjnych, po trzecie wykazane i uzasadnione zostanie przez skarżącego prawidłowe znaczenie zastosowanego przepisu. Dopiero zatem, w konsekwencji poddania krytycznej i uzasadnionej analizie procesu wykładni dokonanej przez wyrokujący Sąd, można sformułować w skardze kasacyjnej skuteczny wniosek, że ustalone przez Sąd znaczenie przepisu nie odpowiada jego rzeczywistemu znaczeniu.
Uzasadnienie zarzutu kasacyjnego przekonaniem strony skarżącej, że interes społeczny w zachowaniu zabytku musi zawsze ustąpić przed innym, ważniejszym interesem społecznym, jakim jest np. zlikwidowanie stanu zagrożenia życia lub zdrowia wielu osób, a także mienia w wielkich rozmiarach, nie spełnia powyższych warunków. Nie okazał się usprawiedliwiony również zarzut naruszenia prawa materialnego, wobec czego, w sytuacji, gdy nie było również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, skarga kasacyjna podlegała oddalenia na podstawie art. 184 p.p.s.a.