Uzasadnienie
Postanowieniem z 9 października 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił sprzeciw Stowarzyszenia [...] (skarżący) na uchwałę Semiku Województwa [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. w sprawie wykonania Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa [...]2022.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Sejmik Województwa [...] uchwałą z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] uchwalił zmianę uchwały z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...]w przedmiocie wykonania Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa [...] 2022. Na powyższą uchwałę Stowarzyszenie [...]z siedzibą w [...] wniosło skargę w części dotyczącej § 1 uchwały, w zakresie wpisania w części tabelarycznej "Instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych - sortowni odpadów komunalnych i z selektywnej zbiórki/[...]" w tabelach odnoszących się do "Regionu Południowego", "Regionu Centralnego", "Regionu Zachodniego" i rubrykach "Zmieszane odpady komunalne".
W skardze Stowarzyszenie podniosło, że swojego interesu prawnego upatruje w ciążącym na nim obowiązku należytego wykonania celów statutowych, ukierunkowanych na dobro mieszkańców społeczności lokalnej i ochronę środowiska. Skarżący wskazał, że funkcjonowanie instalacji [...] w bezpośrednim sąsiedztwie budynków mieszkalnych oddziałuje szkodliwie na lokalną społeczność, zaś regulacje wpisujące instalację mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów [...] w [...] jako instalację posiadającą status Regionalnej Instalacji Przetwarzania Odpadów Komunalnych, naruszają art. 16 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2011 r. Nr 152, poz. 897 ze zm.), art. 378 ust. 2a pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2019 r. poz. 1396 ze zm.), dalej "p.o.ś.", art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach oraz art. 7 Konstytucji. W związku z powyższym Stowarzyszenie wniosło o wykreślenie instalacji [...] z Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa [...] 2022 oraz uchwały wykonawczej, względnie zastąpienie kwestionowanych zapisów wpisem o treści: "instalacja mechanicznego przetwarzania odpadów (MP) [...] w [...] o wydajności 18 tyś Mg/rok" oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżący wskazał instalacja [...] nie może być instalacją RIPOK MBP, gdyż nie spełnia wymagań przepisów przejściowych ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw z uwagi na to, że przed dniem 1 stycznia 2012 r. nie posiadała decyzji środowiskowych uwarunkowaniach ani decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu dla instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania nie legitymuje się pozwoleniem zintegrowanym, wydanym przez Marszałka Województwa [...], obligatoryjnym dla instalacji RIPOK; nie spełnia definicji RIPOK MBP, gdyż nie ma prawa prowadzić procesu biologicznego przetwarzania odpadów i może być, co najwyżej, instalacją mechanicznego przetwarzania odpadów (instalacją MP), a nie instalacją mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów (instalacją MBP); nie spełnia definicji RIPOK MBP, gdyż może przetwarzać odpady jedynie w ilości 18 tys. Mg/rok, a jest to wielkość niewystarczająca dla instalacji o statusie RIPOK.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie.
W uzasadnieniu wskazał, że skarżący nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, zaś stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 u.s.w. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Podkreślił, że źródłem interesu prawnego nie może być obowiązek należytego wykonania swoich celów statutowych oraz przytoczone w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa, gdyż mają one charakter actio popularis, a skarga złożona w trybie art. 90 ust.1 i 91 ust.1 u.s.w. nie ma charakteru actio popularis. Jednocześnie organ wskazał, że postanowieniem z dnia 14 września 2017 r., II SA/Rz 519/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, odrzucił skargę Stowarzyszenia [...] wniesioną na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., Nr [...], uznając, że Stowarzyszenie nie posiada legitymacji do wniesienia skargi.
Organ wskazał również, że uchwała podjęta [...] marca 2019 r. była konsekwencją wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 519/17 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt II OSK 558/18, które nakazały organowi zaktualizowanie Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa [...] poprzez wpisanie instalacji zlokalizowanej w [...] - "[...]" K. J.- jako RIPOK w regionie południowym oraz dokonanie stosownych zmian w tym zakresie w Planie inwestycyjnym stanowiącym załącznik nr 1 do WPGO.
Organ wskazał również, że przedmiotem postępowania toczącego się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pod sygn. akt II OSK 2897/16 było badanie legalności uzyskania przez J. K. pozwolenia zintegrowanego, nie zaś zasadność uznania jego instalacji za RIPOK. Dokonując zaś aktualizacji WPGO organ przyjął, że instalacja w [...] spełnia wymagania dla RIPOK z uwagi na fakt, że w obiegu prawnym funkcjonowało pozwolenie zintegrowane wydane przez Starostę [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...]. Pozwolenie to zostało potraktowane jako potwierdzenie spełnienia wymagań, o których mowa w art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że procedura opracowania planu nie uwzględnia badania poszczególnych istniejących instalacji w zakresie spełniania wymagań zawartych w art. 207 p.o.ś.
Ponadto wskazano, że przepis art. 16 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw odnosi się do wojewódzkich planów gospodarki odpadami wyłącznie poprzez ustalenie terminu aktualizacji planów dokonywanych w 2012 r. w związku z tym w żaden sposób nie dotyczy kolejnych aktualizacji i nie mógł być naruszany tymi aktualizacjami.
Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucając skargę wskazał, że postanowieniem z dnia 9 października 2019 r., sygn. akt lI SA/Rz 670/19 została odrzucona skarga Stowarzyszenia na uchwałę zmieniającą Plan Gospodarowania Odpadami Województwa [...] 2022, zaś stanowisko dotyczące oceny naruszenia interesu prawnego w przedmiocie wniesienia skargi na zaskarżoną uchwałę będzie zbieżne ze stanowiskiem wyrażonym w tym postanowieniu.
Wyjaśnił, że skarżąc uchwałę organu podmiot musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną oraz udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialno prawną, wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego, pozbawia go pewnych uprawnień lub uniemożliwia ich realizację. Następnie zauważył, że działania podejmowane przez Stowarzyszenie mają na celu ukształtowania treści zaskarżonej uchwały według jego woli w zakresie uprawnień innego podmiotu, które to uprawnienia zostały określone treścią prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt II OSK 558/18. Wyjaśnił, że w sprawie nie zaistniała sytuacja niedysponowania przez [...] decyzją o pozwoleniu zintegrowanym, gdyż w obrocie prawnym pozostawała decyzja organu I instancji.
Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała w żaden sposób nie ograniczyła uprawnień stowarzyszenia do realizacji jego statutowych celów na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Tryb postępowania w przedmiocie planu gospodarki odpadami a także wykonania planu gospodarki odpadami nie jest określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą normującą materię należącą do gospodarowania odpadami. Sąd wyjaśnił, że procedura regulująca te kwestię jest całkowicie odrębna i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego.
Konkludując Sąd wskazał, że art. 33 § 2 p.p.s.a. nie może być stosowany w postępowaniu sądowoadministracyjnym przy rozpoznawaniu spraw z innego rodzaju skarg, poza skargami na decyzje administracyjne i postanowienia podejmowane w postępowaniu administracyjnym. Wyjaśnił również, że rozszerzenie listy podmiotów w Planie Gospodarki Odpadami dla Województwa [...], a w następstwie zmiany uchwały w sprawie wykonania Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa [...] 2022 nie można uznać za źródło interesu prawnego. W ocenie Sądu interes Stowarzyszenia w rozpoznawanej sprawie przybiera postać interesu faktycznego niechronionego prawem i nie tworzy wymaganej legitymacji skargowej.
Jednocześnie Sąd wyjaśnił, że interes prawny uprawniający do zaskarżenia uchwały w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami ma jedynie prowadzący tę instalację. Zwrócił również uwagę, że jeżeli strona nie zgadza się z oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego, to powinna kwestionować w odpowiednim środku odwoławczym orzeczenie zawierające ocenę prawną i wskazania, które uważa za niezgodne z prawem, gdyż po uprawomocnieniu się tego orzeczenia zawarte w nim stanowisko będzie wiążące zgodnie z treścią art. 170 p.p.s.a. Sąd wskazał, że wyrokiem z dnia 28 września 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 519/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność uchwały - Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa [...] – a następnie wyrokiem z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt II OSK 558/18 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Sejmiku Województwa [...] od wskazanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wskazał, że przepis art. 38a ustawy z 2012 r. o odpadach może być źródłem interesu prawnego podmiotu, który posiada instalację przeznaczoną do przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz przeznaczonych do składowania pozostałości z sortowania odpadów komunalnych i pozostałości z procesu mechaniczno- biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, której nie ujęto w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, dającego prawo do zaskarżenia uchwały w sprawie wojewódzkiego planu gospodarki odpadami.
Podniósł, że słuszne jest stanowisko organu, iż związany jest on prawomocnym wyrokiem Sądu, zaś podjęcie zaskarżonej uchwały jest jego następstwem.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Rzecznik Praw Obywatelskich zarzucając mu mające wpływ na wynik sprawy:
naruszenie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2019 r. poz. 512 ze zm.), dalej "u.s.w.", w zw. § 2 ust. 3 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. w sprawie określenia szczegółowego sposobu konsultowania z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie projektów aktów prawa miejscowego (Dz.Urz.Woj.Podkarpackiego z 2011 r. Nr 1 poz.
- w zw. z art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2019 r. poz. 688), dalej "u.p.p." - poprzez odrzucenie skargi wynikające z wadliwego stwierdzenia, że przez podjęcie zaskarżonej uchwały nie został naruszony interes prawny skarżącego, podczas gdy uchwała ta naruszyła uprawnienie skarżącego do zaopiniowania projektu zaskarżonej uchwały wskutek nierozpatrzenia przez organ uwag i wniosków złożonych przez skarżącego w toku procedury jej uchwalania;
naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu wydanego postanowienia do wskazanych przez przedstawicieli Stowarzyszenia na rozprawie w dniu 25 września 2019 r. podstaw legitymacji skargowej Stowarzyszenia, podczas gdy ocena tych podstaw prowadziłaby do uznania legitymacji skargowej i - w konsekwencji - merytorycznego rozpatrzenia wniesionej skargi;
rażące naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 184 Konstytucji - poprzez odrzucenie skargi wynikające z oczywiście wadliwego przyjęcia, że niedopuszczalna jest skarga na akt administracyjny wydany w wykonaniu wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego.
W oparciu o przytoczone zarzuty RPO wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Ponadto oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rzecznik podniósł, że istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, zaznaczając, że nie tylko przepisy prawa materialnego sensu stricto mogą stanowić źródło interesu prawnego, gdyż mogą być to również przepisy o formalnym charakterze procesowym, czy nawet kompetencyjnym, o ile ich zastosowanie przez organ wywołuje skutek materialnoprawny w postaci ograniczenia uprawnień przysługujących dotychczas bez wyraźnej podstawy prawnej. Wskazał, że podjęcie przez Sejmik Województwa uchwały naruszyło interes prawny Stowarzyszenia, którego źródłem są § 2 ust. 3 uchwały [...] w zw. z art. 5 ust. 2 pkt 3 u.p.p. RPO zauważył, że podjęta w dniu [...] marca 2019 r. uchwała Sejmiku zapadła bez wymaganego prawem, uprzedniego rozpatrzenia uwag i wniosków złożonych przez Stowarzyszenie w ramach procedury przewidzianej w uchwale [...] i art. 5 ust. 2 pkt 3 u.p.p. Okoliczność ta, w jego ocenie świadczy o naruszeniu przez organ prawa Stowarzyszenia do udziału w procedurze przyjęcia tej uchwały i stanowi faktyczną podstawę legitymacji skargowej Stowarzyszenia.
Ponadto Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił uwagę, że w trakcie rozprawy 25 września 2019 r., przedstawiciele Stowarzyszenia okazali Sądowi pismo Biura Rzecznika Praw Obywatelskich z [...] września 2019 r., w którym opisano podstawy legitymacji skargowej Stowarzyszenia, zaś Sąd pominął całkowicie okoliczności w nim podnoszone. Zauważył także, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie nie jest akt, w odniesieniu do którego orzekł już prawomocnie sąd administracyjny, gdyż w przywołanych wyrokach Sądy nie oceniały legalności uchwały z dnia [...] marca 2019 r. Powyższe okoliczności, w ocenie skarżącego kasacyjnie świadczą o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż sąd w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia nie odniósł się do podniesionych w toku postępowania zarzutów, zaś ich trafność zobowiązywała go do odmiennego rozstrzygnięcia. Pominięcie pisma z [...] września 2019 r. było zaś podstawą błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że Stowarzyszenie nie było legitymowane do zaskarżenia uchwały Sejmiku z [...] marca 2019 r.
W uzasadnieniu podniesiono także, że nieprawidłowy jest pogląd wyrażony w zaskarżonym postanowieniu, iż nawet wówczas, gdyby Stowarzyszenie było legitymowane do wniesienia skargi, skarga ta i tak podlegałaby odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. z uwagi na związanie Sądu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 28 września 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 519/17, od którego skargę kasacyjną oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 4 października 2018 r., sygn. akt II OSK 558/18.
RPO zwrócił uwagę, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie nie jest jednak akt, w odniesieniu, do którego orzekł już sąd, gdyż wskazane wyżej wyroki dotyczyły innej uchwały, wydanej na innej podstawie prawnej (art. 36 ust. 2 u.o.), zaś przedmiotowa sprawa dotyczy uchwały wydawanej na podstawie nieobowiązującego już art. 38 ust. 1 u.o., zatem w przywołanych wyrokach Sądy nie oceniały legalności uchwały z dnia [...] marca 2019 r. Zwracając uwagę na treść art. 153 p.p.s.a., podkreślił także, że kontrola sądowoadministracyjna aktu lub czynności dokonanej w wyniku wykonania wskazań zawartych w prawomocnym wyroku sądowym nie ogranicza się wyłącznie do realizacji tych wskazań.
W ocenie skarżącego kasacyjnie uchybienie Sądy dotyczące odmowy kontroli zaskarżonego aktu należy wręcz rozpatrywać w kategoriach obrazy przepisów rangi konstytucyjnej, tj. art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz art. 184.
Zauważył również, że ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1579) doszło do uchylenia art. 38 u.o., stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej uchwały Sejmiku, zaś zgodnie z art. 17 ust. 3 z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw z dniem wejścia jej w życie tracą moc uchwały podjęte dotychczas na podstawie art. 38 u.o., a zatem także uchwała, będąca przedmiotem skargi w niniejszej sprawie. W zaistniałych okolicznościach RPO z ostrożności procesowej oraz z uwagi na treść art. 189 p.p.s.a. wskazał, że utrata mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały nastąpiła jeszcze przed datą wydania przez Sąd I instancji zaskarżonego postanowienia, co jednak nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania zainicjowanego skargą Stowarzyszenia.
Wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw właściwy miejscowo marszałek województwa dokona z urzędu wpisu na listę "instalacji komunalnych" określone jako RIPOK w obowiązującej na dzień poprzedzający dzień wejścia w życie ustawy nowelizującej uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, zatem od treści uchwał w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami uzależnione jest aktualnie posiadanie przez daną instalację statusu "instalacji komunalnej". W związku z tym należy przyjąć, że zaskarżona uchwała, mimo utraty mocy obowiązującej, nadal wywołuje skutek prawny a co za tym idzie nie można przyjąć, by postępowanie sądowoadministracyjne zainicjowane skargą Stowarzyszenia stało się już w pierwszej instancji bezprzedmiotowe.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wskazał, że prawo do zaskarżenia uchwał na podstawie ww. przepisów, w szczególności art. 90 ust.1 ustawy o samorządzie województwa przysługuje tylko tym podmiotom, które wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego oraz wykażą, że ich interes prawny tak ustalony został naruszony zaskarżoną uchwałą. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego, przy czym przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma tylko ten podmiot, którego interes prawny został naruszony zaskarżoną uchwałą.
W ocenie organu przedstawiona przez Stowarzyszenie argumentacja nie wyczerpuje zaś prawnego wymogu wykazania naruszenia interesu prawnego zaskarżoną uchwałą.
Organ podkreślił, że działał w wykonaniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2018 r., w którym oddalono skargę kasacyjną Sejmiku Województwa oraz poprzedzającego go wyroku Sądu I instancji i którymi to wyrokami "nakazano mu" wpisanie do Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa [...] 2022 instalacji [...] Pana J. K. jako RIPOK.
Ponadto organ zauważył, że na rozprawie w dniu 25 września 2019r. nie stawił się reprezentant Stowarzyszenia uprawniony do jego reprezentowania Stowarzyszenia, jak również nie przedstawiono w żadnym piśmie ani oświadczeniu, że naruszenia swojego interesu prawnego Stowarzyszenie upatruje w tych argumentach, które zawarte były w piśmie z dnia [...] września 2019 r. znak [...] Biura Rzecznika Praw Obywatelskich kierowanym do Przewodniczącego Stowarzyszenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w. w zw. z § 2 ust. 3 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. w sprawie określenia szczegółowego sposobu konsultowania z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie projektów aktów prawa miejscowego (Dz. Urz. Województwa Podkarpackiego z 2011 r., Nr 1 poz.
- w zw. z art. 5 ust 2 pkt 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2019 r., poz. 688). W ocenie skarżącego kasacyjnie interes prawny Stowarzyszenia [...] wynika z powołanych wyżej przepisów dotyczący procedury konsultacyjnej. Zgodnie bowiem z § 2 ust. 3 uchwały [...] uprawnionym do udziału w konsultacjach aktów prawa miejscowego są organizacje pozarządowe i podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie prowadzące działalność statutową na terenie Województwa [...].
Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił powyższego zapatrywania. Przepis art. 90 ust. 1 u.s.w. stanowi, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone aktem prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Legitymacja skargowa, która określona jest w art. 90 ust. 1 u.s.w. stanowi lex specialis wobec ogólnej normy wynikającej z art. 28 k.p.a. W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie, to w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 90 ust. 1 u.s.w. stroną może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Nie budzi wątpliwości, że skarga złożona w trybie art. 90 ust. 1 u.s.w. nie ma charakteru actio popularis, i do wniesienia jej nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1761/12). Prawo do wniesienia takiej skargi przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych. Interes prawny można wywodzić tylko z treści normy prawa materialnego (należącej do każdej gałęzi prawa, nie tylko prawa administracyjnego) dającej się za każdym razem indywidualnie określić i wyodrębnić spośród innych norm - normy, której treść można do końca ustalić. Interes prawny nie może być zatem wyprowadzony tylko z faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego, czy jakiejś instytucji prawnej (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2016 r., sygn. akt II OSK 914/3). Argumentacja taka została przedstawiona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Powołanie przez skarżącego kasacyjnie przepisy, w oparciu o które, Rzecznik Praw Obywatelski wywodzi istnienie interesu pranego do zaskarżenia uchwały przez Stowarzyszenie [...] dotyczą procedury konsultacyjnej. Nie są więc przepisami prawa materialnego i nie wskazują, że interes Stowarzyszenia [...] został naruszony kwestionowanym aktem prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 8 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1544/17).
Za nieusprawiedliwione należy uznać zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39). W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z żadnym z tych przypadków.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie kontrolowanego wyroku Sądu I instancji, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do stanowiska zaprezentowanego przez Stowarzyszenie, a zawartego w piśmie z dnia [...] września 2019 r. jednakże, w przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia argumentacji wskazywał, że interes prawny należy wywodzić w oparciu o przepisy prawa materialnego. Nieodniesienie się wprost do stanowiska zawartego w piśmie Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia [...] września 2019 r., którego adresatem było Stowarzyszenie [...] nie można więc uznać za uchybienie stanowiące podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Przypomnieć bowiem należy, że w piśmie tym powołano się na przepis dotyczące procedury konsultacyjnej, a więc nie będące przepisami prawa materialnego.
Rację ma skarżący kasacyjnie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył przepisy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 184 Konstytucji. Nie można bowiem automatycznie przyjąć, że niedopuszczalna jest skarga kasacyjna na akt administracyjny wydany w wykonaniu wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego. Związanie prawomocnym wyrokiem w zakresie merytorycznej zawartości uchwały nie może przesądzać jednocześnie, że została ona podjęta bez naruszenia trybu jej uchwalania.
Zasadność powyższego zarzutu nie mogła przesądzić o uwzględnieniu skargi kasacyjnej, albowiem słusznie Sąd I instancji ocenił, że skarga Stowarzyszenia [...] na uchwałę w przedmiocie zmiany uchwały nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. w sprawie wykonania Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa [...] 2022 podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt. 5a p.p.s.a.
Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona na podstawie art. 184 p.p.s.a.