Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 679/09, odrzucił skargę J. G. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną:
Pismem z 26 maja 2009 r., które wpłynęło do Rady Miejskiej w K. w dniu 28 maja 2009 r., J. G. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa przez dokonanie zmian w treści planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu geodezyjnego K. dla części północnej miasta w odniesieniu do jego nieruchomości, wyjaśniając, że uchwała Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. narusza jego interes prawny.
Pismem z dnia 18 sierpnia 2009 r. Przewodniczący Rady wskazując na przepisy art. 35 i 36 § 1 kpa poinformował skarżącego, że rozpatrzenie jego wezwania nastąpi na najbliższym posiedzeniu Rady - w dniu 2 września 2009 r.
Uchwałą z dnia [...] września 2009 r. Nr [...] Rada odmówiła uwzględnienia wezwania z przyczyn wskazanych w sporządzonym do uchwały uzasadnieniu.
J. G., reprezentowany przez adwokata, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wskazując w jej treści, że zaskarża zarówno uchwałę Rady Miejskiej w K. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] kwietnia 2009 r., jak i uchwałę podjętą przez organ na skutek wezwania do usunięcia naruszenia prawa w dniu 2 września 2009 r., doręczoną skarżącemu w dniu 21 września 2009 r., przy czym jeden egzemplarz skargi został skierowany do sądu za pośrednictwem organu w dniu 5 października 2009 r., a drugi bezpośrednio do sądu w dniu 6 października 2009 r.
Odrzucając powyższą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że skarga na uchwałę z dnia [...] kwietnia 2009 r. podlega odrzuceniu z powodu niezachowania terminu do jej wniesienia. Z kolei uchwała z dnia [...] września 2009 r. w ogóle nie podlega zaskarżeniu, gdyż nie jest to uchwała z zakresu administracji publicznej, lecz odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowane przez stronę.
Sąd podniósł, że z dokonanych ustaleń wynika, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało wniesione do organu w dniu 28 maja 2009 r. Rada nie udzieliła na nie odpowiedzi aż do dnia 21 września 2009 r. Skarga została wniesiona 5 października 2009 r.
Sąd wskazał, że art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zauważył ponadto, że istniejące rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w kwestii prawidłowego ustalenia terminu do wniesienia skargi w trybie powołanego przepisu zostały wyjaśnione w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 (ONSA i WSA 2007/3 poz. 60, Lex nr 260435). Wynika z niej, że do zaskarżania uchwały organu gminy zastosowanie ma art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 53, poz. 1270 ze zm.).
Przepis ten stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.
Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie skarga została wniesiona przy zastosowaniu błędnej wykładni art. 53 § 2 p.p.s.a, uwzględniającej z jego treści jedynie termin trzydziestu dni od doręczenia odpowiedzi organu. Uchwała z dnia 2 września 2009 r. ma bowiem charakter odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i datę doręczenia tej uchwały (21 września 2009 r.) pełnomocnik skarżącego uznał najprawdopodobniej za rozpoczęcie biegu 30 dniowego terminu do wniesienia skargi. Tymczasem prawidłowy sposób ustalania terminu do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi uwzględniać całość regulacji zawartej w art. 53 § 2 p.p.s.a., również wzajemną relację między dwoma wskazanymi w tym przepisie terminami (30 i 60 dni). Trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi od otrzymania odpowiedzi organu rozpoczyna bieg tylko wówczas, gdy strona otrzyma odpowiedź organu w czasie biegu 60 - dniowego terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. Otrzymanie odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa po upływie 60 dni od wniesienia wezwania pozbawione jest jakichkolwiek skutków prawnych.
W ocenie Sądu I instancji termin do wniesienia skargi na uchwałę z dnia 28 kwietnia 2009 r. upłynął zatem z dniem 27 lipca 2009 r. (60 dni od 28 maja 2009 r. przy uwzględnieniu, że ostatnim dniem terminu była sobota - vide art. 83 § 2 p.p.s.a.). Wniesiona zatem w dniu 5 października 2009 r. skarga na w/w uchwałę jako spóźniona podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Sąd wskazał ponadto, że skarga w części odnoszącej się do uchwały mającej charakter odpowiedzi organu na wezwanie tj. na uchwałę z dnia 2 września 2009 r. również podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i stwierdził, że rozdzielenie jednej skargi wniesionej w zasadzie na dwie uchwały pozbawione byłoby w rozpatrywanej sprawie jakiegokolwiek sensu i charakteryzowałoby się nadmiernym formalizmem w sytuacji, gdy żadna z tych skarg z wyżej wskazanych powodów nie mogłaby podlegać merytorycznemu rozpatrzeniu.
Od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2010 r. skargę kasacyjną wniósł J. G., reprezentowany przez adwokata. Skarżący zaskarżył w całości wskazane postanowienie i zarzucił naruszenie art. 53 § 2 p.p.s.a. wobec błędnej wykładni tego przepisu, a także błędne przyjęcie, że uchwała z dnia [...] września 2009 r. nie podlega zaskarżeniu, gdyż nie jest to uchwała z zakresu administracji publicznej.
Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżący podniósł, że działając wówczas bez profesjonalnego pełnomocnika, otrzymał w Radzie Miasta K. informację i zapewnienie, że jego wezwanie do usunięcia prawa zostanie rozpatrzone na sesji Rady Miasta w dniu 21 września 2009 r. W dniu 16 czerwca 2009 r. zwrócił się do Wojewody P. o informację w przedmiocie zaskarżenia w/w uchwały. W piśmie Wojewody z dnia 31 lipca 2009 r., które skarżący otrzymał do wiadomości brak jest pouczenia co do terminów zaskarżenia uchwały po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.
W Radzie Miasta uzyskał ustne pouczenie, że w takim przypadku będzie miał prawo w terminie 30 dni wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący nie ma wykształcenia prawniczego, kwestia procedury odwoławczej jest skomplikowana i niejednoznaczna, dlatego jego zdaniem odrzucenie skargi w takiej sytuacji kłóci się z ideą demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP).
Ponadto skarżący podniósł, że osobnym zagadnieniem jest czy uchwała Rady Miasta o nieuwzględnieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest uchwałą z zakresu administracji publicznej i stwierdził, że nie zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w tym względzie w zaskarżonym postanowieniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (§ 2). W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, zatem Sąd związany granicami skargi kasacyjnej dokonuje wyłącznie oceny zarzutów w niej sformułowanych.
Dokonując oceny skargi kasacyjnej przede wszystkim należy zaznaczyć, że postawiony w niej jedynie został - w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - zarzut naruszenia przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi poprzez naruszenie art. 53 § 2 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię tego przepisu oraz przyjęcie, że uchwała z dnia [...] września 2009 r. nie podlega zaskarżeniu, gdyż nie jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.
Tak sformułowany zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazując, że termin do wniesienia skargi na uchwałę z dnia 28 kwietnia 2009 r. upłynął z dniem 27 lipca 2009 r., zatem wniesiona przez J. G. w dniu 5 października 2009 r. skarga na powyższą uchwałę jako spóźniona podlegać musiała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. nie naruszył art. 53 § 2 p.p.s.a. Stanowisko w tym względzie Sąd I instancji oparł na treści uchwały Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, w której Sąd wyraził pogląd, iż art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Skarga na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest prawidłowo złożona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu do załatwienia wezwania (art. 35 § 3 K.p.a. w związku z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania.
Zgodnie z poglądem prawnym zaprezentowanym w powołanej wyżej uchwale, który Naczelny Sąd Administracyjny, orzekający w niniejszej sprawie, w pełni podziela, art. 53 § 2 p.p.s.a. wprowadza dwa terminy do wniesienia skargi; pierwszy termin dotyczy sytuacji, gdy właściwy organ udzielił odpowiedzi na wezwanie (termin ten wynosi 30 dni i liczy się od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie) oraz drugi termin, który dotyczy sytuacji, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie (termin ten wynosi 60 dni i liczy się od dnia wniesienia do organu wezwania do usunięcia naruszenia). Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia rozpoczyna już bieg drugi z tych terminów, jeżeli jednak przed jego upływem organ doręczy odpowiedź na wezwanie, termin ten staje się bezprzedmiotowy, a rozpoczyna bieg termin trzydziestodniowy liczony od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie.
Jeżeli natomiast organ nie doręczy odpowiedzi na wezwanie przed upływem 60 dni od dnia wniesienia wezwania, to w tym terminie (60 dni od dnia wniesienia wezwania) powinna być wniesiona skarga. Tak rozumiane terminy zaskarżenia, o których mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a., mają zastosowanie także do wnoszenia skargi na uchwałę rady gminy i Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo orzekł w tej kwestii, dla której nie mogły mieć znaczenia podnoszone w skardze kasacyjnej okoliczności dotyczące braku po stronie skarżącego stosownej wiedzy w tym zakresie.
Uznanie przez Sąd, że uchwała z dnia [...] września 2009 r. nie podlega zaskarżeniu w żaden sposób nie mogło naruszyć art. 53 § 2 p.p.s.a., jak to zarzucono w skardze kasacyjnej. Zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej polemiczne wywody dotyczące stanowiska Sądu w tym względzie, nie powiązane z zarzutem naruszenia konkretnego przepisu prawa, uznać należało za bezskuteczne, choć na marginesie stwierdzić trzeba, że pogląd Sądu, iż skargę wnosi się na uchwałę rady gminy, a nie na odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia nie budzi wątpliwości co do jego słuszności.
Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i § 3 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.