Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1403/17 oddalił skargę G. O. i M. O. – wspólników spółki cywilnej Przychodnia Medycyny Rodzinnej [...] na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.
Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:
Rzecznik Praw Pacjenta decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] nałożył na G. O. oraz M. O., prowadzących działalność gospodarczą pod firmą: "Przychodnia Medycyny Rodzinnej [...] w W., karę pieniężną w wysokości 15 120 złotych, płatną do budżetu państwa za nieprzekazanie na żądanie Rzecznika Praw Pacjenta informacji w zakresie okresu wytworzenia zniszczonej dokumentacji medycznej oraz regulaminu organizacyjnego Przychodni. W/w decyzją Rzecznik Praw Pacjenta w pkt 2 umorzył postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej na Przychodnię w zakresie nieprzekazania innych informacji oraz dokumentów niż wskazane w pkt 1 sentencji niniejszej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów skargi dot. naruszenia przepisów postępowania administracyjnego Sąd stwierdził, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Strony miały zapewniony czynny udział na każdym etapie postępowania, były poinformowane o jego wszczęciu, możliwości wypowiedzenia się i wnoszenia uwag i zastrzeżeń, korzystały z tego prawa wnosząc swoje uwagi i wątpliwości, a organy odnosiły się do nich w swoich decyzjach.
Skarżący nie wykazali, by naruszenie art. 6, 7, 8, 9 i 11 k.p.a. miało w sprawie miejsce, biorąc pod uwagę zarówno zgromadzony materiał dowodowy w sprawie jak i szczegółowe uzasadnienie przedstawiające przebieg postępowania i motywy rozstrzygnięcia z podaniem postawy prawnej. Zatem również zarzut stron dotyczący naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym zawartym w aktach sprawy
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się naruszenia innych przepisów postępowania w tym art. 7 i 77 k.p.a. mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji przedstawiające przebieg postępowania jednoznacznie wykazało, że w sprawie spełnione zostały przesłanki określone przepisem art. 69 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Podkreślić należy, że treść tego przepisu brzmi jednoznacznie. "W przypadku nieprzekazania na żądanie Rzecznika dokumentów oraz informacji, o których mowa w art. 61, Rzecznik nakłada, w drodze decyzji, na podmiot, do którego skierowano żądanie, karę pieniężną do wysokości 50 000 złotych." Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy w postępowaniu w sprawie stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów Rzecznik ma prawo żądać przedstawienia dokumentów oraz wszelkich informacji dotyczących okoliczności stosowania praktyk, co do których istnieje uzasadnione podejrzenie, iż mają charakter praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia otrzymania żądania.
Rzecznik żądał przedstawienia informacji w zakresie okresu wytworzenia zniszczonej dokumentacji medycznej oraz regulaminu organizacyjnego Przychodni i pouczał o sankcjach za nieudzielenie informacji lub za udzielenie informacji nieprawdziwych lub wprowadzających w błąd. W celu ustalenia stanu faktycznego sprawy Organ na podstawie art. 61 ust. 1 powołanej ustawy wystąpił do Skarżących już w pierwszym piśmie o przekazanie m.in. poświadczonego za zgodność z oryginałem kopii Regulaminu Organizacyjnego Przychodni należącej do Skarżących oraz udzielenie informacji o okresie w jakim została wytworzona zniszczona dokumentacja medyczna. Niestety pomimo monitu - informacja ta nie została przekazana do Biura Rzecznika Praw Pacjenta. W zakresie żądania przekazania Regulaminu Organizacyjnego - Skarżący ograniczył się jedynie do wskazania nr sprawy [...], do której miał on być rzekomo dołączony. Po analizie akt sprawy [...], ustalono, że brak w nich jest ww. regulaminu.
Należy również dodać, że akta ww. sprawy zostały przekazane do postępowania sądowoadministracyjnego, zakończonego wyrokiem z dnia 29 czerwca 2015 r. (sygn. akt VII SA/Wa 787/15). Wobec powyższego przepis art. 69 powołanej ustawy obligował Rzecznika Praw Pacjenta do nałożenia na Skarżących kary pieniężnej.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.
G. O. wniósł skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 69 w zw. z art.61 ust i i 2 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu że w opisanym stanie faktycznym organ administracji prawidłowo zastosował wskazane przepisy zarówno co do faktu nałożenia kary pieniężnej jak i co do jej wysokości.
- 2. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- I. art. 134 § 1 p.p.s.a. przez niedopełnienie przez WSA obowiązku rozpoznania skargi na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta w granicach skargi, przez nierozpoznanie wszystkich zarzutów objętych skargą i znajdujących oparcie w stanie faktycznym sprawy, błędnie ocenionym przez organ a w szczególności
- a) nierozpoznanie zarzutu podniesionego w skardze, że informacje i dokument za których niedostarczenie nałożono karę pieniężna na dzień wydania zaskarżonej decyzji (a nawet na chwilę obecną) nie mają żadnego znaczenia dowodowego dla wyniku postępowania w sprawne o naruszanie zbiorowych praw pacjentów,
- b) nierozpoznanie zarzutu naruszenia art. 107 § 1 i § 3 kpa w zw. z art. 65 ustawy o prawach pacjenta - przez wydanie decyzji bez wskazania podstawy prawnej dla nałożenia kary pieniężnej na skarżących,
- c) nierozpoznanie zarzutu naruszenia art. 124 § 1 kpa oraz art. 6 i art. 9 kpa przez wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania, w ramach którego organ żądał dokumentów i informacji i na skutek czego wydał zaskarżoną decyzję o nałożeniu kary - bez wskazania podstawy prawnej i bez poinformowania strony o przyczynach i kierunku wszczętego postępowania,
- d) nierozpoznanie zarzutu naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art.11 kpa w zw. z art. 65 ustawy o prawach pacjenta - przez naruszenie obowiązku działania na podstawie i w granicach prawa, obowiązku chronienia interesu społecznego ale też i słusznego interesu skarżących jako strony, obowiązków w zakresie informowania strony i przekonywania, takiego prowadzenia postępowania które pogłębiałoby zaufanie obywateli do organów państwa, rzetelnego postępowania dowodowego, w tym przez błędną ocenę zgromadzonego w dacie orzekania materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie że żądane przez organ informacje o okresie wytworzenia dokumentacji oraz żądany regulamin organizacyjny maja jakiekolwiek znaczenie dla ustalenia czy przez digitalizację dokumentacji medycznej jakikolwiek pacjent doznał naruszenia swoich praw w dostępie do jego dokumentacji
- II. Naruszenie art. 141 § 4 kpa przez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów podniesionych w skardze, a wskazanych powyżej w pkt I.
- III. Naruszenie art. 8 § 1 kpa, w szczególności naruszenie zasady proporcjonalności, ale także zasady bezstronności i równego traktowania przez przyjęcie że wysokość kary finansowej nałożonej na skarżących przez organ administracji w kwocie 15.120 złotych nie budzi zastrzeżeń.
- IV. Naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez jego niezastosowanie w tej sprawie zarówno przez organ administracji jak i sąd orzekający w sprawie.
Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, względnie o zmianę wyroku i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania a także nałożenie na organ administracji obowiązku zwrotu wpłaconej tytułem kary kwoty przez skarżących wraz z odsetkami ustawowymi od daty wpłaty do daty zwrotu. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z dnia 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 69 w związku z art. 61 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta nie jest zasadny. Zarzut ten postawiono w zakresie naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym sprawy. Artykuł 69 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta wyznacza hipotetyczny stan faktyczny, którego konsekwencją prawną jest nałożenie kary pieniężnej na podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych. Wyznaczany hipotetyczny stan faktyczny pozostaje w związku z regulacją art. 61 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Elementy tego hipotetycznego stanu faktycznego to: - po pierwsze prowadzenie postępowania w sprawie stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów, - po drugie, dla ustalenia stanu faktycznego stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjenta, konieczne jest przedstawienie przez podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych dokumentów oraz wszelkich informacji dotyczących okoliczności stosowania praktyk, - po trzecie, skierowanie przez Rzecznika Praw Pacjentów żądania do podmiotu udzielającego świadczeń zdrotownych, którego realizacja jest określona terminem – w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia otrzymania żądania.
Wystąpienie łączne tych elementów hipotetycznego stanu faktycznego wyznaczone w art. 61 ust. 1 powołanej ustawy łączy się z konsekwencją prawną nałożenia na podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych kary pieniężnej, przy czym w wyprowadzeniu tej konsekwencji prawnej w art. 69 powołanej ustawy nie pozostawiono ocenie organu stanowiąc, “W przypadku nieprzekazania na żądanie Rzecznika dokumentów oraz informacji, o których mowa w art. 61, Rzecznik nakłada, w drodze decyzji na podmiot do którego skierowano żądanie, karę pieniężną do wysokości 50.000 złotych".
Podniesiony zarzut w skardze kasacyjnej niewłaściwego zastosowania art. 69 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta nie jest zasadny. W sprawie wystąpiły wszystkie elementy hipotetycznego stanu faktycznego. Prawo do dokumentacji medycznej jest jednym z podstawowych praw pacjenta, podstawowych bo przedmiotem tego prawa jest ochrona życia lub zdrowia pacjentów. Tak też prawo to reguluje art. 23 ust. 1, art. 26 i art. 27 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Prawidłowe postępowanie z dokumentacją medyczną podlega kontroli Rzecznika Praw Pacjenta i prowadzenie postępowania w tym przedmiocie nie wymaga skarg czy wniosków pacjentów korzystających z usług podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych. Nie ma zatem znaczenia dla stanu faktycznego sprawy, czy podjęcie postępowania było wynikiem skarg pacjentów. Zgodnie bowiem z art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta “Do zakresu działania Rzecznika należy: prowadzenie postępowań w sprawach praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów".
Innym rodzajem postępowania jest postępowanie w sprawie naruszenia indywidualnych praw pacjenta (art. 50 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta), które nie jest objęte zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzją. Zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta "Przez praktykę naruszającą zbiorowe prawa pacjentów rozumie się: bezprawne zorganizowane działania lub zaniechania podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych - mające na celu pozbawienie pacjentów praw lub ograniczenie tych praw, w szczególności podejmowane celem osiągnięcia korzyści majątkowej. Nie jest zbiorowym prawem pacjentów suma praw indywidualnych". Do praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjenta należy praktyka naruszająca prawa pacjenta do dokumentacji medycznej przez ograniczenie do niej dostępu oraz przez nieprawidłowe działania zachowania dokumentacji medycznej pacjentów.
Dla ustalenia, czy w podmiocie udzielającym świadczeń zdrowotnych G. O. i M. O. – wspólników spółki cywilnej Przychodnia Medycyny Rodzinnej [...] nie doszło do praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów Rzecznik wszczął postępowanie, a że skarżący wiąże to z pismem, który sam skierował do Rzecznika Praw Pacjenta nie ma znaczenia. Dla obalenia podejrzenia naruszenia praw pacjentów Rzecznik zażądał dokumentów oraz przedmiotowych informacji. Nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej, że nie miały one znaczenia w sprawie. Miały bowiem podstawowe znaczenie. Takie znaczenie ma bowiem regulamin Organizacyjny i dokument ustanawiający procedurę wewnętrzną w zakresie udostępnienia dokumentacji medycznej, ograniczenia co do formy składania wniosków, opłat za udostępnienie dokumentacji medycznej. Dla zachowania dokumentacji medycznej istotne znaczenie ma ustalenie w razie niszczenia dokumentacji medycznej forma i zakres jej utrwalenia.
Podniesione zarzuty co do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego nie są zasadne, a mają wyłącznie charakter polemiczny niepoparty wskazaniem dowodów na jego podważenie. Przy czym należy podkreślić, że istotne jest przedłożenie żądanych informacji, dokumentów w terminie, a nie z jego uchybieniem, a nawet po zakończeniu sprawy nałożenia kary na podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych. Podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych ma pełne prawo do obrony przed istniejącym podejrzeniem praktyk naruszających prawa pacjenta, ale wymaga to wykonania żądania. Przedstawione fakty nie wykonania żądania udzielenia informacji i dokumentów, z którymi zwrócił się Rzecznik pismem z 16 grudnia 2016 r., pismem z 16 stycznia 2017 r., nie zostały podważone przez zarzut niewłaściwej oceny materiału akt sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał na zawartość akt sprawy, z których wynika, że podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych nie wykonał żądania przedstawienia informacji i dokumentów.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia zasady proporcjonalności. Według art. 70 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta "Przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych, o których mowa w art. 68 i 69, należy uwzględnić w szczególności okres, stopień oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy, a także uprzednie naruszenie przepisów ustawy". Wysokość wymierzonej kary pieniężnej nie przekraczającej granicy wysokości wymiaru kary maksymalnej ani połowy wysokości możliwej do wymierzenia kary, mieści się w granicach proporcjonalności. Nie wykonanie ciążącego na podmiocie udzielającym świadczeń zdrowotnych obowiązku w przedmiocie dotyczącym podstawowych praw pacjentów uzasadnia wymierzenie w takiej wysokości kary pieniężnej, która ma być dostatecznie dotkliwa przy oporze podmiotu, w którego możliwości pozostawało udostępnienie informacji i dokumentów. Nie podważono w skardze kasacyjnej ustalenia co do wysokości kary pieniężnej z uwagi na wysokość dochodów w ten sposób wykazując dolegliwość kary.
Od zachowania podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych zależało w pełni uniknięcie podstaw faktycznych jej wymierzenia. Wymierzenie kary pieniężnej nie narusza art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który przy zasadzie proporcjonalności nakazuje uwzględnić takie wartości jak ochrona zdrowia. Nie jest tym samym zasadny zarzut naruszenia art. 8 k.p.a., który w zakresie wprowadzenia zasady proporcjonalności obowiązywał po wejściu w życie ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935) od 1 czerwca 2017 r.
Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 65 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 107 § 1 i § 3, art. 124 § 1 k.p.a. Sąd przeprowadził w pełni prawidłową kontrolę zaskarżonej decyzji na podstawie przepisów prawa. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozpoznał sprawę co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a to pozostawało w zakresie postawionych zarzutów w skardze do sądu.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zwięzłość uzasadnienia, ale zawierające ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie daje podstaw do uznania za zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku.
Na podstawie art. 207 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.