Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 czerwca 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] lipca 2003 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] września 2000 r. w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty w wysokości 136 215 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej nr [...] położonej w miejscowości R. Podstawę uchylenia decyzji stanowiło naruszenie norm prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą).
W uzasadnieniu orzeczenia stwierdzono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ramach sprawowanej kontroli prawidłowości decyzji organu I instancji zobowiązane było do sprawdzenia, czy w sposób wyczerpujący i prawidłowy zebrano i rozpatrzono cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie (art. 77 § 1 k.p.a) i czy zebrany materiał był wystarczającą podstawą do obiektywnej konkluzji (art. 80 k.p.a), a swoje stanowisko w tej sprawie winien przedstawić w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podniesiono, że Kolegium uchyliło wydaną wcześniej decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] maja 2000 r. wskazując na niewyjaśnienie w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego J. B. kwestii istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości (wątpliwości budziło przyjęcie w operacie szacunkowym do zastosowania metody porównawczej nieruchomości o powierzchniach znacznie mniejszych niż przedmiotowa i przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową), zalecając organowi wyjaśnienie tych wątpliwości, a następnie przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie uznało za celowe sprawdzenie, czy wątpliwości te zostały w pełni wyjaśnione.
Dokonanie kontroli decyzji wydanej ponownie w tej sprawie przez organ I instancji w powyższym zakresie było zdaniem Sądu niezbędne, skoro organ ten w uzasadnieniu decyzji podniósł m.in., że "nie widzi prawnych możliwości ani potrzeby weryfikacji operatu szacunkowego", a w dalszej jej części dokonywał dowolnych, pozbawionych uzasadnionych racji ocen okoliczności powołanych w tym operacie.
Sąd I instancji stwierdził, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, z uwagi na wyraźny wymóg prawa i konieczne wiadomości specjalne, należy przeprowadzić dowód z innego rzeczoznawcy majątkowego. Wykonanie tych wytycznych nie musi się wiązać z powołaniem nowego biegłego, lecz wystarczy dopuścić dowód z opinii sporządzonej z inicjatywy skarżącego przez rzeczoznawcę E. B., która to opinia z uwagi na datę jej sporządzenia z oczywistych względów nie mogła być przedmiotem oceny organów orzekających w sprawie. W przypadku dopuszczenia dowodu z wymienionej opinii, obie ekspertyzy rzeczoznawców majątkowych winny być zweryfikowane i ocenione zgodnie z ogólnymi regułami postępowania dowodowego. Nie można wykluczyć, że dla definitywnego wyjaśnienia sprawy konieczne będzie powołanie biegłego.
Odnosząc się do innych zarzutów zawartych w skardze Sąd podniósł, że z punktu widzenia przedmiotu sprawy nie można odnieść się do kwestii trybu uchwalania zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego a także, że nie miały miejsca powoływane w skardze naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w zakresie obowiązku zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania z urzędu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zarzucając mu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy i domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów procesu według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu podniosło, że dokonana przez Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu ocena przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez ten organ jest dowolna i nie daje podstaw do przyjęcia prezentowanej przez Sąd tezy o naruszeniu przepisów postępowania.
Skarżący H. B. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 183 § 2 ustawy Naczelny Sąd Administracyjny – poza kwestią nieważności postępowania – rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Jest zatem władny badać sprawę tylko z punktu widzenia wyraźnie wskazanych podstaw kasacyjnych, przy czym nie powinien domyślać się intencji wnoszącego skargę kasacyjną i nie jest uprawniony do korygowania, uzupełniania czy uściślania podstaw kasacyjnych. Sąd ten musi opierać się na przepisach wyraźnie w skardze wskazanych.
Strona wnosząca rozpoznawaną skargę kasacyjną ograniczyła się w jej treści jedynie do powołania zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy. Zgodnie z jego brzmieniem sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Dla zastosowania tego przepisu konieczne jest więc ustalenie przez Sąd I instancji, że organ, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie dopuścił się w toku postępowania poprzedzającego jego wydanie naruszenia przepisów postępowania. Skoro rozpoznając skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] lipca 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy ustalił, że organ administracji przy wydawaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia naruszył art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy to okoliczności te spełniały dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. c nakazującego w takich wypadkach uchylenie decyzji lub postanowienia. Z tych przyczyn nie można mówić o nieprawidłowym zastosowaniu przez Sąd I instancji powołanego wyżej przepisu.
Zupełnie inną sprawą jest, czy Sąd I instancji dokonał w sposób prawidłowy oceny postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia i czy wskazał odpowiednie przepisy postępowania. Zgodnie jednak z opisaną wyżej zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej – dla umożliwienia mu kontroli postępowania Sądu I instancji w jakimkolwiek zakresie konieczne jest dokładne sprecyzowanie zarzutów, ze wskazaniem konkretnych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały przez ten Sąd naruszone. Nie jest wystarczające do podważenia zaskarżonego wyroku powołanie wyłącznie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy, przepis ten nie może bowiem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Oparcie skargi kasacyjnej o ten przepis jest prawidłowe, jeżeli zarzut jego naruszenia jest powiązany ze wskazanymi enumeratywnie w podstawie kasacyjnej przepisami postępowania administracyjnego, przy czym powiązanie to wynika zarówno z treści podstawy, jak i z treści uzasadnienia, a strona zarzuca dokonanie przez Sąd I instancji błędnej oceny działań organów administracji w świetle wymienionych przepisów postępowania administracyjnego i wywodzi, że skutkowała ona wadliwym zastosowaniem przywołanego na wstępie przepisu procedury sądowoadministracyjnej.
Zarzucane w skardze kasacyjnej błędne oddalenie skargi nie opiera się bowiem w istocie na zarzucie błędnego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, lecz na zarzucie popełnienia przez Sąd I instancji błędu w fazie wcześniejszej, a mianowicie w fazie kontroli decyzji (poprzedzającej fazę wydania orzeczenia), polegającego na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej sądu, o której mowa w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269).
Wobec niewskazania w skardze kasacyjnej przepisów postępowania administracyjnego, w świetle których Sąd I instancji dokonał błędnej (zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną) oceny działań organu administracji prowadzącej do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego – Naczelny Sąd Administracyjny nie może odnieść się do powołanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacji odnoszącej się do wadliwości postępowania sądowoadministracyjnego, w którym zapadł zaskarżony wyrok.
Z przyczyn wyżej wymienionych, na podstawie art. 184 ustawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.