Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 476/10, oddalił skargę W. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] maja 2010 r., w przedmiocie przekazania według właściwości wniosku dotyczącego wykonania części rozbiórki obiektu budowlanego.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie sprawy:
W dniu 9 marca 2010 r. K. M. i E. M. złożyli do Burmistrza Miasta Dęblin wniosek o wykonanie rozbiórki części budynku mieszkalnego na działce nr 2517 położonej w Dęblinie przy ul. [...] 17, wskazując na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 1992 r., IV SA 495/92. Wyrokiem tym Sąd oddalił skargę J. W. na decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 lutego 1992r. w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Planowania Przestrzennego, Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Urzędu Wojewódzkiego w Lublinie z dnia 17 kwietnia 1990 r., utrzymującej w mocy decyzję Naczelnika Miasta Dęblin z dnia 17 października 1988 r., nakazującą J. W. rozbiórkę części przedmiotowego budynku.
Postanowieniem z dnia 15 marca 2010r. Burmistrz Miasta Dęblin, traktując wniosek jako żądanie wszczęcia egzekucji administracyjnej, przekazał go według właściwości Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Rykach.
W. P., będąca od lutego 2010 r. właścicielką (a wcześniej - współwłaścicielką) nieruchomości, której dotyczy nakaz rozbiórki, w zażaleniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie podniosła, że organ nie ustalił należycie treści wniosku, traktując go jako żądanie wszczęcia postępowania egzekucyjnego, podczas gdy postępowanie takie wszczynane jest przez organ z urzędu, a ten przez 18 lat od dnia wydania decyzji nakazującej rozbiórkę, nie wszczął egzekucji. Zarzuciła ponadto, że nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania, bowiem nie poinformowano jej o treści wniosku, z którym zapoznała się dopiero po wydaniu postanowienia przez organ I instancji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie nie uwzględniło zażalenia i postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono, iż treść wniosku dotyczy nakazania rozbiórki budynku mieszkalnego. Stosownie do art. 83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) uprawnienie do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części należy do kompetencji powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Słusznie zatem organ niewłaściwy, jakim był w tej sytuacji Burmistrz Miasta Dęblin przekazał sprawę do rozpatrzenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Rykach. Kolegium podkreśliło, że przekazanie wniosku do innego organu w trybie art. 65 § 1 K.p.a. jest czynnością procesową, nie jest natomiast rozstrzygnięciem co do istoty sprawy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie W. P. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, podnosząc takie same jak w zażaleniu, zarzuty. Pokreśliła, że charakter sprawy uniemożliwia poprawne rozpoznanie wniosku i ustalenie właściwości organu administracji bez udziału stron. Pozbawienie jej udziału w tym postępowaniu, o którym dowiedziała się dopiero na etapie wydawania postanowienia, oznacza złamanie zasady pogłębiania zaufania do organów państwa i umożliwienia stronom udziału w postępowaniu. W ocenie skarżącej charakteru pisma wnioskodawców nie da się określić bez przeprowadzenia rozprawy administracyjnej lub oceny bogatej dokumentacji zgromadzonej w sprawie. Podniosła, że doszło do obrazy art. 65 K.p.a. poprzez niezbadanie rzeczywistej treści i adresata pisma.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w uzasadnieniu wyroku wskazał, że żądanie wszczęcia postępowania dotyczy wykonania rozbiórki części budynku mieszkalnego, czyli – jak słusznie przyjęły organy obu instancji - egzekucji tego obowiązku. Artykuł 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2002 r., nr 110, poz. 968 ze zm.) stanowi, iż w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. O obowiązku przestrzegania z urzędu przez organy administracyjne (w tym egzekucyjne) właściwości miejscowej i rzeczowej mowa jest w art. 19 K.p.a., stosowanym odpowiednio w postępowaniu egzekucyjnym, zgodnie z treścią powołanego art. 18 ustawy egzekucyjnej. Obowiązek badania właściwości przez organ wiąże się z etapem wszczęcia postępowania. Jeśli organ administracji, do którego podanie skierowano, nie dysponuje zdolnością prawną do załatwienia sprawy stanowiącej jego przedmiot, nie może skutecznie wszcząć i prowadzić postępowania.
W takim przypadku znajduje zastosowanie art. 65 § 1 w związku z art. 18 ustawy egzekucyjnej. W rozpoznawanej sprawie przymusowa rozbiórka części budynku mieszkalnego wynika z ostatecznej decyzji Naczelnika Miasta Dęblin z dnia 17 października 1988 r., nakazującej J. W. rozbiórkę części budynku mieszkalnego zrealizowanego w granicy z sąsiednią nieruchomością. Decyzja ta została wydana w oparciu o art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., nr 38, poz. 229 ze zm.). Zgodnie z dyspozycją art. 38 ust. 1 tej ustawy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części albo urządzenia objętego nakazem przymusowej rozbiórki. Jeśli rozbiórka nie została wykonana dobrowolnie przez adresata decyzji właściwy organ powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowanie środka egzekucyjnego (art. 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).
W tym też postępowaniu ustala się termin wykonania decyzji orzekającej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Według art. 20 § 1 pkt 4 wspomnianej ustawy w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w zakresie swojej właściwości decyzji i postanowień właściwy jest kierownik powiatowej inspekcji. Zgodnie natomiast z art. 83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane orzekanie w sprawach rozbiórek obiektów budowlanych zostało przekazane do kompetencji powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Słusznie zatem Burmistrz Miasta Dęblin zastosował art. 65 K.p.a., według którego organ niewłaściwy w sprawie do którego podanie wniesiono, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, do którego należeć będzie ocena złożonego wniosku. Dla zasadności postanowienia nie ma znaczenia okoliczność, iż skarżąca nie została zapoznana z treścią wniosku przed wydaniem postanowienia o przekazaniu.
Istotą bowiem art. 65 § 1 K.p.a. jest jedynie ustalenie braku właściwości w fazie wszczęcia postępowania. Przekazanie sprawy organowi właściwemu jest czynnością procesową, a nie merytorycznym załatwieniem sprawy. Z chwilą wpływu podania do organu właściwego zostanie wszczęte stosowne postępowanie, w którym skarżąca będzie miała możliwość składania swoich zastrzeżenia i uwag oraz korzystania z przysługujących jej instytucji procesowych.
Z tych względów Sąd Wojewódzki skargę oddalił, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W. Prorocka w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., t.j. art. 65 § 1 K.p.a. poprzez niewykonanie żadnych czynności zmierzających do ustalenia treści wniosku i tym samym adresata pisma.
Zdaniem skarżącej pomimo, że artykuł 65 K.p.a. nakazuje przekazanie pisma skierowanego do niewłaściwego organu, właściwemu organowi, a co za tym idzie zbadanie treści pisma w celu ustalenia tegoż organu, to w przedmiotowej sprawie nie zostało to dokonane. Ponadto właściwy adresat nie został wskazany także przez autorów pisma, aktywnych także na dalszym etapie postępowania. W tym stanie w ocenie skarżącej brakuje wyjaśnienia co od adresata i celu złożenia wniosku. Wnioskowanie zarówno Burmistrza jak i SKO, a obecnie także Sądu I instancji co do oczywistości adresata i treści pisma nie jest uprawnione.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy kasacyjnej, dotyczącej naruszenia przepisu postępowania.
Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj.: "obrazę art. 65 § 1 K.p.a. – poprzez niewykonanie żadnych czynności zmierzających do ustalenia treści wniosku i tym samym adresata pisma." Mimo, że zarzut skargi kasacyjnej nie został sformułowany precyzyjnie i w sposób w pełni odpowiadający wymogom formalnym, to podlegał on merytorycznemu rozpoznaniu.
W świetle treści podstawy i uzasadnienia skargi kasacyjnej należało bowiem przyjąć, że naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisu art. 65 § 1 K.p.a. strona skarżąca dopatruje się w oddaleniu skargi, podczas gdy według strony zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego powinno być uchylone, gdyż utrzymało w mocy postanowienie o przekazaniu wniosku według właściwości, niezgodnie z art. 65 § 1 K.p.a.
Zaznaczyć jednocześnie trzeba, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut jest powtórzeniem argumentacji podnoszonej przez skarżącą w postępowaniu przed organem odwoławczym, a następnie Sądem Wojewódzkim. Mianowicie wadliwość postanowienia Burmistrza z dnia 15 marca 2010 r. o przekazaniu Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego wniosku w sprawie wykonania rozbiórki części budynku mieszkalnego polega – w przekonaniu skarżącej – na nieprzeprowadzeniu czynności zmierzających do ustalenia faktycznego celu pisma i zamierzeń wnioskodawcy. Wbrew jednak twierdzeniom skarżącej, zarówno organy obu instancji, jak też Sąd Wojewódzki, prawidłowo przyjęły, że treść wniosku skierowanego do Burmistrza była jednoznaczna, zwłaszcza w kontekście powołanego przez wnioskodawcę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 1990 r. utrzymującego w mocy decyzję Naczelnika Miasta z 17 października 1988 r. zarządzającą rozbiórkę części określonego budynku mieszkalnego, co oznaczało, iż w obrocie prawnym istnieje decyzja podlegająca wykonaniu. Pismo wnioskodawców z kolei zawierało wyraźne żądanie wykonania nakazu rozbiórki.
Jak słusznie przyjęto w rozpoznawanej sprawie jednoznaczna treść wniosku nie wymagała przeprowadzenia żadnych czynności wyjaśniających co do treści podania, czy intencji wnioskodawców. Rzeczą natomiast organu, do którego podanie złożono, było w myśl przepisu art. 19 K.p.a. zbadanie właściwości do rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Na marginesie zauważyć należy, że ewentualne błędne zakwalifikowanie pisma wnioskodawców mogłoby być przez nich kwestionowane, a nie przez osobę, od której podanie nie pochodzi.
Organ do którego podanie wpłynęło zbadał właściwość rzeczową według przepisów o zakresie działania organów administracji publicznej (art. 20 K.p.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia ocenił prawidłowość zastosowanych w sprawie przepisów regulujących kompetencje organów administracji w zakresie wydawania i egzekucji decyzji w przedmiocie rozbiórki obiektów budowlanych. Wyników kontroli sądowej w tym zakresie nie podważyła strona skarżąca. Jeżeli zatem w skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutu co do wnioskowania, że powiatowy inspektor nadzoru budowlanego jest organem właściwym w sprawie egzekucji obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, to w konsekwencji całkowicie bezzasadne było kwestionowanie postanowienia Burmistrza wydanego na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. Zgodnie z wymienionym przepisem, jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego.
Jak słusznie stwierdził Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku, dla oceny zasadności postanowienia Burmistrza nie miała znaczenia okoliczność, iż skarżąca nie została zapoznana z treścią przedmiotowego wniosku. Istotą przepisu art. 65 § 1 K.p.a. jest jedynie ustalenie braku właściwości w fazie wszczęcia postępowania. Przekazanie sprawy organowi właściwemu jest czynnością procesową, a nie merytorycznym załatwieniem sprawy, wymagającym zapewnienia stronom udziału w postępowaniu wyjaśniającym.
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionej podstawy, podlegał oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.