Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 24 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 729/14

Uzasadnienie

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę K. sp. z o.o. w P. na decyzję O. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Sanitarnego w O. z dnia 9 sierpnia 2013 r. w przedmiocie wstrzymania wprowadzania do obrotu produktów handlowych.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia 5 czerwca 2013 r., na podstawie art. 27 ust. 1 i 2, art. art. 27c ust. 1, ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r., nr 212, poz. 1263, z późn. zm. - dalej ustawa o PIS) oraz art. 44b i art. 44c ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz.U. z 2012 r., poz. 124), Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K.-K. nakazał Firmie K. sp. z o.o.: wstrzymanie wprowadzania do obrotu produktów o nazwach: "I. – R. g.", "I. – R. b." oraz "I.- G. b.", na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa, ale nie dłużej niż na okres 18 miesięcy, liczone od daty doręczenia decyzji (pkt 1), oraz zaprzestanie prowadzenia działalności w sklepie "P. D." przy ul. G.... w K.-K., w którym stwierdzono wprowadzanie do obrotu ww. produktów, na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, ale nie dłużej niż na okres 3 miesięcy liczone od daty doręczenia decyzji (pkt 2). Jednocześnie organ nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że w dniu 4 czerwca 2013 r. przeprowadzona została kontrola obiektu - sklep "P. D." przy ul. G.... w K.-K., w którym działalność gospodarczą prowadzi Spółka. Kontrola ta wykazała wprowadzenie do obrotu produktów o opisanych wyżej nazwach, których skład nie jest znany, a tym samym nie jest znane ich oddziaływanie na zdrowie lub życie ludzi. Organ uznał, że wprowadzanie do obrotu tego rodzaju produktów jest dostateczną przesłanką do uznania, że zostały naruszone wymagania zdrowotne i tym samym zachodzi uzasadnione podejrzenie, iż stwarzają one zagrożenie życia lub zdrowia, przy czym jest to zagrożenie realne. Organ wskazał również, że zakwestionowane produkty są sprzedawane w saszetkach po 1,0 g, 0,5 g i 0,3 g, a ich cena jednostkowa wynosi od 30 do 50 zł za opakowanie. Na tej podstawie wywiódł, że tak wysokie ceny są nieadekwatne do cen rynkowych towarów podobnego przeznaczenia oraz ich ilości w opakowaniu, a nadto występowanie podobnych produktów i wprowadzanie ich do obrotu na terenie kraju wskazuje, że są to środki zastępcze.

Organ wskazał, że z informacji własnych oraz opublikowanych w mediach na temat rodzajów, działania i szkodliwości środków zastępczych, potocznie zwanych "dopalaczami", można wywnioskować, że produkty sprzedawane jako np. środki do konserwacji komputerów osobistych, odświeżacze powietrza, ozdoby świąteczne lub substancje zapachowe, elementy dekoracyjne, to w rzeczywistości środki zastępcze, które są szkodliwe i stanowią realne zagrożenie dla zdrowia ludzi, na co wskazują wyniki badań i doniesienia prasowe dotyczące zatruć po spożyciu takich środków. Organ uznał, że wprowadzanie do obrotu nieznanych w zakresie składu produktów może naruszać wymagania zdrowotne przewidziane w art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o PIS, przez co powstało uzasadnione podejrzenie zagrożenia dla zdrowia lub życia i konieczne stało się wstrzymanie wprowadzania do obrotu tych produktów do czasu przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa. Natomiast decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, gdyż dotyczy produktów stwarzających zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi.

Po rozpoznaniu odwołania Spółki, O. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w O., decyzją z dnia 9 sierpnia 2013 r., opartą o przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu środków zastępczych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest zakazane na mocy art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, stąd jego nieprzestrzeganie stanowi złamanie prawa. Wprowadzanie do obrotu środków zastępczych powoduje jednocześnie potencjalne zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi, co uzasadniało zastosowanie art. 10 § 2 k.p.a. i odstąpienie od zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz wysłuchania osób prowadzących prawdopodobnie obrót tzw. "dopalaczami". Z tych samych względów zastosowany został też art. 108 k.p.a., na podstawie którego decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Dalej organ argumentował, że nie ma podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 i art. 107 k.p.a., gdyż organ I instancji stał na straży praworządności, podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a przede wszystkim w prowadzonym postępowaniu miał na względzie szeroko pojęty interes społeczny. Poza tym, zatrzymane produkty mają nieznany skład, stosunkowo wysoką cenę, a ilość produktu w opakowaniu jednostkowym sugeruje inne faktyczne przeznaczenie niż deklarowany cel. Fakty te stanowią przesłanki, które odpowiadają pojęciu uzasadnionego podejrzenia.

Nadto, środki zastępcze, zwane potocznie "dopalaczami" są bezpośrednim zagrożeniem dla zdrowia, a nawet życia człowieka. Ich szkodliwe działanie zostało w ostatnich latach gruntownie udokumentowane, a wiele informacji na temat ich negatywnych skutków na zdrowie człowieka jest ogólnodostępnych. W tym zakresie organ wskazał m.in. na publikacje Głównego Inspektoratu Sanitarnego, wyniki badań instytutów naukowych oraz dane na temat liczby zatruć środkami zastępczymi wśród ludzi, gromadzone przez ośrodki toksykologiczne na terenie całego kraju. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśniał, że podstawowym działaniem Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest ochrona zdrowia ludzkiego, w tym ochrona przed działaniem czynników szkodliwych, stąd w przypadku powzięcia podejrzenia zagrożenia bezpieczeństwa i zdrowia obywateli, obowiązkiem tego organu jest niezwłoczne podjęcie działań mających na celu jego wyeliminowanie, bez szczegółowego uzasadniania potrzeby podjęcia tych działań.

Z tych powodów, zdaniem organu odwoławczego, stwierdzone okoliczności były wystarczające do zastosowania art. 27c ustawy o PIS i wydania decyzji o wycofaniu podejrzanych produktów z obrotu, jak też nakazania zaprzestania prowadzenia działalności w obiekcie służącym wytwarzaniu bądź wprowadzaniu do obrotu tzw. "dopalaczy", co stanowi element usunięcia potencjalnego niebezpieczeństwa.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu Spółka domagała się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji, powtarzając podnoszone wcześniej w odwołaniu zarzuty.

W odpowiedzi na skargę O. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że art. 44b ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii zakazuje wytwarzania i wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych, przez które należy rozumieć - stosownie do art. 4 pkt 27 tej ustawy - substancje pochodzenia naturalnego lub syntetycznego używane zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych. W przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny, zgodnie z art. 44c ust. 1 tej ustawy w zw. z art. 27c ustawy o PIS mając uzasadnione podejrzenie, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, wstrzymuje, w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy.

Natomiast w myśl art. 27c ust. 3 ustawy, decyzja taka pociąga za sobą decyzję o zatrzymaniu produktu, nakazaniu zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzaniu produktu do obrotu na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia nie dłuższy niż 3 miesiące.

W ocenie Sądu I instancji zasadnym było stwierdzenie istnienia przesłanek do zastosowania wobec Spółki nakazu wstrzymania wprowadzenia do obrotu spornych produktów, gdyż stwierdzone okoliczności były wystarczające do powzięcia podejrzenia, że ujawnione produkty stanowią środki zastępcze. Uzasadnione było też podejrzenie, że produkty te stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Wbrew zawartemu w skardze stanowisku co do konieczności uzyskania przez organ i przedstawienia w uzasadnieniu orzeczenia dowodów potwierdzających stan zagrożenia, jest to wystarczająca przesłanka do zastosowania sankcji z art. 27c ustawy o PIS. Uzasadnione podejrzenie, o jakim mowa w art. 27c ust. 1 ustawy, nie oznacza uzyskania przez organy całkowitej pewności o szkodliwości produktu, ale umotywowane domniemanie jego szkodliwości. Produkty zatem nie muszą posiadać faktycznie przymiotu stwarzającego zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, lecz wzbudzać w organach kontrolnych uzasadnione podejrzenie, poparte okolicznościami, że taki przymiot posiadają.

Potwierdzenie podejrzeń organu następuje dopiero po przeprowadzeniu oceny i badań bezpieczeństwa kwestionowanych produktów, co zapewnia ust. 3 tego przepisu, przewidujący możliwość wstrzymania ich wytwarzania lub wprowadzania do obrotu na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy. Podejmowane działania organu mają zatem na celu ustalenie, czy produkty te rzeczywiście stwarzają zagrożenie życia i zdrowia.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji podzielił pogląd organu odwoławczego, że Spółka w sklepie "P. D." oferowała do sprzedaży produkty zawierające nieznane, bo nieujawnione na opakowaniach substancje chemiczne, które mogły stanowić środki zastępcze. Na produktach tych znajdowało się ostrzeżenie "nie do spożycia", "chronić przed dziećmi", a także nazwa firmy: K. Sp. z o.o. w P., będącej ich dystrybutorem. Kierując się doświadczeniem i znajomością dostępnych produktów chemicznych, organ prawidłowo ocenił, że brak wskazania składu produktów oznakowanych jako przyspieszające rozpalanie oraz nadające płomieniom kolor granatowy, bordowy i pomarańczowy, uzasadnia podejrzenie, iż chodzi w rzeczywistości o środki zastępcze - tzw. "dopalacze". Pomijając już nawet kontrowersyjne nazwy wskazujące, że poszczególne artykuły są tylko imitacjami produktu, podejrzenie to potęgowała również niewielka, bo nieprzekraczająca 1 g, ilość produktu w jednostkowym opakowaniu, nieadekwatna do ceny wynoszącej od 30 do 50 zł za saszetkę.

Fakt, iż środki zastępcze mogą stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego, jest okolicznością powszechnie znaną. Jest to zagrożenie czytelne, godzące w fundamentalne wartości, które w odniesieniu do środków zastępczych nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości. Zatem w takiej sytuacji, stwierdzenie w toku przeprowadzonej kontroli faktu dokonywania sprzedaży w sklepie "P. D." środków, co do których zachodziło podejrzenie, że są środkami zastępczymi, nie tylko uprawniało, ale wręcz zobowiązywało organ do wstrzymania wprowadzania do obrotu ww. produktów na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa. Takie rozstrzygnięcie miało oparcie w przywołanych przepisach art. 44b i art. 44c ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz art. 27c ust. 1 i ust. 3 pkt 2 ustawy o PIS.

Z kolei orzeczony nakaz zaprzestania prowadzenia działalności na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia wydano w ramach przysługującego organowi uprawnienia wynikającego z art. 27c ust. 3 pkt 2 ustawy o PIS. Organ wprawdzie nie uzasadnił motywów, jakimi kierował się ustalając maksymalny czas dopuszczony przez ustawodawcę, jednak wadliwość ta nie może rzutować na ocenę legalności decyzji. Zakreślony przez organ okres mieści się w granicach przewidzianych ustawą, natomiast nie jest wykluczone, że w odniesieniu do produktów objętych decyzją konieczne będzie wykonanie większej liczby badań i ekspertyz niezbędnych do oceny bezpieczeństwa zakwestionowanych produktów. W razie wcześniejszego uzyskania stanowiska w tym zakresie możliwa jest zmiana lub uchylenie decyzji przed upływem wskazanego 18-miesięcznego okresu, bądź też - w sytuacji gdy podejrzenia organu okazały się uzasadnione - wcześniejsze wydanie na podstawie art. 27c ust. 6 ustawy o PIS decyzji zakazującej wprowadzanie tych produktów do obrotu.

To samo dotyczy rozstrzygnięcia o zaprzestaniu prowadzenia działalności przez skarżącą Spółkę w sklepie "P. D.". Wprawdzie potrzeba orzeczenia w tym zakresie uzasadniona została dopiero przez organ odwoławczy, jednak zdaniem Sądu I instancji przekonujący jest argument, że nakaz zaprzestania prowadzenia działalności stanowił element służący usunięciu potencjalnego zagrożenia. Sanowanie tego uchybienia mieściło się w kompetencji organu odwoławczego.

Zdaniem Sądu I instancji nie potwierdziły się także zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez brak właściwego uzasadnienia decyzji. W ocenie Sądu, w sposób wystarczający przedstawiono ustalenia stanu faktycznego, wskazano okoliczności, które wzbudziły uzasadnione podejrzenie co do szkodliwości zabezpieczonych produktów, jak również przepisy mające zastosowanie w sprawie, dokonując prawidłowej interpretacji ich treści. Dodatkowo dostrzec trzeba, że organ odwoławczy odniósł się do każdego z zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu, przedstawiając w tym zakresie stosowną argumentację, w sposób odpowiadający wymogom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a., podając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności oraz fakty, które spowodowały uznanie, że decyzja organu pierwszej instancji odpowiada prawu.

Również postępowanie w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych z punktu widzenia przesłanek do zastosowania wobec skarżącej Spółki nakazu wstrzymania wprowadzenia do obrotu przedmiotowych produktów oraz nakazu zaprzestania prowadzenia działalności w sklepie "P. D." zostało przeprowadzone przez organy administracji zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., która wymaga, aby organ administracji publicznej dokonał ustaleń zgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniosła zarzuty:

1. 1. naruszenia przepisów postępowania, tj.:
2. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez oddalenie skargi przez Sąd, mimo jej zasadności i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznawania sprawy, a polegających na tym, że organy administracji nie uzasadniły decyzji na płaszczyźnie uzasadnienia prawnego, nie wyjaśniły podstawy prawnej i zaistnienia wszystkich przesłanek powołanych przepisów prawa, nie odniosły się do wszystkich zarzutów stawianych skarżonym decyzjom, a także organy nie uzasadniły i nie powołały się na zaistnienie przesłanki bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia, w sytuacji, w której organ mówi jedynie o "potencjalnym" zagrożeniu, które jest niewystarczające do zastosowania normy art. 27c ust. 3 pkt. 2 ustawy o PIS, organy nie wykazały także, w żadnym miejscu uzasadnienia, by zastosowanie nakazu zaprzestania prowadzenia działalności na czas 3 miesięcy był czasem niezbędnym do usunięcia zagrożenia i by nakaz ten służył usunięciu jakiegokolwiek realnego zagrożenia;
3. b) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i powołanie się w treści uzasadnienia na okoliczności niewynikające z akt sprawy, wykraczające poza ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organy administracji oraz sprzeczne z ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez te organy, poprzez wskazanie wbrew twierdzeniom organu II instancji (organ I instancji w ogóle nie odniósł się to tej kwestii), że istniało bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia, mimo że organ II instancji jedynie lakonicznie wspomniał wyłącznie o możliwym "potencjalnym zagrożeniu", a także poprzez stwierdzenie, że organ mógł zastosować art. 79 ust. 2 pkt 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowiący o możliwości niezawiadamiania o zamiarze przeprowadzenia kontroli w przypadku, gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego w sytuacji, w której organ II instancji twierdził, że kontrolę przeprowadzono z powołaniem się na przepis art. 79 ust. 2 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, na podstawie którego nie dokonano zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli", ponadto Sąd powołał się na przepis art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, mimo że organy nie ustaliły, by sprzedawane środki były kiedykolwiek używane zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej, co konieczne jest dla powołania się na wskazany przepis. Sąd zatem wydał wyrok nie na podstawie akt sprawy, a w wyniku swobodnej interpretacji szczątkowych informacji nieopartych na ustaleniach faktycznych poczynionych przez organy wydające decyzję;
4. c) w postaci art. 135 w zw. art. 145 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i próbę usunięcia naruszenia prawa w stosunku do skarżonych decyzji w sposób nieprzewidziany w ustawie, poprzez dokonanie uzasadnienia wydanych rozstrzygnięć w sposób niewynikający z uzasadnień skarżonych rozstrzygnięć dokonanych przez organy i niewynikający z ustaleń faktycznych dokonanych przez te organy, za usunięcie naruszenia prawa w postaci braku uzasadnienia prawnego decyzji nie można także uznać dokonanie szczątkowej wykładni przepisów dopiero przy wydawaniu wyroku w postępowaniu sądowoadmnistracyjnym;
5. 2. naruszenia prawa materialnego, tj.
6. a) art. 27c ust. 3 pkt 2 ustawy o PIS, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej, mimo iż w chwili wydawania decyzji nie istniało żadne zagrożenie, którego istnienie byłoby udowodnione, a działania organu polegające na wycofaniu kwestionowanych produktów z obrotu i ich zatrzymanie jeżeli byłoby jakiekolwiek hipotetyczne zagrożenie powodowały jego usunięcie, zanim skarżona decyzja weszła w życie. Zatem nakaz zaprzestania prowadzenia działalności do czasu "usunięcia zagrożenia" w ogóle nie powinien był być wydawany z uwagi na fakt, że organ usunął już hipotetyczne zagrożenie, swoim uprzednim działaniem. Ponadto organy nie dokonały wykładni przepisu i nie wykazały spełnienia wszystkich przesłanek do zastosowania ww. przepisu, a w szczególności ani organy, ani Sąd nie odniosły się do faktu, że nie ustalono, jakie działania organ podjął lub miał zamiar podjąć w celu usunięcia zagrożenia w przewidzianym w decyzji terminie oraz jakie zdarzenie miało spowodować ustalenie "jego usunięcia" do którego nakaz miał obowiązywać. Ponadto Sąd błędnie przyjął, w sposób sprzeczny z brzmieniem ustawy, że przesłanki zastosowania art. 27c ust. 3 ust. 2 są tożsame z przesłankami zastosowania art. 27c ust. 1 ww. ustawy, tj. wystarczające jest "uzasadnione podejrzenie", o którym jednak mowa wyłącznie w odniesieniu do ust. 1 art. 27c ww. ustawy.
7. b) art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu przez Sąd, że produkty objęte skarżoną decyzją są środkami zastępczymi, bez uwzględnienia konieczności spełnienia przesłanki ustawowej, dla uznania że produkt jest środkiem zastępczym, jaką jest "używanie" produktu "zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa", której to przesłanki organy, ani Sąd nie wykazali.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka podniosła, że Sąd I instancji znacząco wykroczył poza ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji. Sąd próbując naprawić uchybienia procedury w zakresie braku uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji poczynił ustalenia wykraczające bądź sprzeczne z ustaleniami dokonanymi przez organy. Wyrok w zakresie uzasadnienia przesłanek zastosowania art. 27c ust. 3 pkt 2 ustawy o PIS nie wydaje się przekonujący. Przepis ten stanowi o możliwości wydania decyzji nakazującej zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzaniu produktu do obrotu na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż 3 miesiące. Decyzja ta może zostać wydana wyłącznie na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, oczywistym jest zatem, że musi istnieć jakieś realne wymierne zagrożenie, które musi być usunięte jakimś działaniem organu.

Tymczasem w toku postępowania nie wyjaśniono, dlaczego organ uznał, że zamknięcie lokalu jest niezbędne do usunięcia zagrożenia, jakiej postaci jest to zagrożenie, a także jakie działania zostały podjęte w celu usunięcia zagrożenia i na jaki czas środek przewidziany w tym przepisie został orzeczony, skoro ma trwać do czasu usunięcia zagrożenia. Sąd wbrew dyspozycji przepisu nie dokonał rozróżnienia na środek prawny w postaci wstrzymania wprowadzenia do obrotu i nakazu zaprzestania prowadzenia działalności na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia.

Ponadto ze skarżonych decyzji nie wynika przesłanka uzasadnionego podejrzenia istnienia zagrożenia dla zdrowia lub życia. Przywoływane ogólne doniesienia prasowe o szkodliwości dopalaczy nie można traktować jako okoliczności uzasadniających podejrzenie, nie są to także ustalenia faktyczne poczynione w sprawie.

Powołując takie zarzuty w ramach podstaw pełnomocnik Spółki wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od O. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. zwrotu kosztów postępowania w obydwu instancjach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

Przedmiotem kontroli przez Sąd I instancji stała się decyzja O. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia 9 sierpnia 2013 r., utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K.-K. z dnia 5 czerwca 2013 r. w przedmiocie wstrzymania wprowadzania do obrotu produktów o nazwach: "I. – R. g.", "I.- R. b." oraz "I. – G. b." - na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa, ale nie dłużej niż na okres 18 miesięcy, liczony od daty doręczenia decyzji, nakazu zaprzestania prowadzenia działalności w kontrolowanym obiekcie P. D., w którym stwierdzono wprowadzanie do obrotu wymienionych produktów na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, ale nie dłużej niż na okres 3 miesięcy, liczony od daty doręczenia decyzji.

Kwestionowana w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu decyzja wydana została na podstawie art. 44c ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii w zw. z art. 27c ustawy o PIS, których treść musi stanowić punkt wyjścia do dalszych rozważań.

I tak, stosownie do art. 44c ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27c ustawy o PIS. Z kolei zgodnie z art. 27c ust. 1 ustawy o PIS w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy.

Dodatkowo, w przypadku wydania powyższej decyzji właściwy państwowy inspektor sanitarny jest uprawniony do zatrzymania produktu i nakazania zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzaniu produktu do obrotu na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż 3 miesiące.

Analiza powyższych przepisów wskazuje, że warunkiem zastosowania środków przewidzianych w art. 27c ustawy o PIS jest "stwierdzenie wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym", nie zaś zaistnienie "uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi". Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów art. 27c ustawy o PIS oznacza, iż w przypadku zaistnienia okoliczności wskazanych w hipotezie normy zawartej w art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii właściwy państwowy inspektor sanitarny winien zastosować środki prawne, o jakich mowa w tym przepisie, w tym również w ust. 3 art.

27. Jeśli zatem odesłanie to oznacza wyłącznie przyznanie organowi uprawnienia do zastosowania sankcji określonych w 27c ustawy o PIS, to nie sposób jednocześnie twierdzić, że dla zastosowania tych środków niezbędne jest wykazanie zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 27c ust. 1 tej ustawy.

Konsekwencją powyższego musi być z kolei to, że już tylko fakt stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu produktu, co do którego zachodzi samo tylko podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym uzasadnia zastosowanie środków przewidzianych w art. 27c ustawy o PIS, bez konieczności wykazywania (udowodnienia) przez organ, iż produkt ten jest środkiem zastępczym bądź też stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Co istotne brak wymogu wykazania, że produkt jest środkiem zastępczym w rozumieniu art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii bądź że podejrzenie, iż produkt stwarza zagrożenie dla życia lub zdrowia jest uzasadnione sprawia, iż oczywiście bezzasadne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii i art. 27c ustawy o PIS poprzez niewykazanie, że produkty stanowią środki zastępcze, które stwarzają zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z okoliczności faktycznych towarzyszących sprzedaży spornych produktów (m.in. nazwa – bezspornie wskazująca, że mamy do czynienia z imitacją produktów, cena, gramatura, sposób pakowania) ponad wszelką wątpliwość wynika natomiast, że zachodziło podejrzenie, że stanowią one środki zastępcze, co uzasadniało podjęcie przez organy inspekcji sanitarnej kwestionowanej decyzji. Nie jest przy tym także usprawiedliwione kwestionowanie przez autora skargi kasacyjnej, że w sprawie nie zostało wykazane, że wprowadzanie do obrotu przedmiotowych produktów stwarzało zagrożenie, o którym mowa w art. 27c ust. 3 pkt 2 ustawy o PIS ani że nie uzasadniono, dlaczego dla usunięcia zagrożenia niezbędne jest orzeczenie nakazu zaprzestania działalności gospodarczej na określony w decyzji okres. Otóż nie podlega dyskusji, że wprowadzanie do obrotu produktów, co do których istnieje powszechna świadomość, że stanowią one środki zastępcze (tzw. dopalacze), zawierających w swym składzie substancje, których oddziaływanie na zdrowie ludzi nie jest znane, nie może zostać zaklasyfikowane inaczej jak tylko wprowadzanie do obrotu produktów stwarzających zagrożenie życia lub zdrowia ludzi.

Brak konkretnego uzasadnienia okresu, na jaki orzeczono nakaz zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej nie może natomiast stanowić wady decyzji, skutkującej koniecznością jej wyeliminowania z obrotu, skoro okres ten mieści się w granicach wyznaczonych przez ustawodawcę.

Nie są również uzasadnione zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., jak również art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 w zw. z art. 135 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne (...). Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa - art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej decyzje organów administracji publicznej wydane w niniejszej sprawie odpowiadają tak sformułowanym wymogom zarówno w zakresie uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego. Organy obu instancji ustaliły stan faktyczny sprawy opierając się na prawidłowo zgromadzonym materiale dowodowym, wskazały dowody na których się oparły i dokonały ich oceny zgodnej z art. 80 k.p.a. Ocena materiału dowodowego nie nosi znamion dowolności, gdyż organy oceniły na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dane okoliczności zostały udowodnione.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego również Sąd I instancji dokonał należytej kontroli decyzji, poddając ocenie przeprowadzone postępowanie administracyjne i stwierdzając, że zostało ono przeprowadzone z zachowaniem zasad określonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a wydane decyzje odpowiadają prawu. W szczególności trafnie Sąd I instancji uznał, że decyzja zawiera wyjaśnienie ustawowych przesłanek wydania decyzji oraz wskazanie okoliczności, które uzasadniały zakwestionowanie produktów co do których zaistniało podejrzenie, że są środkami zastępczymi.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej kasacyjnie dotyczących uchybień w trakcie kontroli, to podzielić należy stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organy administracji publicznej były uprawnione do odstąpienia od obowiązku zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia czynności kontrolnych. Poza sporem pozostawać musi fakt, że w przypadku gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia czy zdrowia ustawodawca odstąpił od zasady dokonywania zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli, co wynika z treści art. 79 ust. 2 pkt 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Wyjaśnienia przy tym wymaga, że działalność organów nadzoru sanitarnego ze swej istoty wiąże się z wkroczeniem w sferę wolności jednostki, w tym także swobody prowadzenia działalności gospodarczej, co jest uzasadnione potrzebą ochrony zdrowia i życia obywateli. Przepisy ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii i ustawy o PIS przyznają organom inspekcji sanitarnej szczególne uprawnienia w sytuacji zaistnienia podejrzenia, że określony produkt jest środkiem zastępczym. W takiej sytuacji zasada szybkości działania i konieczność ochrony zdrowia i życia obywateli ma zdecydowane pierwszeństwo przed prawami danego podmiotu dotyczącymi prowadzenia działalności gospodarczej. Nie do zaakceptowania jest bowiem sytuacja, w której nadrzędną ochroną prawną objęta zostaje działalność godząca w ustanowione zasady ochrony zdrowia i życia obywatela, zagwarantowane m.in. w ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.