Uzasadnienie
[...] S.A. z siedzibą w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], nakazującą właścicielom budynku przy ul. [...] [...] w K. - w tym m.in. skarżącej, usunięcie nieprawidłowego stanu technicznego budynku w zakresie elewacji wyposażonej w zdegradowane obecnie pionowe osłony przeciwsłoneczne w formie tzw. żyletek, mogącego stwarzać zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia, poprzez wykonanie prac określonych w tej decyzji:
- 1. wykonanie konserwacji elementów mocujących pionowe osłony tzw. "żyletki" do elewacji budynku,
- 2. odtworzenie mocowań brakujących osłon pionowych tzw. "żyletek" oraz ponowne ich zamocowanie do elewacji budynku,
- 3. zabezpieczenie antykorozyjne pionowych osłon tzw. "żyletek",
- 4. naprawę pęknięć i ubytków tynku na wszystkich ścianach oraz scalenie kolorystyczne elewacji,
- 5. naprawę, wykonanie czyszczenia oraz zabezpieczenie antykorozyjne obróbek blacharskich,
- 6. wykonanie obróbek blacharskich attyki.
Decyzji organu pierwszej instancji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
W skardze zawarto wniosek o wstrzymanie w całości wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 14 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA.Kr 1358/15, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Następnie wyrokiem z dnia 22 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA.Kr 1358/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w K. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] S.A. z siedzibą w K. W skardze kasacyjnej zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...].
W uzasadnieniu powyższego wniosku skarżąca kasacyjnie podniosła, że wykonanie zaskarżonej decyzji narazi ją na wydatki znacznej wysokości i spowoduje powstanie nieodwracalnych skutków. Jak wynika z treści przedmiaru robót wraz z kosztorysem, sporządzonego na zlecenie skarżącej w dniu 17 listopada 2015 r. przez inż. S. P., koszt inwestycji oszacowano wstępnie na kwotę 320.098,53 zł. Nadto część inwestycji w zakresie wykonania obróbek blacharskich attyki została już wykonana przez [...] S.A. z siedzibą w K., tj. drugiego ze współwłaścicieli budynku, będącego adresatem zaskarżonej decyzji. Wydatki poniesione z tego tytułu, obciążające obie strony, wyniosły łącznie 25.276,50 zł. Obecnie strony podjęły działania zmierzające do wyłonienia wykonawcy robót budowlanych. Strona skarżąca kasacyjnie jest zobowiązana do stosowania przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2164) i z tego powodu, w celu przygotowania dokumentów przetargowych, strony poniosły już wydatek w wysokości 10.500 zł. Wskazano, że oprócz wyżej przedstawionych wydatków realizacja obowiązków nałożonych zaskarżoną decyzją spowoduje konieczność zaangażowania dalszych znacznych środków finansowych w szacunkowej wysokości 320.098,53 zł. Przeprowadzenie postępowania w trybie zamówień publicznych zostanie zakończone zawarciem umowy z wyłonionym wykonawcą i wykonaniem nakazanych robót budowlanych.
W przypadku wykonania robót budowanych nastąpiłyby nieodwracalne skutki prawne i znaczne uszczuplenie w majątku skarżącej kasacyjnie i [...] S.A. z siedzibą w K. W przypadku natomiast ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] czerwca 2015 r. mogłyby zostać wyeliminowane z obrotu prawnego, co spowodowałoby, że wydatki oraz przeprowadzenie remontów okazałoby się zbędne, ale też wiązałoby się z koniecznością wszczęcia długotrwających postępowań zmierzających do uzyskania stosownego odszkodowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Jak stanowi art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej jako: p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.
Stosownie do treści art. 61 § 4 p.p.s.a. postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane, na podstawie § 2 i 3, sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania aktu lub czynności ma bowiem charakter wpadkowy i nie kończy postępowania w sprawie, zatem nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej. Z tego powodu strona skarżąca jest uprawniona do złożenia ponownego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji lub wniosku o zmianę już wydanego w tej kwestii postanowienia.
Podstawową przesłanką wstrzymania wykonania decyzji zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. jest wykazanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04 (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) chodzi o taką szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, a który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu.
Należy podkreślić, że ciężar dowodu w zakresie wykazania wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a. okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, spoczywa na wnioskodawcy. Do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie jest wystarczające samo twierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Powinno wskazywać na konkretne okoliczności powodujące, że wykonanie aktu lub czynności będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej spowoduje w stosunku do wnioskodawcy wystąpienie jednej lub obu przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. – znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 376/13; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Samo powołanie się na konsekwencje w sferze finansowej nie uprawnia jeszcze do oceny, że wykonanie kwestionowanej decyzji skutkować może wyrządzeniem stronie znacznej szkody w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Dla spełnienia przesłanki warunkującej wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu konieczne jest wykazanie, że uszczuplenie majątkowe będzie "znaczne" dla strony skarżącej. Sąd nie może domniemywać, że wykonanie określonego w zaskarżonej decyzji lub postanowieniu obowiązku wiąże się z zainwestowaniem kwoty, która będzie dla strony znacząca w kontekście jej ogólnej sytuacji majątkowej (por. postanowienie NSA z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OZ 664/12; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek skarżącej kasacyjnie nie jest zasadny.
Skarżąca kasacyjnie upatruje zasadności wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w zaistnieniu przesłanki niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody oraz trudnych do odwrócenia skutków. Podniosła, że wykonanie robót nakazanych zaskarżoną decyzją spowoduje konieczność zaangażowania znacznych środków finansowych w wysokości ok. 320.098,53 zł (wg przedmiaru robót wraz z kosztorysem wykonanego w listopadzie 2015 r.). Wskazała, że część nakazanych robót została już wykonana, co wiązało się z wydatkami w wysokości 25.276,50 zł. Ponadto skarżąca kasacyjnie wskazała, że jest ona zobowiązana do wyłonienia wykonawcy robót budowlanych z zastosowaniem przepisów ustawy o zamówieniach publicznych i z tego tytułu poniosła już wydatki w wysokości 10.500 zł. W konkluzji stwierdziła, że wysoki nakład środków finansowych oraz długi czas trwania postępowań zmierzających do uzyskania stosownego odszkodowania - w przypadku ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej - wyczerpuje przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
Biorąc pod uwagę powyższą argumentację należy stwierdzić, że skarżąca kasacyjnie nie uprawdopodobniła, że wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz trudnych do odwrócenia skutków, a tym samym, że zachodzi konieczność zastosowania żądanej przez nią ochrony tymczasowej.
Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła żadnych informacji dotyczących jej sytuacji majątkowej, zaś kwestie podnoszone w uzasadnieniu rozpoznawanego obecnie wniosku: oszacowanie kosztu inwestycji, fakt częściowego wykonania nakazanych prac i poniesienie w związku z tym kosztów, jak też poczynienie wydatków związanych z przygotowaniem procedury przetargowej mającej na celu wyłonienie wykonawcy robót budowanych, nie zostały poparte żadnymi dokumentami źródłowymi. Należy zauważyć, że chociaż w art. 61 § 3 p.p.s.a. mowa jest jedynie o uprawdopodobnieniu okoliczności wymienionych w tym przepisie, nie oznacza to, że samo przekonanie strony skarżącej, iż wykonanie decyzji wywoła szczególnie niekorzystne konsekwencje, jest wystarczające do tego, aby wniosek został uwzględniony. Twierdzenia strony odnoszące się do tych przesłanek wstrzymania wykonania aktu powinny być poparte dokumentami źródłowymi, zwłaszcza dotyczącymi jej sytuacji finansowej.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie nie uprawdopodobniła faktu i wysokości szacowanych oraz poniesionych już kosztów związanych z wykonaniem prac nakazanych zaskarżoną decyzją - nie przedstawiła bowiem stosownych dokumentów, na których oparła swoją argumentację. Przede wszystkim jednak skarżąca kasacyjnie w żaden sposób nie uprawdopodobniła, że ewentualna szkoda w postaci poniesienia kosztów wykonania zaskarżonej decyzji będzie znaczna w kontekście jej ogólnej sytuacji finansowej.
Dodatkowo pominąć nie można, że nakaz usunięcia nieprawidłowego stanu technicznego budynku został nałożony decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] na dwa podmioty: [...] S.A. z siedzibą w K. oraz [...] S.A. z siedzibą w K. Z związku z powyższym wydatki poniesione z tytułu wykonania prac nakazanych ww. decyzją będą obciążały nie tylko skarżącą kasacyjnie, ale i [...] S.A. z siedzibą w K. W uzasadnieniu rozpoznawanego wniosku [...] S.A. z siedzibą w K. sama przyznała, że jako współwłaściciel nieruchomości partycypuje w wydatkach związanych z wykonaniem zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji bez odniesienia się do sytuacji finansowej i majątkowej skarżącej kasacyjnie tym bardziej nie można przyjąć, że poniesienie przez nią tylko częściowych kosztów wykonania nakazanych robót budowlanych spowoduje takie uszczuplenie w majątku spółki, które można będzie uznać za znaczną szkodę, o jakiej mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a.
Na koniec warto zwrócić uwagę, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). W niniejszej sprawie zgodnie z dyspozycją ww. przepisu właścicielom budynku przy ul. [...] [...] w K. nakazano usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego tego budynku, stwarzającego zagrożenie życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia. Decyzji organu pierwszej instancji, utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją, na podstawie art. 108 k.p.a. nadano rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowy budynek jest obiektem dziesięciokondygnacyjnym, przy czym na poziomie od drugiej do dziesiątej kondygnacji na elewacji frontowej oraz tylnej zamontowane są pionowe osłony przeciwsłoneczne w formie tzw. "żyletek". Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji przedmiotowy budynek jest użytkowany m.in. przez sąd, biura skarżącej kasacyjnie, a teren bezpośrednio przylegający do budynku stanowi ogólnodostępne chodniki i miejsca postojowe.
Z treści rozpoznawanego obecnie wniosku nie wynika, by w tym zakresie nastąpiła zmiana stanu faktycznego. Nie oceniając prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia, gdyż nie jest to przedmiotem postępowania w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji, przyznać należy, że ewentualne odspojenie się elementu osłony pionowej tzw. "żyletki" zamocowanej na elewacji budynku może spowodować zagrożenie życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia. Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, nakazującej usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego budynku właśnie w zakresie elewacji wyposażonej w zdegradowane obecnie osłony pionowe w formie tzw. "żyletek", niewątpliwie nie leżałoby w interesie publicznym, któremu w niniejszej sprawie należy przyznać pierwszeństwo przed interesem skarżącej kasacyjnie w zakresie oceny skutków wykonania zaskarżonej decyzji pod kątem przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a.
Reasumując powyższe, w rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że nastąpiła zmiana okoliczności uzasadniająca zmianę postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1358/15 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Z powyższych względów, na podstawie art. 61 § 3 i 4 w zw. z art. 193 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.