Uzasadnienie
Wyrokiem z 10 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1473/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Towarzystwa [...] z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z [...] kwietnia 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy:
Decyzją z [...] kwietnia 2012 r. Starosta P. udzielił [...] S.A. z siedzibą w C. pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do produkcji lub przetwórstwa produktów spożywczych z surowych produktów roślinnych o zdolności produkcyjnej 60Mg/h, zlokalizowanej w Wytwórni Pasz w R. ul. P. na działkach nr [...], [...] i [...], w zakresie wprowadzania pyłów i gazów do powietrza, wytwarzania odpadów i emisji hałasu do środowiska.
Wskutek odwołania wniesionego przez [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] czerwca 2012r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
Wnioskiem z 18 października 2012 r. Towarzystwo [...] wniosło o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. udzielającej pozwolenia zintegrowanego. Towarzystwo zarzuciło, że załączona do wniosku płyta CD nie zawiera załączników w postaci wykresów i wyników obliczeń immisji gazów i pyłów w powietrzu oraz poziomu hałasu (art. 208 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska – tj. Dz. U. z 2008 r, Nr 25, poz. 150 ze zm. – zwana dalej "ustawą"), tym samym organ nie wypełnił określonego w art. 209 ustawy obowiązku przedstawienia Ministrowi Środowiska kopii wniosku na nośniku elektronicznym.
Zarzucono także, że standardy emisyjne kotłowni technologiczno-grzewczej, wchodzącej w skład instalacji zostaną przekroczone, ponadto z uwagi na niewykonanie wykresów izolinii poziomów substancji w powietrzu oraz położenia emitorów na kopi mapy zasadniczej nie można ustalić, czy do obliczenia rozprzestrzeniania się gazów i pyłów w powietrzu emitory usytuowano zgodnie ze stanem faktycznym. Przy takim materiale dowodowym organ nie mógł ustalić, czy instalacja powoduje przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem zakładu,
Stowarzyszenie zarzuciło także, że wnioskodawca sam przyznaje, iż eksploatacja instalacji powoduje przekroczenia standardów jakości środowiska w zakresie klimatu akustycznego. Organ pominął natomiast kluczowy dowód w postaci pomiarów poziomu hałasu przy najbliższej zabudowie mieszkaniowej, z których wynika, że przekroczenia tych wartości występują zarówno dla pory dnia, jak i dla nocy i są znaczne.
Ponadto Stowarzyszenie zarzuciło, że pozwolenie nie uwzględnia rzeczywistej skali instalacji, na co wskazuje decyzja środowiskowa określająca uwarunkowania dla wytwórni pasz o zdolności produkcyjnej 120 Mg/h, a nie 60 Mg/h.
Błędnie także w pozwoleniu nie określono emisji z przeładunku gazu LPG do zbiorników magazynowych oraz ilości ścieków i ich składu z podczyszczania wody technologicznej w procesie odwróconej osmozy.
SKO w C. decyzją z [...] lutego 2013 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławcze w C. z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz utrzymanej nią mocy decyzji Starosty P. udzielającej pozwolenia zintegrowanego z [...] kwietnia 2012 r., uznając zgłoszone zarzuty za niezasadne.
W ocenie Kolegium decyzja ta zawierała wszystkie elementy wymagane art. 107 § 3 k.p.a., a treść rozstrzygnięcia odpowiada wymogom art. 211 ust. 1 i ust. 2 ustawy.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyło skarżące Towarzystwo, które podniosło te same okoliczności, które już zostały podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności.
Rozpoznając ponownie sprawę Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 208 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska do wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego dołącza się zapis wniosku w wersji elektronicznej na informatycznych nośnikach danych. Dołączony przez inwestora zapis na płycie CD nie zawierał załączników, co stanowiło formalne uchybienie. Jednak organ I instancji dysponował załącznikami w formie papierowej, zaś Kolegium rozpoznając odwołanie posiadało już kompletny wniosek zarówno w wersji papierowej, jak i elektronicznej. Tym samym wskazane uchybienie organu pierwszej instancji nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Jest to uchybienie, która jednak nie ma charakteru kwalifikowanej wady.
Kolegium uznało za niezasadne także pozostałe zarzuty zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności i podtrzymane we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.
Stwierdziło, że z wniosku inwestora wynika, że prowadzący instalację zakłada konieczność redukcji emisji dwutlenku azotu do poziomu prawem dopuszczalnego, przy pomocy zastosowania odpowiedniej technologii. We wniosku określona została wielkość emisji dwutlenku azotu z uwzględnieniem jej siedemdziesięcioprocentowej redukcji. Na takim też poziomie - (0,2034kg/h) została określona w zaskarżonej decyzji dopuszczalna emisja dwutlenku azotu z kotłów. Wielkość ta nie przekracza natomiast dopuszczalnych standardów emisyjnych określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 22 kwietnia 2011 roku w sprawie standardów emisyjnych z instalacji (Dz. U. Nr 95, poz. 558).
Oceniając zasadność zarzutu sporządzenia opracowania graficznego na niewłaściwej kopii mapy Kolegium stwierdziło, że mimo, iż izolinie zostały przedstawione na kopii innej mapy niż zasadnicza lub katastralna, to jednak zostały naniesione w odpowiedniej skali z wkreślonym terenem zakładu opracowania, co umożliwia ustalenie położenia w terenie emitorów oraz przebieg izolinii poziomów poszczególnych substancji.
SKO stwierdziło także, że eksploatacja instalacji nie spowoduje przekroczenia standardów jakości środowiska w zakresie klimatu akustycznego, określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U Nr 120, poz. 826). Mimo, że izolinia dopuszczalnego, równoważnego poziomu dźwięku A, od strony północnej wykracza poza teren, do którego inwestor ma tytuł prawny, jest to teren usług składowych, który w świetle art.113 ust. 1 i 2 ustawy, nie podlega ochronie akustycznej,
Ponadto w zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, wbrew zarzutom Stowarzyszenia, określona została ilość ścieków technologicznych powstających w wyniku procesu uzdatniania wody metodą odwróconej osmozy (ok. 4,5m3/d) oraz sposób ich odprowadzania (pkt 3.3 sentencji decyzji). Z wniosku o wydanie pozwolenia nie wynika także, aby czynność przeładunku gazu LPG powodowała jakiekolwiek emisje.
Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia przez organy złożonego przez M. i R. R. dowodu w postaci sprawozdania z pomiarów hałasu emitowanego do środowiska z terenu Wytwórni Pasz [...] S.A. w R. SKO stwierdziło, że nie stanowiło to naruszenia art. 7 K.p.a.. Art. 185 ust. 1 ustawy stanowi, że stronami postępowania o wydanie pozwolenia na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii są: prowadzący instalację oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze, a art. 185 ust. 2a ustawy stanowi, że w postępowaniu o wydanie pozwolenia zintegrowanego, na prawach strony mogą uczestniczyć organizacje ekologiczne.
W świetle powyższego – zdaniem Kolegium - M. i R. R. nie są stronami postępowania o wydanie pozwolenia zintegrowanego, a zatem nie są uprawnieni do składania wniosków dowodowych w sprawie. Ponieważ jednak postępowanie w sprawie na mocy art. 218 ustawy toczyło się z udziałem społeczeństwa, na zasadach i w trybie określonym w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, to przedłożone przez wymienione osoby stanowisko i sprawozdanie z pomiarów należało uznać za uwagi i wnioski złożone w ramach udziału społeczeństwa w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji. Jednakże biorąc pod uwagę fakt, że wpłynęły one do organu z przekroczeniem 21-dniowego terminu, o którym mowa w art. 33 ust. 1 pkt 7 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (zawiadomienie organu z dnia 28 października 2011 r., złożenie sprawozdania w organie 23 lutego 2012 r.), to zgodnie z dyspozycją art. 35 tej ustawy organ pozostawił je bez rozpatrzenia.
Kolegium wskazało także, że wydane pozwolenie uwzględnia rzeczywistą skalę instalacji, gdyż wnioskodawca wystąpił o wydanie pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do produkcji lub przetwórstwa produktów spożywczych z surowych produktów roślinnych o zdolności produkcyjnej 60Mg/h. Wydane w oparciu o ten wniosek pozwolenie uprawnia go wyłącznie do prowadzenia instalacji o zdolności produkcyjnej 60 Mg/h. Jeśli więc decyzja Burmistrza R. z [...] kwietnia 2012 roku w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla Wytwórni Pasz w R. ustalała je dla przedsięwzięcia o zdolności produkcyjnej 120 Mg/h, to prowadzenie instalacji o tak określonej zdolności wymagać będzie uzyskania kolejnego pozwolenia zintegrowanego.
Odnośnie zarzutu, że decyzja Burmistrza R. ustalająca środowiskowe uwarunkowania formułuje nakaz, iż instalacja powinna być w pełni hermetyczna, wyjaśniono, że ustalenia tej decyzji nie mogą być przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu, gdyż dotyczy ono wyłącznie decyzji Starosty P. udzielającej pozwolenia zintegrowanego.
W przekonaniu SKO w C. zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na stwierdzenie, że nie zaistniała żadna z enumeratywnie określonych w przepisie art. 186 ustawy przesłanek odmowy wydania pozwolenia zintegrowanego, w tym określona w pkt 2 i pkt 3 tego przepisu, co pozwala stwierdzić, że brak przesłanek do stwierdzenia nieważności tego pozwolenia.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Towarzystwo [...]. Skarżące stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wskazano, że skarżące Stowarzyszenie nie zgadza się z rozstrzygnięciem, a uzasadnienie skargi zostanie dołączone w późniejszym czasie. Do dnia zamknięcia rozprawy przed sądem nie wpłynęło pismo zawierające uzasadnienie skargi, nie stawił się także na rozprawę przedstawiciel skarżącego Towarzystwa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę uznając ją za bezzasadną. Podkreślił przy tym, że ponieważ skarga nie zawiera żadnej argumentacji Sąd dokonał oceny zaskarżonej decyzji pod kątem zbadania, czy nie doszło do naruszenia zastosowanych przepisów prawa materialnego oraz przepisów procesowych regulujących postępowanie administracyjne.
Podkreślił Sąd I instancji, że zakończone zaskarżoną decyzją postępowanie toczyło się w jednym z nadzwyczajnych trybów. Rozpoznając po raz pierwszy wniosek o stwierdzenie nieważności Kolegium zawarło w uzasadnieniu szczegółowe wywody co do specyfiki postępowania nieważnościowego (str. 3-4), które Sąd w pełni podzielił. Aby bowiem zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego konieczne jest ustalenie, że nie tylko narusza on prawo, ale naruszenie to jest oczywiste, drastyczne i nie jest możliwe pozostawienie takiej decyzji w obrocie prawnym ze względu na zasadę praworządności.
W przekonaniu Sądu I instancji jedynym uchybieniem, konwalidowanym na etapie postępowania odwoławczego, było złożenie wniosku na nośniku CD, który nie zawierał załączników. Zgodnie z art. 208 ust. 4 pkt 2 ustawy do wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego dołącza się zapis wniosku w wersji elektronicznej na informatycznych nośnikach danych. Jak ustaliło Kolegium, uchybienie to nie miało żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, organ bowiem dysponował tymi załącznikami w formie papierowej. Ponadto rozpoznając odwołanie SKO dysponował już płytą CD z zapisem załączników, co oznacza, że przy wydawaniu decyzji przez Kolegium w dniu [...] czerwca 2012 r. nie doszło do naruszenia wskazanego wyżej przepisu.
Z kolei rozważanie, czy doszło do naruszenia art. 209 ust. 1 ustawy nie ma najmniejszego znaczenia dla ważności pozwolenia zintegrowanego. Przepis ten bowiem nie dotyczy bezpośrednio procesu wydawania takiego pozwolenia i nie wpływa zarówno na jego kształt i treść, jak również na możliwość jego uzyskania. Przewiduje jedynie dodatkowy obowiązek organu właściwego do wydawania takich pozwoleń.
WSA w Warszawie stwierdził także, że zapewniona została możliwość udziału społeczeństwa w niniejszym postępowaniu (art. 218 ustawy).
Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd I instancji uznał, że SKO w stopniu wystarczającym dla prawidłowej oceny wypowiedział się po kolei co do każdego zarzutu podniesionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co oznacza, że rozpoznało sprawę w jej całokształcie. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co wynika z art. 15 k.p.a.. Do istoty postępowania administracyjnego należy dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy, czy to przez dwa różne organy administracji, czy przez ten sam, co wiąże się z koniecznością dwukrotnego rozważenia całokształtu sprawy. W niniejszej sprawie nie przedłożono żadnych nowych argumentów, niemniej jednak organ ustosunkował się do nich ponownie.
W ocenie Sądu I instancji argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest logiczna, poparta przepisami prawa materialnego i wystarczająca do uznania, że nie wystąpiły naruszenia prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia zintegrowanego. Skarga natomiast nie zakwestionowała tych ustaleń, które doprowadziły Kolegium do poczynionych w zaskarżonym rozstrzygnięciu konkluzji.
We wniesionej przez Towarzystwo [...] z siedzibą w R. skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, wskazując art. 186 pkt 2 i 3 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z art. 7 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędne zastosowanie tych przepisów polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie zaistniały podstawy do odmowy udzielenia pozwolenia zintegrowanego, podczas gdy wyrażenie takiej oceny było w niniejszej sprawie co najmniej przedwczesne, ponieważ choć dowód przedstawiony na okoliczność, że na działce należącej do M. R. doszło zarówno do przekroczenia dopuszczalnych standardów emisyjnych jak i standardów jakości środowiska, został przedłożony organowi I instancji z naruszeniem terminu, o którym mowa w art. 33 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, to dowód ten stanowił wystarczającą podstawę do powzięcia wątpliwości, czy dołączone przez inwestora do wniosku dokumenty odpowiadają wymogom prawa;
Zarzucono także naruszenie art. 204 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z art. 7 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że dokonana przez organ ocena kontrolowanej decyzji jest miarodajna, tj. arbitralne przyjęcie, że wyspecjalizowany organ w tym zakresie dysponuje wiedzą merytoryczną dla danej dziedziny, podczas gdy z twierdzeń Sądu I instancji nie wynika, czy organ w ogóle rozważał w trakcie postępowania, czy w niniejszej sprawie instalacja wymagająca pozwolenia zintegrowanego wyposażona jest w najlepsze dostępne techniki, które czynią możliwym dotrzymanie dopuszczalnych standardów emisyjnych jak i standardów jakości środowiska.
Autor skargi kasacyjnej wskazał także na naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędne zastosowanie polegająca na nie dokonaniu oceny, czy wskazywane przez stronę skarżącą we wniosku o stwierdzenie nieważności konkretne naruszenia prawa miały postać rażącego naruszenia prawa.
W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa procesowego, wskazując na:
- 1. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie eksponowany przez stronę skarżącą w trakcie postępowania nieważnościowego dowód dotyczący przekroczenia dopuszczonych prawem norm hałasu nie mógł mieć wpływu na wynik sprawy, ponieważ co prawda wobec złożenia go w postępowaniu zwykłym z przekroczeniem terminu, o którym mowa w art. 33 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, to dowód ten w ramach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. stanowił wystarczającą podstawę do uznania złożonej przez inwestora dokumentacji jako co najmniej wątpliwej, co równoznaczne było z koniecznością przeprowadzenia dalszego wyjaśniającego postępowania celem ustalenia, czy objęta wnioskiem instalacja daje rzeczywiście gwarancję dotrzymania jakichkolwiek standardów emisyjnych jak i standardów jakości środowiska;
- 2. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, podczas gdy z materiału tego wynika, że już sam inwestor wskazywał, że funkcjonowanie instalacji będzie powodowało przekroczenie standardów emisyjnych w zakresie funkcjonowania kotłowni technologiczno-grzewczej, jak i w zakresie klimatu akustycznego;
- 3. art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez bardzo lakoniczne uzasadnienie swojego stanowiska, polegające na poprzestaniu na przyjęciu stanowiska organu, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły naruszenia prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności postępowania, podczas gdy jak wynika z postawionych wyżej zarzutów Sąd uchylił się od samodzielnego zweryfikowania materiału dowodowego;
- 4. art. 133 § 1 P.p.s.a., poprzez pominięcie istotnych okoliczności wynikających z akt sprawy, z których jednoznacznie wynika, że inwestor miał świadomość, iż instalacja nie dochowuje standardów jakości środowiska, a ponadto pomimo, że załącznik graficzny w postaci mapy nie został przedstawiony na kopii mapy zasadniczej lub katastralnej, oraz poprzez przyjęcie, że eksploatacja instalacji nie spowoduje przekroczenia standardów w zakresie klimatu akustycznego, podczas gdy zabudowa budynkami mieszkalnymi znajduje się już w odległości 50 m od zakładu;
- 5. art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez nierozpoznanie skargi w jej całokształcie, ponieważ Sąd I instancji, nie będąc związany granicami skargi, winien sprawę nieważności decyzji Starosty P. rozpoznać poprzez pryzmat całego materiału dowodowego, a nie wybiórczo, oraz mając na względzie treść art. 156 § 1 k.p.a..
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270) dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a.. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten – inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne - zobligowany jest jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a.. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.
Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym przypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W orzecznictwie i piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obydwu podstawach ustawowych w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (zob. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. II, Zakamycze 2006, s. 425 i powołane tam orzeczenia).
Zasadniczym zarzutem z art. art. 174 pkt 2 P.p.s.a. jest, w przekonaniu autora skargi kasacyjnej, zarzut niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji przepisu art. 151 P.p.s.a. poprzez zaakceptowanie naruszenia przez SKO przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i oddalenie skargi wskutek błędnego przyjęcia, że w niniejszej sprawie eksponowany przez stronę skarżącą w trakcie postępowania nieważnościowego dowód ze "Sprawozdania z pomiarów hałasu emitowanego do środowiska z terenu Wytwórni Pasz [...] S.A. w R." z października 2011 r., dotyczący przekroczenia dopuszczonych prawem norm hałasu, nie mógł mieć wpływu na wynik sprawy.
Należy w tym miejscu przypomnieć, że kwestionowany skargą kasacyjną wyrok WSA w Warszawie jest wynikiem kontroli, w granicach kompetencji tego Sądu, postępowania SKO w C. wywołanego wnioskiem Towarzystwa [...] z siedzibą w R. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. z [...] kwietnia 2012 r. o udzieleniu [...] S.A. z siedzibą w C. pozwolenia zintegrowanego.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w toku rozpoznawania niniejszej sprawy nie zostały na etapie postępowania administracyjnego naruszone wskazane przepisy k.p.a., co stało się podstawa oddalenia skargi. Stosownie do art. 7 k.p.a, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów.
Z zasady tej wynika między innymi, rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a., obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienia stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz przeprowadzenia.
Należy stwierdzić, że rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji SKO nie prowadziło postępowania dowodowego, oceniło jedynie kwestionowaną decyzję pod kątem zarzutów zawartych we wniosku i przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji zawartych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem "(...) rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego (...) zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, (...) jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne. W postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej" (B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, z. 8, s. 31).
Bezzasadny jest w tej sytuacji zarzut, że SKO rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności pominęło wskazany przez skarżących kasacyjnie dowód ze "Sprawozdania z pomiarów hałasu emitowanego do środowiska z terenu Wytwórni Pasz [...] S.A. w R." z października 2011 r.. Pominięcie tego dowodu w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty o pozwoleniu zintegrowanym podlegało bowiem ocenie Kolegium jedynie w kontekście rażącego naruszenia prawa, jako przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji.
Chybiony jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie, polegające na akceptacji stanowiska organu, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły naruszenia prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności postępowania. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten, normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie P.p.s.a. odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2005 roku, sygn. akt I FSK 299/05, LEX, nr 187709).
Z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. mamy do czynienia jedynie w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu i z tego powodu nie poddaje się kontroli kasacyjnej, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
W ocenie składu orzekającego NSA w niniejszej sprawie Sąd i instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., albowiem wskazując jako podstawę prawną wyroku przepis art. 151 p.p.s.a. wyjaśnił w dostateczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia w odniesieniu do zebranego materiału dowodowego sprawy i wypowiedział się co do wszystkich kwestii istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Podkreślić przy tym należy, że w treści skargi nie zostały wskazane konkretne zarzuty, nie sformułowano ich także w toku dalszego postępowania przed Sądem I instancji.
Ustalenia faktyczne, jakie odzwierciedlone zostały w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odpowiadały okolicznościom wynikającym z akt sprawy i zostały przez ten Sąd w sposób prawidłowy ocenione. Wojewódzki Sąd Administracyjny wypowiedział się także co do legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia w świetle przepisów prawa normujących przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Z samego zaś faktu, że Sąd I instancji przyjmuje ustalenia organu - odmienne od tych na które wskazuje skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie - nie można skutecznie wywodzić naruszenia prawa. Przypomnieć bowiem należy, że do kompetencji Sądu administracyjnego nie należy rozstrzyganie sprawy administracyjnej co do jej meritum.
Kolejny zarzut dotyczy naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., poprzez pominięcie istotnych okoliczności wynikających z akt sprawy, z których, w przekonaniu skarżącego kasacyjnie, jednoznacznie wynika, że inwestor miał świadomość, iż przedmiotowa instalacja nie dochowuje standardów jakości środowiska, a jej eksploatacja spowoduje przekroczenia standardów w zakresie klimatu akustycznego.
Stosownie do przepisu art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy. Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 P.p.s.a. są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne. Podstawą orzekania jest więc materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w toku postępowania administracyjnego. Ponownie należy podkreślić, że organy administracji nie prowadziły w przedmiotowej sprawie postępowania dowodowego, oceniały jedynie postępowanie Starosty P. zakończone decyzją z [...] kwietnia 2012 r. pod kątem przesłanek stwierdzenia nieważności, odnosząc się także do zarzutu pominięcia przez Starostę dowodu ze "Sprawozdania z pomiarów hałasu emitowanego do środowiska z terenu Wytwórni Pasz [...] S.A. w R." z października 2011 r.. W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. jest pozbawiony uzasadnionych podstaw, WSA w Warszawie wydał bowiem wyrok po zamknięciu rozprawy i na podstawie przedstawionych przez organ akt sprawy.
Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a.. Tego naruszenia skarżący kasacyjnie upatruje w tym, że Sąd I instancji, nie będąc związany granicami skargi winien sprawę nieważności decyzji Starosty P. rozpoznać poprzez pryzmat całego materiału dowodowego, mając na względzie treść art. 156 § 1 k.p.a.. Należy podkreślić, że przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. umożliwia wyjście poza zarzuty skargi i powołaną podstawę prawną, ograniczając kontrolę sądową jedynie do granic danej sprawy. Także i te przepisy nie zostały w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji naruszone. Prawidłowo Sąd ten dokonał kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem zastosowania przepisu art. 156 § 1 k.p.a., podzielając stanowisko organu, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Także i argumenty zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej tego stanowiska nie podważyły. Zarówno w treści skargi, jak i skargi kasacyjnej Towarzystwo [...] nie wskazało bowiem na inne niż badane przez SKO okoliczności wskazujące na nieważność decyzji Starosty o udzieleniu pozwolenia zintegrowanego.
Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy przypomnieć, że skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie zarzuciło w tym zakresie naruszenie art. 186 pkt 2 i 3 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z art. 7 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędne zastosowanie tych przepisów polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie zaistniały podstawy do odmowy udzielenia pozwolenia zintegrowanego, podczas gdy wyrażenie takiej oceny było w niniejszej sprawie co najmniej przedwczesne, ponieważ choć dowód przedstawiony na okoliczność, że na działce należącej do M. R. doszło zarówno do przekroczenia dopuszczalnych standardów emisyjnych jak i standardów jakości środowiska, został przedłożony organowi I instancji z naruszeniem terminu, o którym mowa w art. 33 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, to dowód ten stanowił wystarczającą podstawę do uznania jako wątpliwym, czy dołączone przez inwestora do wniosku dokumenty odpowiadają wymogom prawa.
Zgodnie z przepisem art. 186 pkt 2 i 3 ustawy Prawo ochrony środowiska Organ właściwy do wydania pozwolenia odmówi jego wydania, jeżeli: 2)eksploatacja instalacji powodowałaby przekroczenie dopuszczalnych standardów emisyjnych; 3)eksploatacja instalacji powodowałaby przekroczenie standardów jakości środowiska.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. dwukrotnie odniosło się do zarzutu skarżącego Stowarzyszenia, dotyczącego pominięcia w postępowaniu przed Starosta dowodu z przedłożonego przez M. R. i R. R. "Sprawozdania z pomiarów hałasu emitowanego do środowiska z terenu Wytwórni Pasz [...] S.A. w R." z października 2011 r. W przekonaniu skarżących z ekspertyzy tej wynika, że eksploatacja instalacji powoduje przekroczenie dopuszczalnych standardów emisji hałasu na działce należącej do M. R. (członka zarządu skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia), co winno skutkować odmową wydania pozwolenia. Z uzasadnienia decyzji Starosty P. z [...] kwietnia 2012 r. wynika, że podstawa udzielenia pozwolenia były pomiary poziomu hałasu w punktach obserwacyjnych, które ustaliły dopuszczalny poziom hałasu w odniesieniu do rodzajów terenów. Jednakże w związku z przedłożonym sprawozdaniem państwa R. [...] S.A. zobowiązany został do wykonania dodatkowych badań poziomu hałasu w terminie najbliższym od daty otrzymania zgody na użytkowanie obiektu i przedłożenia badań Staroście P. Powyższe przeczy zarzutowi skargi kasacyjnej, że organy całkowicie pominęły złożony przez M. R. i R. R. dokument, treść tej ekspertyzy spowodowała bowiem nałożenie na inwestora dodatkowego obowiązku.
W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie art. 204 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z art. 7 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że dokonana przez organ ocena kontrolowanej decyzji jest miarodajna, tj. arbitralne przyjęcie, że wyspecjalizowany organ w tym zakresie dysponuje wiedzą merytoryczną dla danej dziedziny, podczas gdy z twierdzeń Sądu I instancji nie wynika, czy organ w ogóle rozważał w trakcie postępowania, czy w niniejszej sprawie instalacja wymagająca pozwolenia zintegrowanego wyposażona jest w najlepsze dostępne techniki, które czynią możliwym dotrzymanie dopuszczalnych standardów emisyjnych jak i standardów jakości środowiska.
Przepis art. 204 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska stanowi, że instalacje wymagające pozwolenia zintegrowanego powinny spełniać wymagania ochrony środowiska wynikające z najlepszych dostępnych technik, a w szczególności nie mogą powodować przekroczenia granicznych wielkości emisyjnych.
W przekonaniu składu orzekającego NSA błędnie autor skargi kasacyjnej zarzucił, że obowiązkiem Sądu I instancji było zbadanie raz jeszcze, czy organ rozważał w trakcie postępowania, czy w niniejszej sprawie instalacja wymagająca pozwolenia zintegrowanego wyposażona jest w najlepsze dostępne techniki, które czynią możliwym dotrzymanie dopuszczalnych standardów emisyjnych jak i standardów jakości środowiska. Ponownie należy podkreślić, że rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organ miał obowiązek oceny postępowania Starosty P. zakończonego decyzją z [...] kwietnia 2012 r. jedynie pod kątem przesłanek stwierdzenia nieważności, nie zaś ponownej oceny zasadności przyjętego rozstrzygnięcia. Przypomnieć należy, że taka ocena dokonana została przez SKO w C. w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r., utrzymującej w mocy decyzję Starosty P. z [...] kwietnia 2012 r..
Mając powyższe na uwadze należy uznać, że dokonana przez Sąd I instancji kontrola legalności zaskarżonej decyzji była zgodna z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i doprowadziła do zgodnego z prawem zastosowania art. 151 P.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.