Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 maja 2018 r., II SA/Bd 92/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę B. G. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Zarządzeniem zastępczym z dnia [...] listopada 2017 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, dalej powoływana jako u.s.g.) w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2017 r. poz.
15) oraz art. 159 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2062) stwierdził wygaśnięcie mandatu radnej Rady Gminy I. B. B. w związku z pełnieniem przez nią jednocześnie funkcji ławnika w Wydziale Pracy Sądu Rejonowego w I. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia zastępczego Wojewoda wskazał, że wniosek o sprawdzenie, czy radna naruszyła ustawowy zakaz łączenia mandatu radnego z funkcją ławnika Sądu Rejonowego w I. złożył Wójt Gminy I. Organ ustalił, że uchwałą nr [...] Rady Gminy I. z dnia [...] października 2011 r. w sprawie wyboru ławników do Wydziału Pracy Sądu Rejonowego w I. na kadencję 2012-2015 B. G. została wybrana na ławnika. Następnie w wyborach do Rady Gminy I., które odbyły się 16 listopada 2014 r. uzyskała mandat radnego. Wojewoda wskazał, że radna złożyła ślubowanie na sesji w dniu 28 listopada 2014 r., zgodnie zatem z art. 383 § 5 i 6 Kodeksu wyborczego powinna zrzec się tej funkcji w ciągu trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania, czyli do dnia 28 lutego 2015 r., czego nie uczyniła. W związku z powyższym Wojewoda pismem z 6 kwietnia 2017 r. poinformował Przewodniczącego Rady Gminy o spoczywającym na Radzie obowiązku podjęcia uchwały w przedmiocie wygaśnięcie mandatu radnej, zobowiązując Radę Gminy do zajęcia stanowiska w tej sprawie w terminie 30 dni. Sprawa wygaszenia mandatu radnej była przedmiotem sesji Rady Gminy w dniu 5 czerwca 2017 r., ale radni nie podjęli stosownej uchwały. Wojewoda [...] pismem z 11 września 2017 r. wezwał Radę Gminy do podjęcia uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnej. W związku z tym, że Rada nie wydała stosownej uchwały, Wojewoda wydał zarządzenie zastępcze w tej sprawie.
Skargę na powyższe zarządzenie zastępcze wniosła B. B., zarzucając organowi nadzoru naruszenie art. 98a ust. 2 u.s.g. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie w przedmiotowej sprawie i wydanie przez organ zarządzenia zastępczego, podczas gdy nie zaistniała przesłanka określona w art. 383 ust. 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego uzasadniająca wygaszenie mandatu radnego, art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego poprzez jego niewłaściwą wykładnię, a tym samym jego nieuzasadnione zastosowanie w przedmiotowej sprawie, art. 383 § 3 Kodeksu wyborczego poprzez jego niezastosowanie, art. 7, art. 77, art. 79 i art. 80 K.p.a., poprzez pominięcie dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia, niewyjaśnienie wszystkich istotnych elementu stanu faktycznego i przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów.
Skarżąca nie zakwestionowała okoliczności, że sprawowała mandat radnego i pełniła jednocześnie funkcję ławnika w sądzie powszechnym przez okres od złożenia ślubowania, tj. 28 listopada 2014 r. do 2 grudnia 2015 r. Skarżąca podniosła, że nie zrezygnowała wcześniej z funkcji ławnika z uwagi na brak wiedzy o zakazie łączenia funkcji radnego z funkcją ławnika. Niezwłocznie natomiast po pozyskaniu wiedzy o zakazie łączenia wskazanych funkcji złożyła rezygnację. Niezłożenie rezygnacji w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania nie wynikało, jak wskazała skarżąca, z jej złej woli ani nie był przez nią zawinione. Skarżąca wskazała na krótkotrwałość łączenia stanowisk. Skarżąca zwróciła ponadto uwagę na to, że o zakazie łączenia funkcji nie została poinformowana ani w Radzie Gminy, ani w Sądzie. Skarżąca zwróciła również uwagę na to, że w chwili wydawania zarządzenia zastępczego nie pełniła już funkcji ławnika, należy uznać zatem, że nie było podstaw do wydania zarządzenia zastępczego. Skarżąca wskazała ponadto, że Wojewoda nie umożliwił jej złożenia wyjaśnień, co naruszyło jej prawa.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że akta sprawy zawierają pismo Przewodniczącego Rady Gminy z 21 kwietnia 2017 r., skierowane do skarżącej o ustosunkowanie się do zarzutu naruszenia ustawowego zakazu. W aktach znajdują się również wyjaśnienia skarżącej zawarte w piśmie z 2 maja 2017 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone zarządzenie zastępcze wydane zostało zgodnie z prawem.
Sąd wskazał, że - zgodnie z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego - wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Zgodnie z art. 383 § 5 Kodeksu wyborczego, jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w § 1 pkt 5, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Jak natomiast stanowi art. 383 § 6 Kodeksu wyborczego, w przypadku niezrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności przez radnego w terminie, o którym mowa w § 5, rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały, w ciągu miesiąca od upływu tego terminu. Podkreślenia wymaga, że wygaśnięcie mandatu radnego na podstawie art. 383 § 5 Kodeksu wyborczego, wskutek zaistnienia przesłanki, po której mowa m.in. w art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego, następuje z mocy prawa, uchwała natomiast rady gminy w tym przedmiocie stanowi jedynie formalne potwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego, ma zatem charakter wyłącznie deklaratoryjny. Zakaz łączenia funkcji ławnika ze stanowiskiem radnego gminy, powiatu i województwa wynika z art. 159 § 1 pkt 9 ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych.
W sytuacji, w której rada nie wyda aktu stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego na podstawie art. 383 § 6 Kodeksu wyborczego, co miało miejsce w niniejszej sprawie, Wojewoda, na podstawie art. 98a ust. 1 u.s.g., wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze, o czym stanowi art. 98a ust. 2 u.s.g. Zgodnie natomiast art. 98a ust. 3 u.s.g., art. 98 o zaskarżeniu do sądu administracyjnego rozstrzygnięć nadzorczych wojewody z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia stosuje się odpowiednio, z tym że uprawniona do złożenia skargi jest również osoba, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze.
Sąd wskazał, że bezsporne w prowadzonym postępowaniu są okoliczności, że skarżąca uchwałą Rady Gminy I. z dnia 28 października 2011 r. w sprawie wyboru ławników do Wydziału Pracy Sądu Rejonowego w I. na kadencję 2012-2015 wybrana została na ławnika, a także, że wyborach do Rady Gminy I., które odbyły się 16 listopada 2014 r., uzyskała mandat radnego. Zgodnie z art. 383 § 5 Kodeksu wyborczego, skarżąca zobowiązana była w sytuacji, w której przed dniem wyboru wykonywała funkcję lub prowadziła działalność, o której mowa w § 1 pkt 5, do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca złożyła ślubowanie na sesji 28 listopada 2014 r., powinna zatem zrzec się funkcji ławnika do 28 lutego 2015 r. Skarżąca z funkcji ławnika zrezygnowała natomiast dopiero 2 grudnia 2015 r. Bezsprzecznie zatem skarżąca przekroczyła wyżej wskazany trzymiesięczny termin, w związku z czym naruszyła art. 383 § 5 Kodeksu wyborczego.
Naruszenie to natomiast oznacza wygaśnięcie mandatu radnej z mocy prawa, co – wobec niewydania w tym przedmiocie uchwały przez radę gminy – zasadnie stwierdził wojewoda w drodze zaskarżonego zarządzenia zastępczego.
Sąd wskazał, że trzymiesięczny termin, określony w art. 383 § 5 Kodeksu wyborczego, jest terminem prawa materialnego, w związku z czym jest nieprzekraczalny, nie podlega także przywróceniu ani wydłużeniu, bez względu na okoliczności. Skarżąca nie może również bronić się nieinformowaniem jej o nałożonym na nią obowiązku przez sąd czy Radę Gminy. Za słuszny Sąd uznał pogląd zacytowany przez organ w odpowiedzi na skargę, wyrażony przez tut. Sąd w wyroku z 27.07.2016 r., II SA/Bd 575/16, że funkcja radnego kolegialnego organu samorządowego jest funkcją publiczną i od osób ją sprawujących oczekuje się znajomości właściwych regulacji. Nieznajomość przepisów dotyczących sprawowanej funkcji nie usprawiedliwia negatywnych następstw tej nieznajomości.
Odnosząc się do podnoszonej przez skarżącą kwestii, że Wojewoda zobowiązany był do wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 383 § 3 Kodeksu wyborczego, zgodnie z treścią którego w przypadkach określonych w § 1 pkt 2, 3, 5 i 7 przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu należy umożliwić radnemu złożenie wyjaśnień, wskazać należy, że skarżącej umożliwiono złożenie wyjaśnień zgodnie z cytowanym przepisem. Akta sprawy zawierają bowiem pismo Przewodniczącego Rady Gminy I. z 21 kwietnia 2017 r. skierowane do skarżącej o ustosunkowanie się do zarzutu naruszenia ustawowego zakazu wraz z prośbą o przedłożenie dokumentów weryfikujących okoliczność ewentualnego zrzeczenia się z funkcji ławnika. W aktach znajdują się również wyjaśnienia skarżącej zawarte w piśmie z 2 maja 2017 r., z których wynika również, kiedy skarżąca zrezygnowała z funkcji ławnika. Obowiązek zastosowania przez organ nadzoru trybu przewidzianego w art. 98a ust. 2 u.s.g., w sytuacji niepodjęcia przez właściwy organ gminy uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego, nie obejmuje dokonywania przez Wojewodę innych czynności niż wezwanie Rady Gminy do wydania uchwały oraz powiadomienie, przed wydaniem zarządzenia zastępczego, ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Wojewoda nie ma obowiązku umożliwienia złożenia wyjaśnień radnemu zwłaszcza w sytuacji, w której złożenie takich wyjaśnień zostało uprzednio radnej umożliwione.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła B. G., opierając ją na podstawie naruszenia przepisów postępowania, tj.
- - art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez Sąd I instancji zarzutów dotyczących sprzeczności istotnych ustaleń ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, pominięcia dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, niewyjaśnienia wszystkich istotnych elementów stanu faktycznego, przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów, a które to uchybienia Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uznał za tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść skargi nie powinien był on przechodzić nad nimi do porządku bez odniesienia się do nich, co w konsekwencji skutkowało przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów polegające na dowolnym, arbitralnym i odbiegającym od stanu faktycznego sprawy;
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści niniejszego przepisu, dlaczego pomimo zgłoszonych zarzutów naruszenia prawa materialnego, a konkretnie art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd stwierdził, że zaskarżone zarządzenie zastępcze Wojewody [...] nie narusza prawa, a zarzuty skarżącej mają jedynie charakter rozważań dotyczących kompetencji Wojewody oraz postulatów, podczas gdy w uzasadnieniu skargi precyzyjnie ujęto istnienie obiektywnych przesłanek wskazujących na możliwość wydania w okolicznościach sprawy zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnej rady gminy.
Mając na uwadze powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż w chwili wydawania zarządzenia zastępczego skarżąca nie pełniła już funkcji ławnika, nie było więc podstaw do wydania zarządzenia zastępczego. Co również istotne, Wojewoda, wydając zarządzenie zastępcze o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego, działa niejako za radę zobowiązaną do podjęcia uchwały o takiej treści. Należałoby w związku z tym przyjąć, że ciąży na nim również przewidziany w art. 383 § 3 obowiązek umożliwienia radnemu złożenia wyjaśnień (WSA w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2007 r., II SA/Wa 2379/06, LEX nr 341347). W przedmiotowej sprawie Wojewoda nie umożliwił skarżącej złożenia wyjaśnień, a jedynie ograniczył się do wezwania - pismem z dnia 11 września 2017 r. - Rady Gminy I. do podjęcia uchwały. Brak możliwości złożenia wyjaśnień niewątpliwie naruszyło prawa skarżącej, a także mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co nastepuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwonych podstaw.
Pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia art. 7, 77, 79, 80 k.p.a. poprzez dokonanie przez organ nadzoru istotnych ustaleń sprzecznych ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, pominięcie dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, niewyjaśnienie wszystkich istotnych elementów stanu faktycznego, przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów. W odniesieniu do tego zarzutu na wstępie wskazać należy, iż w postępowaniu poprzedzającym wydanie zarządzenia zastępczego w trybie art. 98a ustawy o samorządzie gminnym nie stosuje się przepisów k.p.a. Odesłanie do przepisów k.p.a. znajduje się jedynie w art. 91 ust. 5 tej ustawy, ale przepis ten reguluje tylko i wyłącznie wydawanie rozstrzygnięć nadzorczych. Nie ma zatem podstaw, z uwagi na brak stosownego odesłania, do stosowania w odniesieniu do zarządzeń zastępczych, o których mowa w art. 98a ustawy o samorządzie gminnym, przepisu art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, a w konsekwencji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (por. Paweł Chmielnicki, [w:] Ustawa o samorządzie gminnym.
Komentarz, LexisNexis 2013, s. 962; m.in. wyroki NSA z dnia 7 grudnia 2018 r., II OSK 2839/18, z dnia 14 kwietnia 2010 r., II OSK 30/10; z dnia 14 grudnia 2010 r., II OSK 2055/10; z dnia 1 lipca 2014 r., II OSK 1469/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżąca nie wskazała w skardze, ani w skardze kasacyjnej jakie okoliczności sprawy nie zostały wyjaśnione. Sąd I instancji słusznie przyjął, że bezsporne w prowadzonym postępowaniu są okoliczności, że skarżąca uchwałą Rady Gminy I. z dnia 28 października 2011 r. w sprawie wyboru ławników do Wydziału Pracy Sądu Rejonowego w I. na kadencję 2012-2015 wybrana została na ławnika, a także, że wyborach do Rady Gminy I., które odbyły się 16 listopada 2014 r., uzyskała mandat radnego. Zgodnie z art. 383 § 5 Kodeksu wyborczego, skarżąca obowiązana była do zrzeczenia się funkcji ławnika w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania.
Ślubowanie złożyła na sesji 28 listopada 2014 r., powinna zatem zrzec się funkcji ławnika do 28 lutego 2015 r., a uczyniła to dopiero 2 grudnia 2015 r., a więc ponad 9 miesięcy po upływie ustawowego terminu. Skarżąca nie zaprzeczała tym ustaleniom, wskazywała jedynie na brak wiedzy o przepisach prawa dotyczących zakazu łączenia tych dwóch funkcji. Sąd I instancji prawidłowo jednak wskazał, że żadne okoliczności subiektywne, np. brak wiedzy radnej o obowiązujących przepisach prawa nie mogły mieć wpływu na bieg terminu określonego w art. 383 § 5 Kodeksu wyborczego. Upływ tego terminu skutkował wygaśnięciem mandatu z mocy prawa na podstawie art. 383 § 5 w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego. Wprawdzie Sąd I instancji nie odniósł się szczegółowo do zarzutu naruszenia przez organ nadzoru art. 7, 77, 79, 80 k.p.a., lecz uchybienie to - ze wskazanych względów - nie miało wpływu na wynik sprawy. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie ma więc usprawiedliwionych podstaw.
Nietrafny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie, dlaczego pomimo zgłoszonego zarzutu naruszenia art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd stwierdził, że zaskarżone zarządzenie zastępcze nie narusza prawa, a zarzuty skarżącej mają jedynie charakter rozważań dotyczących kompetencji Wojewody oraz postulatów. Uzasadnienie Sądu I instancji spełnia wymagania z art. 141 § 1 p.p.s.a., gdyż zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W szczególności Sąd I instancji szczegółowo wyjaśnił podstawę prawną wydanego przez Wojewodę zarządzenia zastępczego, zarówno, jeżeli chodzi o materialnoprawną podstawę tego rozstrzygnięcia, jak i procedurę jego wydania.
Sąd I instancji słusznie uznał, że Wojewoda nie miał obowiązku wzywania radnej do złożenia wyjaśnień w tej sprawie, gdyż przepis art. 98 a ustawy o samorządzie gminnym takiego obowiązku organu nadzoru nie przewiduje. Taki obowiązek przewiduje w niektórych przypadkach Kodeks wyborczy przed podjęciem przez radę gminy uchwały o wygaśnięciu mandatu. Zgodnie z art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego wygaśnięcie mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w § 1 pkt 2 - z wyjątkiem powodów wskazanych w art. 10 § 2 i art. 11 § 2, oraz pkt 3, 5 i 7, stwierdza rada, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. W myśl art. 383 § 3 Kodeksu wyborczego w przypadkach określonych w § 1 pkt 2, 3, 5 i 7 przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu należy umożliwić radnemu złożenie wyjaśnień. Ta procedura została zachowana w tej sprawie, gdyż w odpowiedzi na pismo Przewodniczącego Rady Gminy I. z 21 kwietnia 2017 r. radna złożyła wyjaśnienia w piśmie z 2 maja 2017 r. Niezasadny jest ponadto argument skarżącej, że w dacie wydania zarządzenia zastępczego nie pełniła już funkcji ławnika.
Naruszenie zakazu łączenia określonych funkcji z pełnieniem mandatu radnego bada się na datę upływu terminu przewidzianego w art. 383 § 5 Kodeksu wyborczego na rezygnację z tych funkcji, tj. na datę upływu 3 miesięcy od dnia złożenia przez radnego ślubowania, gdyż z tą datą mandat wygasa z mocy prawa (art. 383 § 1 Kodeksu wyborczego). Data wydania zarządzenia zastępczego przez organ nadzoru nie ma znaczenia dla nastąpienia tego skutku prawnego. Sąd I instancji prawidłowo zatem stwierdził, że zaskarżone zarządzenie zastępcze nie narusza prawa, a uzasadnienie wyroku spełnia wymagania określone w art. 141 § 4 p.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.