Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 3194/02, w sprawie ze skargi M. M., M. M., B. A. – M., K. K., M. K., M. Ż., J. Ż., G. B., Z. B., B. W., E. S., J. S., D. D. – S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], nr Kol. Odw. [...], w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu – odrzucił skargę J. S. oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie.
W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia [...], działając na podstawie art. 97 § 2 oraz art. 101 i 123 k.p.a., podjął z urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji dotyczącej nadbudowy i przebudowy budynku z przeznaczeniem na galerię sztuki wraz z infrastrukturą techniczną przy Placu [...] w K. W toku postępowania organ wystąpił do Wojewódzkiego Oddziału Służby Ochrony Zabytków w K. o dokonanie uzgodnienia projektu decyzji. Postanowieniem z dnia [...] uzgodniono przedłożony projekt decyzji. Postanowienie to zaskarżył zażaleniem M. M. zarzucając, że projektowana nadbudowa może swoim ciężarem spowodować naruszenie gruntu nośnego w sąsiedztwie oficyny budynku przy ul. [...], wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...]. Organ prowadzący postępowanie w sprawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uznał, iż złożenie zażalenia do Generalnego Konserwatora Zabytków stanowi zagadnienie wstępne i dlatego postanowieniem z dnia [...] zawiesił postępowanie. W dniu [...] uwzględniono zażalenie M. M. i zobowiązano inwestora do przedłożenia opinii dotyczącej nośności fundamentów budynku w odniesieniu do jego nadbudowy. W związku z rozpoznaniem zażalenia odpadła przyczyna zawieszenia i dlatego, zdaniem organu pierwszej instancji, należało podjąć postępowanie administracyjne.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli M. i M. M., M. i K. K., J. i M. Ż., B. A. – M., G. i Z. B., J. S., D. D.-S., B. W. oraz E. S. W zażaleniu podniesiono, iż projekt nadbudowy i rozbudowy budynku "[...]" nie spełnia oczekiwań estetycznych wnoszących zażalenie. W zażaleniu wskazano również, iż załączona opinia konstrukcyjno- budowlana jest niekompletna, a sporządzenie jej przez członka zespołu autorskiego projektu rozbudowy "[...]" rodzi wątpliwości co do jej obiektywności. Projektowana rozbudowa i nadbudowa "[...]" podwyższy istniejącą wysokość budynku o półtorej kondygnacji, a w konsekwencji utrudni dostęp światła do mieszkań skarżących. W zażaleniu poinformowano również o toczących się postępowaniach sądowych w sprawie przywrócenia stanu zgodnego z prawem i zaniechania naruszeń (dotyczące zamurowania otworów okiennych i drzwiowych w ścianie budynku "[...]" wymurowanej w granicy działki) oraz o zwrot bezprawnie wywłaszczonej w 1959 r. działki, na której obecnie zlokalizowana jest galeria "[...]".
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] utrzymało powyższe postanowienie w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że przepis art. 97 § 2 k.p.a. obliguje organ administracji do podjęcia zawieszonego postępowania, gdy ustąpiły przyczyny zawieszenia. Zdaniem organu odwoławczego taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, natomiast argumentacja podniesiona przez skarżących w zażaleniu nie mieści się w zakresie przedmiotu niniejszego postępowania zażaleniowego i nie mogła zostać uwzględniona. Organ uznał, że argumenty te mogą ewentualnie mieć znaczenie przy zaskarżaniu decyzji wydanych w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz o pozwolenie na budowę.
Skargę na powyższe postanowienie wnieśli M. i M. M., M. i K. K., J. i M. Ż., B. A. –M., G. i Z. B., J. S., D. D.-S., B. W. oraz E. S., zarzucając mu naruszenie art. 97 § 2 k.p.a. przez przyjęcie, że ustały przyczyny zawieszenia postępowania oraz wnosząc o zmianę tego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając zarzuty powyższej skargi stwierdził, że skarga J. S. podlega odrzuceniu, zaś skarga pozostałych osób podlega oddaleniu. W uzasadnieniu Sąd powołał się na przepis art. 46 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze. zm.), stwierdzając, że każde pismo strony powinno zawierać m. in. podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika. Sąd wskazał, że w miejscu, gdzie powinien podpisać się pod skargą skarżący J. S., znajduje się adnotacja: "pełnomocnik A. M. D.". Wezwana o przedłożenie pełnomocnictwa do występowania w imieniu J. S., A. M.-D. złożyła do sądu pismo, w którym wyjaśniła, że J. S. osobiście stawi się na rozprawę. Wobec niedostarczenia pełnomocnictwa, sąd wezwał J. S. do podpisania skargi w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi. Skarżący J. S. w odpowiedzi na wezwanie złożył pismo, w którym znajduje się m. in. stwierdzenie: "własnoręcznym podpisem j.n. uzupełniam brak w sprawie skargi na postanowienie Samorządowego Kol. Odw. z dn. [...]" oraz podpis skarżącego J. S. Faktycznie jednak skarżący ten zarządzenia sądu nie wykonał, gdyż nie podpisał ani kopii, ani oryginału skargi. Pismo o treści przytoczonej powyżej nie mogło zdaniem Sądu pierwszej instancji zostać uznane za uzupełnienie braku formalnego skargi przez podpisanie jej. Podpis skarżącego powinien się bowiem znajdować pod treścią skargi. Wobec nieuzupełnienia tego braku formalnego skargę J. S. Sąd odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 ustawy wprowadzającej ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd stwierdził, że w pozostałym zakresie skargę należało oddalić, zaś zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Przyczyną zawieszenia postępowania – co wynika z uzasadnienia postanowienia – była konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego tj. rozpatrzenie zażalenia M. M. na postanowienie o uzgodnieniu projektu decyzji, skoro zaś zażalenie zostało rozpoznane, to ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania. Sąd podzielił pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. stanowiący, że ustąpienie przyczyny zawieszenia obliguje organ administracji do podjęcia zawieszonego postępowania, zgodnie z art. 97 § 2 k.p.a. Odnosząc się do argumentów skarżących podniesionych w skardze, Sąd pierwszej instancji uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie, bowiem nie one stanowiły przyczynę zawieszenia postępowania, dlatego istnienie bądź nieistnienie tych problemów nie ma wpływu na prawidłowość postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, które odpowiada prawu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., złożyli M. i M. M., M. i K. K., J. i M. Ż., B. A.-M., G. i Z. B., J. S., D. D.-S., B. W. oraz E. S., reprezentowani przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 46 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 97 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że pismo J. S., o którym mowa w wyroku powinno zostać uznane za uzupełnienie braku formalnego skargi. Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną ustalenia Sądu w tym zakresie i dywagacje, w którym miejscu powinien znajdować się podpis, są zupełnie dowolne i tym samym uzasadnienie wyroku jest w tym zakresie pozorne. W ocenie strony skarżącej, w dalszym ciągu istnieje podstawa do zawieszenia postępowania, która nie odpadła. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie potwierdził w wydanym wyroku, że strona skarżąca zwróciła uwagę na nowe okoliczności w sprawie w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, lecz Sąd ograniczył się w tym zakresie do konstatacji, że te zarzuty nie stanowią podstawy do zawieszenia postępowania, w ogóle nie uzasadniając tej kwestii. Skarżący podnieśli również, że w postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 97 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, do którego Sąd odnosi się w wydanym wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której nie stwierdzono w sprawie niniejszej.
Związanie tego Sądu tylko zarzutami skargi kasacyjnej oznacza, iż zakres rozpoznawania sprawy wyznacza sama strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- naruszenie przepisów postępowania jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazanie dodatkowo, że mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom pozbawiona jest konstytuujących ją elementów treściowych co uniemożliwia Sądowi ocenę jej zasadności oraz kontrolę zaskarżonego wyroku.
Z brzmienia art. 176 p.p.s.a. wynika jednoznaczny wymóg, by autor skargi kasacyjnej (profesjonalista w myśl treści art. 175 § 1-3 p.p.s.a.) przytoczył podstawy kasacyjne z ich uzasadnieniem. Nie wystarcza ograniczenie się do powtórzenia brzmienia przepisu art. 174 p.p.s.a. Konieczne jest uzasadnienie podnoszonej podstawy prawnej skargi kasacyjnej przez wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polega oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Tych podstawowych wymogów nie spełnia skarga kasacyjna wniesiona w sprawie niniejszej. Pełnomocnik strony skarżącej w ogóle nie powołał żadnej podstawy skargi, o których mówi art. 174 p.p.s.a.
Autor skargi kasacyjnej ograniczył się do ogólnikowego sformułowania zarzutu o naruszeniu wyrokiem Sądu art. 46 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 97 § 2 k.p.a. Zarzut ten jednak nie został uzasadniony oprócz polemicznego stwierdzenia, że nadal istnieją podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego.
Tak sprowadzona skarga kasacyjna nie odpowiada wymogom wskazanych przepisów art. 174 i 176 p.p.s.a.
Naczelny Sad Administracyjny związany zarzutami skargi kasacyjnej i działający jako Sąd kasacyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów skargi ani domniemywania, jakie zarzuty autor skargi kasacyjnej chciał podnieść. Wadliwość sporządzenia niniejszej skargi kasacyjnej nieodpowiadającej ustawowym wymogom stanowi podstawę jej oddalenia.
Z mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.