Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 16 grudnia 2014 r. stwierdził bezczynność Dyrektora Zespołu Opieki Zdrowotnej [...] w udostępnieniu Towarzystwu Ubezpieczeń na Życie [...] Spółce Akcyjnej z siedzibą w [...] dokumentacji medycznej zmarłego ubezpieczonego A. P. Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zobowiązał Dyrektora Zespołu Opieki Zdrowotnej [...] do wydania Towarzystwu Ubezpieczeń na Życie [...] Spółce Akcyjnej z siedzibą w [...] przedmiotowej dokumentacji medycznej w formie kopii w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Towarzystwo Ubezpieczeń na Życie [...] S.A. w Sopocie pismem z dnia 4 marca 2014 r. wystąpiła do Przychodni Rejonowej nr [...] w [...] (Zespół Opieki Zdrowotnej [...]) o przekazanie informacji w postaci kserokopii historii choroby, bez wyników badań, lub opisu dat zdiagnozowania chorób przewlekłych u ubezpieczonego – A. P. W odpowiedzi na powyższy wniosek w piśmie z dnia 11 marca 2014 r. organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 950 ze zm.), zwanej dalej u.d.u., w sytuacji gdy ubezpieczony zmarł, zakład opieki zdrowotnej jako podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych ubezpieczonemu, może udzielić zakładowi ubezpieczeń wyłącznie informacji o przyczynie śmierci ubezpieczonego, jeżeli takie informacje posiada.
Jednocześnie zawiadomił, że w dokumentacji medycznej brak wpisu dotyczącego przyczyny i okoliczności śmierci A. P. Pismem z dnia 25 marca 2014 r. Towarzystwo Ubezpieczeń ponownie zwróciło się o wydanie kserokopii dokumentacji medycznej, dowodząc, że na podstawie art. 22 u.d.u. jest uprawnione do otrzymania dokumentacji medycznej, a nie tylko informacji o przyczynie zgonu. Natomiast w piśmie z dnia 30 kwietnia 2014 r. wyrażono przekonanie, że z wykładni art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 159 ze zm.), zwanej: u.pr.p., nie wynika, by odnosił się on wyłącznie do osób fizycznych.
W pismach z dnia 11 kwietnia i 19 maja 2014 r. organ podtrzymał swoje stanowisko stwierdzając, że art. 26 ust. 2 u.pr.p. pozwala udostępnić żądaną dokumentację "osobie", a nie podmiotowi, nie odnosi się on zatem do osób prawnych.
W piśmie z dnia 10 czerwca 2014 r. Towarzystwo Ubezpieczeń ponowiło swoje żądanie, zapowiadając wniesienia skargi w razie jego nieuwzględnienia. Zaznaczono, że ustawodawca wprost wymienił zakład ubezpieczeń w art. 26 ust. 3 pkt 7 u.pr.p. jako podmiot uprawniony do żądania udostępnienia dokumentacji medycznej, a procedurę występowania zakładów ubezpieczeń do zakładów opieki zdrowotnej reguluje art. 22 ust. 1-4 u.d.u. i akt wykonawczy - rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 maja 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i trybu udzielania zakładom ubezpieczeń przez podmioty wykonujące działalność leczniczą informacji o stanie zdrowia ubezpieczonych lub osób, na rzecz których ma zostać zawarta umowa ubezpieczenia oraz sposobu ustalania wysokości opłat za udzielenie tych informacji (Dz.U. poz. 605), zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 17 maja 2012 r.
Składając skargę na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Towarzystwo Ubezpieczeń na Życie [...] S.A. z siedzibą w [...] wniosło o zobowiązanie Kierownika placówki medycznej do przesłania na jej adres kserokopii historii choroby z pominięciem badań ubezpieczonego A.P. w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi odpisu wyroku oraz stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie podzielił prezentowanej przez organ wykładni, wedle której zakład ubezpieczeń może uzyskać dostęp do dokumentacji medycznej pacjenta tylko za jego życia w związku z zawieraną umową ubezpieczenia. Sąd wywiódł, że ustawodawca w ust. 1 art. 26 u.pr.p. używając zwrotu "osoba upoważniona przez pacjenta", nie precyzuje tego pojęcia w słowniku pojęć ustawowych, ustalając więc znaczenie tego pojęcia należy posłużyć się dostępnymi metodami wykładni prawa, upoważnienie to bowiem ma własne szczególne cechy, odróżniające je od upoważnienia w rozumieniu K.c. i te swoiste właściwości przy wykładni tego pojęcia należy uwzględniać.
W ocenie Sądu ograniczeniu znaczenia powyższego pojęcia do osoby fizycznej sprzeciwia się ust. 3 i ust. 4 art. 26 u.pr.p., a w szczególności użyty w nim zwrot "również", nawiązanie w pkt 7 do zgody pacjenta oraz charakter prawny podmiotów wymienionych w zawartym w tym przepisie zamkniętym katalogu uprawnionych do żądania dostępu do dokumentacji medycznej. Z wykładni systemowej wewnętrznej wynika więc, że uprawnienie to przysługuje nie tylko osobom fizycznym, ale również innym podmiotom. Zakład ubezpieczeń mieści się zatem w katalogu podmiotów uprawnionych do żądania udostępnienia dokumentacji medycznej pacjenta tak za jego życia, jak i po jego śmierci, po spełnieniu warunków określonych w obowiązujących przepisach prawnych, wśród których wymienić trzeba przede wszystkim zgodę pacjenta na udostępnienie tej dokumentacji; udostępnienie tej dokumentacji w związku z realizacją umowy ubezpieczenia; w zakresie i na zasadach określonych w ustawie o działalności ubezpieczeniowej.
Wobec powyższego Sąd zgodził się ze stroną skarżącą, że posiada ona uprawnienie do żądania udostępnienia dokumentacji medycznej zmarłego pacjenta – ubezpieczonego, w związku z realizacją umowy ubezpieczenia, bowiem generalnie zakład ubezpieczeń jest wymieniony w katalogu uprawnionych podmiotów tak w ustawie o prawach pacjenta, jak i posiada w tej sferze uprawnienia w zakresie określonym w ustawie o działalności ubezpieczeniowej.
Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy Sąd zaznaczył, że zmarły pacjent w dniu 24 września 2012 r. upoważnił stronę skarżącą do uzyskania jego dokumentacji medycznej także po jego śmierci. Organ nie wykazał natomiast w żaden sposób, że upoważnienie to zostało stronie skarżącej cofnięte przed datą zgonu pacjenta. Rozpoznając zatem sporny wniosek organ zobowiązany będzie udostępnić dokumentację medyczną pacjenta w żądanej przez stronę formie, uwzględniając zakres możliwych do udostępnienia zakładom ubezpieczeń danych. Sąd nie stwierdził natomiast, by bezczynność w udostępnieniu dokumentacji medycznej miała charakter rażący.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zespół Opieki Zdrowotnej [...], podnosząc następujące zarzuty:
- - naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 26 ust. 3 pkt 7 u.pr.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ zobowiązany był do udostępnienia dokumentacji zmarłego pacjenta TU na Życie [...] S.A. w [...] w oparciu o zgodę wyrażoną za życia w stosunku do wielu podmiotów, ale nie stanowiącej upoważnienia dla konkretnie wskazanej osoby,
- - naruszenie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) w zw. z § 78 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie rodzajów i zakresu dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 177 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że miała miejsce bezczynność organu, gdyż nie udostępniono dokumentacji medycznej skarżącemu (podmiotowi uprawnionemu). Sąd brał pod uwagę wyłącznie, czy w sprawie została dokonana czynność bez wnikania w poprawność tej czynności.
- - naruszenie art. 149 § 1 P.p.s.a. polegające na stwierdzeniu istnienia obowiązku organu udostępnienia dokumentacji medycznej podmiotowi nieuprawnionemu.
W ocenie organu, upoważnionym w trybie art. 26 ust. 2 u.pr.p. może być wyłącznie osoba fizyczna. Gdyby bowiem przyjąć, że krąg uprawnionych na podstawie art. 26 ust. 2 obejmuje nie tylko osoby fizyczne, to zamieszczenie zakładów ubezpieczeń wśród podmiotów wymienionych w art. 26 ust. 3 (w pkt 7) byłoby zbędne. Podkreślono ponadto, że przepisy ustawy o działalności ubezpieczeniowej nie stanowią lex specialis ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, jak wywodzi to Sąd I instancji, gdyż to właśnie ustawa o prawach pacjenta w sposób szczegółowy określa tryb udostępniania dokumentacji medycznej również zakładom ubezpieczeń.
Wskazując na powyższe wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i stwierdzenie braku bezczynności po stronie organu, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Towarzystwo Ubezpieczeń na Życie [...] S.A. z siedzibą w [...] wniosło o oddalenie tej skargi w całości i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw, podlegała zatem oddaleniu.
Odmawiając zasadności zarzutowi naruszenia art. 26 ust. 3 pkt 7 u.pr.p. należy podzielić wyrażony w zaskarżonym wyroku pogląd Sądu I instancji, że przepis ten określa obowiązek placówki medycznej, rozumianej jako zakład administracyjny wykonujący funkcje z zakresu administracji publicznej, udostępnienia dokumentacji medycznej zmarłego pacjenta zakładowi ubezpieczeń w oparciu o wyrażoną przez niego za życia zgodę w ramach zawartej umowy ubezpieczenia.
Przede wszystkim zauważyć trzeba, że uprawnienie zakładu ubezpieczeń do wystąpienia do podmiotu udzielającego świadczeń medycznych ubezpieczonemu o udzielenie informacji dotyczących stanu zdrowia ubezpieczonego aktualnie regulują dwie ustawy, których przepisy pozostają w określonej relacji wzajemnej. Uwzględniając czas uchwalenia tych aktów prawnych, w pierwszej kolejności należy nadmienić, że ustawa z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej w art. 22 oraz w art. 23 stanowi o uprawnieniu zakładu ubezpieczeń do uzyskania od podmiotów wykonujących działalność leczniczą informacji m.in. o okolicznościach związanych z oceną ryzyka ubezpieczeniowego, a także informacji o przyczynie śmierci ubezpieczonego z wyłączeniem badań genetycznych, także w zakresie, w jakim jest niezbędny zakładowi ubezpieczeń do ustalenia prawa tej osoby do odszkodowania lub świadczenia, a także określenia jego wysokości.
Późniejszym aktem prawnym regulującym przedmiotową kwestię jest ustawa z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, która w zakresie regulacji obejmującej m.in. dostęp do dokumentacji medycznej zastąpiła dotychczas obowiązujące w tej mierze przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (t.jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.). W art. 18 ust. 3 pkt 8 (w brzmieniu obowiązującym do dnia 5 czerwca 2009 r.) ustawa o zakładach opieki zdrowotnej, regulując zasady prowadzenia i udostępniania dokumentacji medycznej, przyjmowała, że zakład udostępnia dokumentację medyczną zakładom ubezpieczeń na zasadach określonych w przepisach o działalności ubezpieczeniowej. Ustawa o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta regulując uprawnienie dostępu do dokumentacji medycznej w art. 26 i art. 27 określa kompleksowo zasady oraz – co istotne w niniejszej sprawie - zakres podmiotowy powyższego uprawnienia.
W art. 26 ust. 1 tej ustawy przewidziano, że dostęp do dokumentacji medycznej ma pacjent lub jego przedstawiciel ustawowy, bądź osoba upoważniona przez pacjenta. W ust. 2 przyjęto, że po śmierci pacjenta prawo wglądu w dokumentację medyczną posiada osoba upoważniona przez pacjenta za życia, w ust. 3 natomiast rozszerzono katalog podmiotów ujętych w ust. 1 przyjmując w pkt 7, iż podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych udostępnia dokumentację medyczną również zakładom ubezpieczeń, za zgodą pacjenta. Dokonując interpretacji tak sformułowanych przepisów w zakresie uprawnienia zakładu ubezpieczeń do dostępu do dokumentacji medycznej zmarłego ubezpieczonego pacjenta, koniecznym jest sięgnięcie do szerszego kontekstu przedstawionej regulacji.
Zauważyć przede wszystkim trzeba, że "zgoda" udzielona przez pacjenta, jako warunek przewidziany również w art. 22 ust. 3 u.d.u. - co należy przyjąć za wyraz uwypuklenia konieczności respektowania autonomii woli pacjenta - stanowi swoistą akceptację sytuacji, w której ubezpieczyciel może uzyskać dostęp do dokumentacji medycznej jako źródła informacji o pacjencie, o ile jest on usprawiedliwiony rodzajem stosunku, jaki wiąże ubezpieczonego z ubezpieczycielem (realizacja umowy ubezpieczenia zawarta z pacjentem). Nie sposób przyjąć, by zgoda pacjenta na udostępnienie zakładowi ubezpieczeń dokumentacji medycznej stanowiła pełnomocnictwo do działania w imieniu mocodawcy, ze wszystkimi konsekwencjami wynikającymi z przepisów prawa cywilnego, w tym dotyczącymi wygaśnięcia pełnomocnictwa. Brak jest bowiem wyraźnej woli ustawodawcy w tym zakresie. Zgodzić się zatem należy z Sądem I instancji, że wyrażona przez pacjenta zgoda na udostępnienie zakładowi ubezpieczeń dokumentacji medycznej, wobec braku odpowiedniego zastrzeżenia, nie wygasa wraz ze śmiercią pacjenta prowadząc do braku umocowania do wystąpienia o udostępnienie dokumentacji medycznej zmarłego.
Powyższe rozwiązanie nie godzi w gwarantowaną ustawą ochronę danych dotyczących pacjenta. Zaakcentować wypada, że instytucja zgody jest niejednokrotnie stosowana przez krajowego prawodawcę w odniesieniu do regulacji prawa medycznego. Przykładowo wskazać należy, że w ustawie z dnia 1 lipca 2005 r. o pobieraniu, przechowywaniu i przeszczepianiu komórek, tkanek i narządów (Dz.U. z 2015 r. poz. 793) przyjęto konstrukcję zgody domniemanej, która umożliwia pobranie ex mortuo, o ile osoba zmarła nie wyraziła sprzeciwu za życia (art. 5 ust. 1).
Brak jest również uzasadnionych argumentów dla skutecznego zakwestionowania wyrażonego przez Sąd I instancji poglądu, zgodnie z którym podmioty wymienione w art. 26 ust. 3 u.pr.p. korzystają z przedłużenia uprawnienia do udostępnienia dokumentacji medycznej również po śmierci pacjenta. Nie sposób przyjąć, jak czyni to skarga kasacyjna, że z brzmienia art. 26 ust. 2 u.pr.p. wynika, iż dostęp do dokumentacji medycznej po śmierci pacjenta mogą mieć tylko osoby fizyczne upoważnione za życia pacjenta, a więc tylko te wymienione w ust.
1. Podzielając stanowisko Sądu I instancji należy zauważyć, że osobom wymienionym w art. 26 ust. 1 przysługuje takie samo uprawnienie, jak też podlegają identycznym restrykcjom prawnym, jak inne osoby oraz pomioty wymienione w art. 26 ust. 3 u.pr.p. Użytego w art. 26 ust. 2 u.pr.p. sformułowania "osoba upoważniona za życia" nie sposób odnosić tylko i wyłącznie do osób fizycznych, prowadząc do zawężenia kręgu podmiotów, którym dostęp do dokumentacji medycznej po śmierci pacjenta również przysługuje. Takiego zastrzeżenia przepisy omawianej ustawy nie zawierają, nadto – jak słusznie zauważył Sąd I instancji – w polskim systemie prawnym obok osoby fizycznej podmiotem czynności prawnej może być osoba prawna, wobec zatem braku wyraźnej dyspozycji pozycja prawna obu tych osób powinna pozostać identyczna. W świetle powyższego należy przyjąć, że reguła wynikająca z art. 26 ust. 2 u.pr.p., określająca uprawnienie do dostępu do dokumentacji medycznej po śmierci pacjenta, ma zastosowanie do wszystkich podmiotów wymienionych w art. 26 ust. 3 tej ustawy. Konkludując stwierdzić należy, że na podstawie art. 26 ust. 3 pkt 7 u.pr.p. zakład ubezpieczeń może korzystać z dostępu do dokumentacji medycznej, za zgodą pacjenta, również po śmierci pacjenta.
Odnosząc powyższe do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że wobec przedłożonej przez Towarzystwo Ubezpieczeń na Życie [...] S.A. zgody ubezpieczonego A. P., "w tym również na wypadek śmierci na udostępnienie wszelkiej dokumentacji medycznej o jego stanie zdrowia", Zespół Opieki Zdrowotnej [...] zobowiązany był sprostać żądaniu wyrażonemu precyzyjnie w wystąpieniu z dnia 4 marca 2014 r. Zasadnie zatem odmowa udostępnienia zakładowi ubezpieczeń dokumentacji medycznej zmarłego pacjenta skutkowała przyjęciem przez Sąd I instancji, że doszło do bezczynności organu, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Nie można uznać za uzasadnione twierdzenie, że udzielenie odpowiedzi odmawiającej udostępnienia dokumentacji medycznej pacjenta z jednoczesnym poinformowaniem o braku wpisu dotyczącego przyczyny i okoliczności śmierci, stanowiło wypełnienie ustawowego obowiązku wyrażonego w art. 26 ust. 3 pkt 7 u.pr.p.
Powołany w skardze kasacyjnej przepis § 78 ust. 1 rozporządzenia w sprawie rodzajów i zakresu dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania stanowi, że udostępnienie dokumentacji podmiotom i organom uprawnionym następuje bez zbędnej zwłoki. Niewywiązanie się z powyższego obowiązku dawało podstawy do skutecznego domagania się podjęcia przez placówkę medyczną czynności nakazanych prawem.
Nie znajduje tym samym uzasadnienia zarzut naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a. Zastosowanie tego przepisu stanowiło konsekwencję zajętego przez Sąd I instancji, uzasadnionego – co wynika z przedstawionej powyżej argumentacji – stanowiska, że w niniejszej sprawie doszło do bezczynności Dyrektora Zespołu Opieki Zdrowotnej [...] do wydania Towarzystwu Ubezpieczeń na Życie [...] S.A. z siedzibą w [...] dokumentacji medycznej zmarłego A. P. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.