Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Ke 78/06, w sprawie ze skargi K. F.-K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego K. z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy – uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.
W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Wójt Gminy R. decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., po rozpoznaniu wniosku G. P., działając na podstawie art. 54, art. 55, art. 56, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 2 i 4, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 2 i 4, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i zabudowy dla działek o nr ewid. [...] i [...], położonych w R., dla realizacji inwestycji polegającej na budowie dwóch zjazdów (wjazd i wyjazd) obsługujących budynek warsztatu wulkanizacyjnego ze stanowiskiem obsługi bieżącej pojazdów.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła K. F.-K.
Wójt Gminy R., przekazując do Samorządowego Kolegium Odwoławczego akta sprawy wraz z odwołaniem, w piśmie z dnia [...] listopada 2005 r., wysłanym m. in. do wiadomości K. F.-K. (doręczonym wnoszącej odwołanie w dniu 30 listopada 2005 r.), wskazał że na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. strony mogą zapoznać się z aktami sprawy w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K., w terminie 14 dni od daty otrzymania niniejszego pisma, i złożyć tam ewentualne wnioski i wypowiedzi co do zebranych materiałów i dowodów, jeżeli organ nie wyznaczy innego terminu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., po rozpoznaniu odwołania K. F.-K., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek inwestora spełnia wymogi przewidziane w art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazana we wniosku inwestora działka posiada dostęp do drogi publicznej, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, inwestor uzyskał uzgodnienie z właściwym zarządcą drogi. Organ odwoławczy w oparciu o powyższe uznał, że brak jest przeszkód do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu stwierdził, że stosownie do art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu ani nie narusza uprawnień osób trzecich, w związku z tym spór co do przebiegu granicy pomiędzy działką inwestora i działką na której ma być droga nie ma wpływu na sposób dokonanego rozstrzygnięcia. Organ wskazał, że prawo do terenu inwestor musi wykazać dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego – ubiegając się o pozwolenie na budowę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Ke 78/06, uznał, że skarga K. F.-K. na powyższą decyzję zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że kontrola zaskarżonej decyzji wykazała naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. od 7 do art. 11, art. 15 oraz 77 § 1 k.p.a. Sąd I instancji w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stwierdził, że wymienione wyżej zasady nie znalazły w pełni zastosowania w przeprowadzonym przez organ postępowaniu wyjaśniającym. Samo załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym poprzez wydanie decyzji z zachowaniem terminów przewidzianych art. 35 § 1, § 2 i § 3 k.p.a. nie świadczy jeszcze o jej legalności.
Sąd uznał, że skarżąca miała prawo oczekiwać – działając w zaufaniu do organów administracji, która to zasada została wyrażona w art. 8 k.p.a., że rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zostanie podjęte wcześniej niż przed upływem 14 dni od dnia otrzymania pisma informującego o przekazaniu jej odwołania do organu II instancji. Sąd stwierdził, że zgodnie z pouczeniem zawartym w piśmie Urzędu Gminy R. z dnia [...] listopada 2005 r. (doręczonym K. F.-K. w dniu 30 listopada 2005 r.) Wójt Gminy R. powołując się na treść art. 10 k.p.a. zawiadomił skarżącą o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. w terminie 14 dni od dnia otrzymania tego pisma, jak również o możliwości ewentualnego składania wniosków i wypowiedzi co do zebranych materiałów i dowodów. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy organ II instancji rozpatrzył odwołanie poprzez wydanie decyzji już w dniu [...] grudnia 2005 r. przez co, zdaniem Sądu I instancji, ewidentnie naruszył prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu oraz prawo do wypowiedzi co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Sąd nadmienił, że na rozprawie administracyjnej w dniu 11 stycznia 2007 r. skarżąca podniosła, iż widziała potrzebę wglądu do akt celem sprawdzenia, czy zgromadzone mapy są zgodne z prawem, albowiem jak stwierdziła, inwestor w toku postępowania posługiwał się mapami, które jej zdaniem nie odzwierciedlały rzeczywistego stanu na gruncie. Sąd wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę organ lI instancji w celu ochrony praw strony, zapewni przysługujące jej zgodnie z prawem gwarancje procesowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając, że zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem prawa, a w szczególności zasad wyrażonych w art. 7, art. 8, art. 10 k.p.a., uchylił ją, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., reprezentowane przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez uchylenie decyzji Kolegium, choć w postępowaniu przed organami obu instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zwłaszcza art. 7, art. 77, art. 10, art. 15 k.p.a. – zasady uwzględniania przy załatwianiu spraw słusznego interesu obywateli, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, prawa strony do czynnego uczestnictwa w postępowaniu oraz wypowiedzi co do zebranych dowodów, skoro przekazanie odwołania do organu II instancji (art. 133 k.p.a.) jest czynnością materialno-techniczną, a zakres postępowania dowodowego określa organ II instancji kierując się dyspozycjom art. 136 k.p.a.,
- – art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na zawarciu w uzasadnieniu wyroku błędnego wskazania co do dalszego postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że dopiero wniesienie odwołania wszczęło postępowanie odwoławcze przed organem II instancji, zaś o przebiegu postępowania odwoławczego nie może decydować organ I instancji. Zgodnie z art. 131 kpa organ ten miał obowiązek zawiadomienia pozostałych stron o wniesionym odwołaniu, zaś samo przekazanie odwołania do organu II instancji, uregulowane art. 133 k.p.a. jest, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Kolegium, czynnością materialno-techniczną. W ocenie organu odwoławczego określona przez organ I instancji, w piśmie przekazującym akta sprawy do Kolegium, możliwość zapoznania się z aktami w Kolegium terminie 14 dni nie miała żadnego znaczenia prawnego, skoro nie wynika z żadnego przepisu, a ponadto po przekazaniu odwołania z aktami sprawy do II instancji, o przebiegu postępowania odwoławczego decyduje organ II instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że podnoszone w odwołaniu od decyzji organu I instancji argumenty, sprowadzające się do tego, iż w ocenie odwołującej się brak było możliwości ustalenia warunków zabudowy z uwagi na istniejący spór graniczny, nie mogły być kwalifikowane jako nowa okoliczność faktyczna pominięta przez organ I instancji, gdyż fakt istniejącego sporu granicznego pozostawał bez wpływu na ustalenie warunków zabudowy, skoro na tym etapie procesu inwestycyjnego prawo do terenu nie jest badane.
Kolegium stwierdziło, że nie znalazło podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego w postępowaniu odwoławczym oraz, że nie wystąpiły także okoliczności określone art. 89 k.p.a. uzasadniające potrzebę przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Strona odwołująca się nie wystąpiła z wnioskiem o przeprowadzenie rozprawy ani też o wgląd w akta przekazane przez organ I instancji do Kolegium, a zatem w trakcie postępowania odwoławczego. Wnoszący skargę kasacyjną uznał, że skoro w toku postępowania odwoławczego wszczętego odwołaniem wniesionym przez K. F.-K. Kolegium nie prowadziło postępowania dowodowego ani też rozprawy administracyjnej, to sformułowany w wyroku wniosek o naruszeniu przepisu art. 10 k.p.a., w stopniu skutkujących wznowienie postępowania z przyczyny określonej art.145 § 1 pkt 4 k.p.a., przez to, że organ I instancji przekazując odwołanie wraz z aktami sprawy poinformował strony, że można mieć wgląd w akta w ciągu 14 dni, a Kolegium wydało decyzję po 10 dniach, nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanek w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Przedmiotowa skarga kasacyjna została oparta na podstawie art. 174 ust. 2 p.p.s.a., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy.
Oceniając podniesione zarzuty Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie mają one usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim stanowczo należy zaprzeczyć, by Sąd pierwszej instancji dopuścił się obrazy przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez niezasadne przyjęcie naruszenia w postępowaniu administracyjnym odwoławczym (art. 7, 8, 10 i 15 k.p.a.).
W przeciwieństwie do zasad postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wyrażonym w art. 183 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu skargi nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami, jak i powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż Sąd ten orzeka biorąc pod uwagę całość zebranego materiału dowodowego i zgodność rozstrzygnięcia z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Może także uwzględnić skargę stwierdzając naruszenie przepisów, których to nie wskazała strona w złożonej skardze.
Słusznie Sąd pierwszej instancji zakwestionował przeprowadzenie postępowania odwoławczego, w którym istotnie dopuszczano się naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego.
Nie budzi wątpliwości ocena, że organ pierwszej instancji, tj. wójt Gminy R. przesyłając odwołanie skarżącej F.-K. wraz z aktami organowi odwoławczemu, błędnie pouczył strony, że mogą w terminie 14 dni od daty tego zawiadomienia zapoznać się z aktami sprawy w Samorządowym Kolegium Odwoławczym i złożyć ewentualne wnioski i wypowiedzi co do zebranych dowodów i materiałów – jeśli ten organ nie wyznaczy innego terminu.
Takie pouczenie nie znajduje uzasadnienia w treści powołanego art. 10 k.p.a., który to kreując zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu w § 1 określa obowiązek organów administracji publicznej zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Do takiego zachowania zobowiązane są organy obu instancji, co oznacza, że w sprawie niniejszej Wójt Gminy R. zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. miał obowiązek powiadomić wszystkie strony o zakończeniu postępowania i zamiarze wydania decyzji merytorycznej oraz pouczyć strony o ich prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań – w zakreślonym terminie.
Stosownie do art. 10 k.p.a. każdy organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. Zachowanie tych wymagań nie należy do uznania organu lecz do jego obowiązku. Na tym samych zasadach kształtuje się prawo strony do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań. To zaś stanowi obowiązek organu prowadzącego postępowanie do pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia (art. 10 § 1 zdanie ostatnie k.p.a.).
Słusznie organ skarżący zarzuca, że Wójt Gminy R. nie był upoważniony do pouczeń stron dotyczących postępowania odwoławczego, które były sprzeczne z regulacją prawną i wprowadzające w błąd strony.
Należy jednak mieć na uwadze, że Samorządowe Kolegium odwoławcze, w K. to organ odwoławczy, organ II instancji kontrolujący orzeczenia Wójta Gminy R. Samorządowe Kolegium odwoławcze – jako organ odwoławczy, jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, zgodnie z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności miało obowiązek nie tylko kontroli zaskarżonej decyzji ale także ponownego rozpoznania sprawy i orzeczenia na podstawie jednej z form przewidzianych art. 138 § 1 k.p.a.
W tym postępowaniu jak wcześniej już podkreślano obowiązują również wszystkie podstawowe zasady postępowania administracyjnego wynikające z regulacji art. 7 k.p.a. czyli ustalenia prawdy obiektywnej, zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz zasada zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu i umożliwienie im wypowiedzenia się końcowego w sprawie.
Niedochowanie powyższych wymogów przez organ wydający decyzję w indywidualnej sprawie administracyjnej uzasadnia ocenę wydania orzeczenia z naruszeniem przepisów.
Skoro w sprawie niniejszej Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło wadliwe pouczenie skarżącej K. o 14-dniowym terminie do zapoznania się z materiałami sprawy i możliwości ostatecznego wypowiedzenia się w sprawie – to tym bardziej zobowiązane było w myśl art. 10 § 1 k.p.a. poinformować strony o terminie przez siebie wyznaczonym do wydania decyzji odwoławczej i pouczenia do wypowiedzenia się co do zebranego materiału.
Obowiązek taki spoczywał na organie odwoławczym w celu zdementowania wadliwego pouczenia organu pierwszej instancji i to zarówno jeśli zamierzał wydać orzeczenie odwoławcze w terminie pouczenia a tym bardziej gdy zamierzał to uczynić w terminie wcześniejszym.
Skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznało odwołanie piątego dnia po jego wpływie do organu odwoławczego nie powiadamiając o tym stron, to słuszna jest ocena Sądu pierwszej instancji, iż decyzja zapadła z naruszeniem art. 8 – podważając zaufanie obywateli do organów jak i art. 10 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a.
Za uzasadnione należy uznać orzeczenie tegoż Sądu pierwszej instancji, który z tej przyczyny uchylił zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w ramach swych uprawnień winien w pierwszej kolejności starać się wyeliminować błędy organu pierwszej instancji, w sprawie przedmiotowej organ skarżący je powielił. Skoro więc organ odwoławczy rozpoznał odwołanie w innym terminie niż poinformował o tym skarżącą organ I instancji, bez zawiadamiania skarżącej o nowym terminie, niewątpliwie naruszył zasady określane w art. 8 k.p.a., w art. 10 § 1 i 3 k.p.a., art. 15 k.p.a. Nie można uznać zasadności drugiego zarzutu skargi kasacyjnej, iż wyrok Sądu pierwszej instancji narusza przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem wyrok ten wyraźnie wskazuje na obowiązek organu dochowania powyższych zasad procesowych, które pominięto wydając zaskarżoną decyzję z naruszeniem istotnych praw strony skarżącej.
Mając na uwadze powyższe okoliczności dowodzące bezzasadność zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.