Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 861/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargi M. J. –T. i S. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Wójt Gminy Sławno decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 55 i 56 ust.1 i art. 46a ust.7 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw płynnych w miejscowości R. na działce nr [...]. Organ pierwszej instancji stwierdził, iż realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia jest niezgodna z obowiązującym na terenie inwestycji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Sławno, bowiem według ustaleń planu działka nr [...] położona w miejscowości R. przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z zespołem zabudowy usługowej nieuciążliwej. Wójt podniósł, iż według art. 2 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 11 stycznia 2001r. o substancjach i preparatach technicznych (Dz. U. Nr 11, poz.84 ze zm.) oraz art. 3 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawa (Dz. U. Nr 75, poz. 493) substancje i preparaty wysoce łatwopalne i łatwo palne są substancjami i preparatami niebezpiecznymi, a przez to stwarzającymi ryzyko szkody w środowisku i uciążliwymi dla środowiska w razie ich przechowywania i składowania.
W odwołaniu od tej decyzji wskazano na naruszenie art. 46 ust.1 pkt 1 w zw. z art. 55 i 56 ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz art. 7, 10 i 9 kpa. Zdaniem skarżących stanowisko organu pierwszej instancji oparte jest na błędnej wykładni ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz błędnej ocenie uciążliwości planowanej inwestycji. Organ przed wydaniem decyzji nie zapewnił stronom wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego, tym samym naruszając art. 10 kpa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] utrzymało w mocy ww. decyzję Wójta Gminy Sławno, stwierdzając, iż podstawowym kryterium przesądzającym o wydaniu pozytywnej decyzji o uwarunkowaniach środowiskowy zgodnie z art. 56 ust.1 ustawy – Prawo ochrony środowiska jest zgodność planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla obszaru objętego planowaną inwestycją obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Sławno nr XIII/83/96 z dnia 26 marca 1996 r. (opubl. w Dz. Urz. Województwa Słupskiego Nr 14, poz. 52), zgodnie z którym obszar działki nr [...], położonej w miejscowości R., na której planowane jest do realizacji przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne, położone jest na terenie oznaczonym symbolem C.I.I.3 MN+U+UR przeznaczonym pod projektowaną zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z zespołem zabudowy usługowej nieuciążliwej.
Zdaniem Kolegium, powyższe ustalenia wiążą organ, gdyż wyznaczają treść decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Brak zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami planu jest wystarczającą przesłanką do wydania rozstrzygnięcia, w związku z tym, wbrew zarzutom odwołania, dokonywanie uzgodnień nie jest konieczne, gdyż gwarantem spełnienia wymagań w zakresie ochrony środowiska jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Kwestia wykazania uciążliwości planowanej inwestycji nie jest istotna dla rozstrzygnięcia w kontekście zapisu planu "usługi nieuciążliwe", gdyż w planie Gminy Sławno pod tego rodzaju inwestycje zostały przeznaczone konkretne tereny np. w miejscowości W., a to wyraźnie wskazuje, iż działka nr [...] w R. nie jest przeznaczona pod zabudowę obiektami stacji paliw. Naruszenie art. 10 kpa nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż decydował o nim miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie wnieśli M. J.-T. i S. T., zarzucając, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 46 ust.1 pkt 1 w zw. z art. 56 ustawy - Prawo ochrony środowiska, art. 14 ust. 8 w zw. z art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7, 10 i 9 kpa, gdyż organy dokonały błędnej wykładni postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjmując, że planowana inwestycja jest niezgodna z zapisami planu. Zdaniem skarżących, skoro plan miejscowy nie zawiera zakazu budowy stacji paliw w innych miejscach, niż wprost określonych w planie pod taki sposób zagospodarowania, to organy winny przeprowadzić ocenę dopuszczalności takiego przedsięwzięcia w każdym innym przypadku, gdy postanowienia planu dopuszczają zabudowę usługową.
Sąd Wojewódzki, oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 861/08, stwierdził, iż zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Sławno zatwierdzonym uchwałą nr XIII/83/96 Rady Gminy Sławno z dnia 26 marca 1996 r. (Dz. Urz. Woj. Słupskiego Nr 14, poz.
52) działka nr [...] położna w jednostce strukturalnej C obręb R., znajduje się na terenie przeznaczonym pod projektowaną zabudowę jednorodzinną z zespołem zabudowy usługowej nieuciążliwej. Sąd podkreślił, iż wprawdzie plan miejscowy nie zawiera definicji "zabudowy usługowej nieuciążliwej", jednak sformułowanie to powtarza się wielokrotnie w treści planu i zostało przypisane handlowi, gastronomii i rzemiosłu. Plan nie przewidywał odrębnej symboliki dla stacji paliw, przy czym usytuowanie tego rodzaju przedsięwzięć zarówno istniejących, jak też przyszłych, zostały ściśle określone w planie (Września i Borowiaczki). Budowa stacji paliw w W. była możliwa po zmianie planu dla tej miejscowości w 1999 roku. Plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, stąd też powinien precyzyjnie określać jakiego rodzaju przedsięwzięcia mogą być realizowane na danym terenie. Plan nie może zawierać norm otwartych, które umożliwiałyby przypisywanie terenom funkcji, jakich plan nie przewiduje. Sąd stwierdził, że plan zagospodarowania gminy Sławno dla miejscowości R. zawiera unormowania uniemożliwiające budowę stacji paliw. Skoro brak było prawnej możliwości realizacji planowanego przedsięwzięcia na działce nr [...] w R., to zbędne stało się sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko. W ocenie Sądu nie ma znaczenia, że plan dla terenu obejmującego działkę nr [...] przewidywał sporządzenie kompleksowego opracowania programowo - przestrzenno - architektonicznego, gdyż jego celem nie może być obejście ustaleń planu i przypisanie mu funkcji, jakich plan dla danego terenu nie przewiduje. Zmiana funkcji może nastąpić poprzez zmianę planu, jak to miało miejsce w miejscowości W. w gminie Sławno. Sąd Wojewódzki zarzut naruszenia art. 10 kpa uznał za niezasadny, gdyż skarżący nie wykazali, że brak zawiadomienia o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia się odnośnie zgromadzonego materiału dowodnego miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli M. J.-T. i S. T., wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zarzucając w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie prawa materialnego - art. 46 ust.1 pkt 1 w zw. z art. 56 ustawy – Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym do 15 listopada 2008r. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 i art. 87 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędne ich zastosowanie i wykładnię skutkujących przyjęciem, iż w okolicznościach sprawy niemożliwe jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wobec stwierdzenia niezgodności lokalizacji zamierzonego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podnieśli, iż określony w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymóg określenia w planie przeznaczenia terenów nie może być rozumiany w ten sposób, że jeżeli dla części terenów zawężono przeznaczenie, np. jak dla obszaru 33 UI+U+UG do motelu, handlu, gastronomii, stacji paliw, to dla innych obszarów oznaczonych podobnie symbolami, wyłączono możliwość takiego zagospodarowania.
Wykładnia powinna zmierzać w odwrotnym kierunku. Tam gdzie przeznaczenie terenu zostało zawężone, może być ono faktycznie zgodne z tym przeznaczeniem. Dla terenów o niesprecyzowanym przeznaczeniu pod usługi – organy powinny przed oceną zamierzenia zgodności z planem dokonać oceny ich uciążliwości. Dla dokonania prawidłowej wykładni postanowień planu należy posługiwać się obowiązującymi obecnie przepisami, w szczególności rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego (...), gdyż określone w nim podstawowe oznaczenia graficzne i literowe powinny wskazywać, iż w ramach podstawowego przeznaczenia terenu pod usługi możliwe jest doprecyzowanie tego przeznaczenia, jeżeli ogólne postanowienia planu nie zawierają ustalenia, że stacje paliw mogą być realizowane tylko na terenach wskazanych wprost planie. Zdaniem skarżących każda nieruchomość o nieograniczonym przeznaczeniu pod usługi może być zabudowana stacją paliw, o ile spełnione są wymogi innych przepisów.
O konieczności zmiany planu dla nieruchomości położonej w m. W. przesądziła konieczność zmiany dotychczasowego jej przeznaczenia z terenu rolnego na teren pod usługi – stację paliw. Na nieruchomości skarżących zgodnie z ustaleniami planu może być realizowana zabudowa usługowa nieuciążliwa, która jak wskazała Sąd Wojewódzki, wiąże się z handlem, gastronomią i rzemiosłem. Jedyną przeszkodą w planowaniu przedsięwzięć o charakterze usługowym jest ich nieuciążliwość, którą można ustalić dopiero po sporządzeniu koncepcji wymaganej postanowieniami planu. Zdaniem skarżących ograniczeń w prawie dysponowania nieruchomością nie można domniemywać, muszą one wynikać wprost z postanowień planu. Jeżeli plan nie zawiera zakazu budowy stacji paliw w innych miejscach niż wprost określonych w planie, to organy winny dokonać oceny dopuszczalności takiego przedsięwzięcia gdy plan dopuszcza zabudowę usługową.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd, rozpoznając sprawę, związany jest granicami skargi, czyli wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia. W świetle art. 174 pkt 1 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji naruszył przepis prawa materialnego przez błędne zastosowanie i wykładnię art. 46 ust.1 pkt 1 w zw. z art. 56 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 i art. 87 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowisk, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, w art. 46 ust. 1 pkt 1 stanowiła, iż realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w art. 51 ust.1 pkt 1 i 2 – jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Natomiast art. 56 ust. 1 pkt 1 tej ustawy określał, że podstawowym kryterium przesądzającym o możliwości wydania pozytywnej decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych jest zgodność lokalizacji zamierzonego przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co obliguje organ administracji publicznej w pierwszej kolejności do ustalenia, czy dla danego obszaru został opracowany i obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, którego ustaleniami jest związany i które determinują treść decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych.
Takie też znaczenie temu przepisowi nadał Sąd I instancji, czego konsekwencją było dokonanie oceny zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem Sąd I instancji nie dopuścił się wadliwej wykładni i błędnego zastosowania omawianego przepisu. Podobnie należy ocenić zarzut błędnej wykładni i zastosowania omawianego art. 51 ust.1 pkt 1 ustawy w powiązaniu z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przede wszystkim wskazać należy, że Sąd I instancji nie stosował powołanego przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie było też potrzeby jego stosowania, bowiem ust. 2 art. 15 określa katalog zagadnień, które powinny znaleźć się w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zależności od warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem (czyt.
Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck, Warszawa 2006 s. 148 i n.). Według pkt 1 art. 15 ust. 2 w projekcie miejscowego planu określa się obowiązkowo przeznaczenie terenu oraz linie rozgraniczające terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Zarzut błędnej wykładni i zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska w powiązaniu z art. 87 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należało uznać za całkowicie nieuprawniony, bowiem Sąd I instancji oceny planowanej inwestycji pod względem zgodności ustaleniami planu dokonał w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Sławno zatwierdzony uchwałą nr XIII/ 83/96 Rady Gminy Sławno z dnia 26 marca 1996 r., który na mocy wskazanego powyżej art. 87 ust. 1 zachował moc obowiązującą, jakoże został uchwalony po dniu 1 stycznia 1995 roku.
Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która doprowadziła do wniosku, że planowane przedsięwzięcie znajduje się na obszarze, na którym wyłączona jest lokalizacja stacji paliw. Zgodnie bowiem z ustaleniami miejscowego planu gminy Sławno działka nr ew. [...] położona w jednostce strukturalnej C obręb R. oznaczonej symbolem C. 1.1.3 MN+U+UR, dla której ustalenia planu przewidują przeznaczenie pod projektowaną zabudowę jednorodzinną z zespołem zabudowy usługowej nieuciążliwej. Miejscowy plan nie zawiera definicji sformułowania " zabudowy usługowej nieuciążliwej", przy czym Sąd Wojewódzki uznał, iż z ustaleń planu wynika, że określenie to odnosi się handlu, gastronomii i rzemiosła. Zgodzić się należy ze skarżącymi, że handel, gastronomia i rzemiosło mieszczą się w przeznaczeniu usługowym określonym w planie dla przedmiotowej nieruchomości.
Niemniej nie można z tego wyprowadzić wniosku, że na trenie przedmiotowej nieruchomości możliwa jest budowa stacji paliw, bowiem jak słusznie stwierdził Sąd I instancji ustaleniom planu nie można przypisać funkcji, jakich plan dla danego terenu przewiduje. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Sławno, jak trafnie stwierdził Sąd Wojewódzki, zwiera ustalenia, z których wynika, iż Rada Gminy Sławno dokładnie wskazała konkretną lokalizację stacji paliw na terenie gminy. Według ustaleń planu stacja paliw została przewidziana w miejscowościach: Września i Borowiaczki, zatem więc budowa tego rodzaju inwestycji poza tymi miejscowościami byłaby sprzeczna z ustaleniami planu. Słusznie więc stwierdził Sąd, że realizacja tej inwestycji w miejscowości R. na nieruchomości skarżących będzie możliwa dopiero po zmianie miejscowego planu.
Wobec jednoznacznych ustaleń planu co do miejsca lokalizacji stacji paliw na terenie gminy Sławno nie do zaakceptowania jest rozumowanie skarżących, że jeżeli ustalenia planu przewidują dla działki nr [...], położonej w R. przeznaczenie m.in. pod usługi, to ocena uciążliwości planowanej do realizacji stacji paliw powinna być dokonana zgodnie z ustaleniami planu dopiero po sporządzeniu przewidzianego w planie kompleksowego opracowania programowo-przestrzenno-architektonicznego oraz oceny oddziaływania na środowisko. Wymaga podkreślenia, że zastrzeżenie w miejscowym planie gminy Sławno dotyczące zabudowy usługowej nieuciążliwej generalnie eliminuje możliwość lokalizowania na przedmiotowej nieruchomości wszelkich inwestycji, które zostały wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.).
Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 35 tego rozporządzenia stacja paliw należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które mogą wymagać sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, a zatem trudno przyjąć, iż nie mieści w pojęciu usług nieuciążliwych. Charakteru tego nie mogło by zmienić ewentualne stwierdzenie zawarte w raporcie oddziaływania na środowisko, że oddziaływanie przedmiotowej inwestycji ograniczy się do działki inwestorów. Niejednokrotnie w orzecznictwie podkreślano, że stacje paliw nie należą do inwestycji nieuciążliwych, vide; np. wyrok NSA z dnia 19 marca 1998 r., IV SA 1462/96, lex nr 45739, wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2008 r., II OSK 937/07, lex 488291).
Z uwagi na powyższe należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że po stwierdzeniu sprzeczności zamierzonego przedsięwzięcia z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego brak było podstaw do podejmowania dalszych czynności w sprawie, w tym do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko na środowisko (art. 46 ust. 3).
W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.