Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 1213/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, uwzględniając skargę J. B., uchylił zaskarżoną decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] września 2011 r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień do świadczenia pieniężnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Wyrokiem z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 241/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi J. B. uchylił wcześniejszą decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 2010 r., nr [...], w sprawie odmowy przyznania uprawnień do świadczenia pieniężnego.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy ww. organ decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. odmówił przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył J. B., podnosząc, że jego rodzina była deportowana z [...] przez uzbrojonych niemieckich żandarmów do pracy przymusowej w majątkach ziemskich Niechmirów, Witów i Miklesz. Miejscowości te znajdowały się na terenie poligonu wojskowego, gdzie nad przymusowymi pracami robotników nadzór sprawowała żandarmeria wojskowa. Skarżący stwierdził, że po tak długim czasie nie jest w stanie przedstawić stosownych dowodów, gdyż nie ma takich nawet w archiwach. Ponadto, podawane przez organ odległości od miejscowości, do których był przenoszony są pomniejszone.
Zaskarżoną decyzją Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpoznaniu wniosku J. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną wcześniejszą decyzję z dnia [...] lipca 2011 r.
W motywach organ wyjaśnił, że rodzaje represji, których doznanie uprawnia do ubiegania się o przyznanie świadczenia pieniężnego, zostały wymienione enumeratywnie w art. 2 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz.U. nr 87, poz. 395 ze zm.), zwaną dalej "ustawą o świadczeniach". Do wydania decyzji pozytywnej konieczne jest więc łączne spełnienie przesłanek: wywiezienie do pracy przymusowej w granicach terytorium państwa polskiego sprzed dnia 1 września 1939 r. lub z tego terytorium na terytorium III Rzeszy i terenów przez nią okupowanych w okresie wojny w latach 1039-1045 oraz wykonywanie tej pracy w warunkach deportacji przez okres co najmniej 6 miesięcy. Organ stwierdził, że w czasie okupacji często zdarzały się wysiedlenia całych miejscowości bądź gmin w związku z zajęciem terenu przez III Rzeszę, a skarżący nie przedstawił dokumentów potwierdzających fakt deportacji do pracy przymusowej.
Wysiedlenie z miejsca zamieszkania nie miało, w ocenie organu, na celu skierowania do pracy, lecz było związane z utworzeniem na tych terenach poligonu wojskowego. Ponadto, w czasie wojny Polaków obowiązywał nakaz wykonywania pracy na rzecz III Rzeszy. Uprawnienie do świadczenia pieniężnego nie przysługuje natomiast z tytułu wysiedlenia, lecz z tytułu deportacji do pracy przymusowej.
Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. B., zarzucając błędną ocenę stanu faktycznego. Skarżący powielił zgłaszane już w toku postępowania administracyjnego zarzuty, twierdząc, że cały okres wysiedlenia z [...] do Niechmirowa, Witowa i Miklesza był deportacją do pracy przymusowej na terenie wojskowego poligonu o zaostrzonym rygorze. Podniósł, że praca wykonywana przez jego rodzinę była pod stałym nadzorem żandarmerii wojskowej, a polskich robotników traktowano jak niewolników. Kartki żywnościowe były realizowane, po uzyskaniu przepustki, raz na dwa tygodnie w oddalonym o 17 km Sieradzu. Ponadto, rodziny pracujące przymusowo pochodziły z różnych miejscowości i były sobie obce.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 1213/11, uwzględniając skargę wskazał, że organ nie zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku tego Sądu z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 241/11, w zakresie obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego mającego na celu wyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, a w konsekwencji naruszył art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".
Oceniając zarzuty skargi Sąd uznał, że w toku postępowania prowadzonego przez organ doszło do naruszenia przepisów proceduralnych, w tym art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd przywołując zasady postępowania administracyjnego, które wynikają z ww. przepisów K.p.a., stwierdził, że obowiązkiem organu było pouczenie skarżącego o możliwości składania wniosków dowodowych potwierdzających okoliczności warunkujące przyznanie wnioskowanego świadczenia. Niemniej jednak, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, organ powinien we własnym zakresie podjąć niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a nie prowadzić postępowanie w sposób bierny i oczekiwać, że to strona powinna przedstawić wszystkie dowody na poparcie swoich oświadczeń.
Sąd wskazał, że w aktach sprawy znajduje się pismo skarżącego z dnia 18 czerwca 2011 r., w którym podejmuje on próbę wyjaśnienia okoliczności związanych z deportacją i jej przebiegiem. Rzeczą organu było zatem przesłuchanie skarżącego w trybie art. 86 K.p.a., który stanowi wyraźnie, że jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Do przesłuchania stron stosuje się przepisy dotyczące świadków, z wyłączeniem przepisów o środkach przymusu.
Organ dowodu tego jednak nie przeprowadził, uchybiając tym samym podstawowym regułom postępowania administracyjnego.
Na obecnym etapie postępowania wniosek organu, że fakt deportacji do pracy przymusowej nie został przez skarżącego udowodniony jest w ocenie Sądu, co najmniej przedwczesny.
Należy również podkreślić, że w toku postępowania skarżący podnosił, że deportowana została cała rodzina, w tym brat J., co do którego organ nie poczynił żadnych ustaleń, a w szczególności, czy również i on ubiegał się o przyznanie świadczenia z tego samego tytułu, co skarżący.
Sąd wskazał, że organ nie wyjaśnił również w jakich miejscach i w jakich okresach skarżący wykonywał pracę na rzecz okupanta, jaki charakter miało to zatrudnienie, czy podjęto je w oparciu o skierowanie z urzędu pracy, czy rodzina otrzymywała za nie wynagrodzenie, czy w szczególności kartki na żywność, o których wspomina skarżący stanowiły formę tego wynagrodzenia, czy też były elementem każdego zatrudnienia, a realizowano je za środki pieniężne stanowiące wynagrodzenie za pracę.
Ponadto Sąd zauważył, że przepis art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach nie zawiera żadnych wskazań co do odległości deportacji (wywiezienia), zaś z deportacją mamy do czynienia w przypadku przymusowej zmiany miejsca dotychczasowego pobytu i wyrwaniem z dotychczasowego środowiska. Te okoliczności powinny być zatem przedmiotem zainteresowania i ustaleń organu. Innymi słowy, nie można wykluczyć sytuacji, w której strona była deportowana mimo, że znajdowała się w niedalekim oddaleniu od dotychczasowego miejsca zamieszkania.
W ocenie Sądu, brak dogłębnej analizy okoliczności sprawy i dokonania szczegółowych ustaleń we wskazanym powyżej zakresie narusza również art. 107 § 1 i 3 K.p.a.
W wytycznych dla organu Sąd wskazał, że w toku ponownie prowadzonego postępowania organ winien uwzględnić wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy ustalając, czy spełniona została przesłanka deportacji do pracy przymusowej przy zastosowaniu powyższych wskazówek i przedstawionej oceny prawnej oraz w oparciu o wszelkie dostępne środki dowodowe.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., złożył Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu administracji kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu kasacyjnym.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że represje doznane przez stronę postępowania stanowią represje w myśl wskazanego przepisu materialnego, podczas, gdy strona doznała innego rodzaju represji niż określonych przez ustawodawcę w ww. ustawie
Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., przez błędne przyjęcie, że normy postępowania administracyjnego zostały przez organ naruszone, co skutkowało uwzględnieniem zamiast oddaleniem skargi, a w konsekwencji uchyleniem obu decyzji organu administracji w przedmiotowej sprawie, pomimo że organ zebrał i rozpatrzył cały dostępny materiał dowodowy konieczny do załatwienia sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty w części zawierają usprawiedliwione podstawy.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ jej zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Mając w pierwszej kolejności na uwadze treść postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów wymaga wskazania stronie wnoszącej skargę kasacyjną, że w związku z treścią art. 153 i art. 170 p.p.s.a. organ administracyjny w niniejszej sprawie związany był wykładnią prawa i oceną stanu faktycznego sprawy, które to oceny zostały wyrażone w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 241/11.
Wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji prawidłowo powołał się na treść art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Dodatkowo wskazania wymaga, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca, o jakiej mowa w ww. przepisach, w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować to jak dana kwestia została ukształtowana w prawomocnym orzeczeniu. Dotyczy to zarówno ustaleń w ramach okoliczności faktycznych danej sprawy, jak i dokonanej wykładni przepisów prawa. W tym zakresie, jeżeli zostały wypowiedziane stosowne oceny w prawomocnym wyroku, Sąd rozpoznający sprawę na skutek zapadłego prawomocnego wyroku, jest związany oceną zawartą w tym właśnie wyroku.
W okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy zapadły prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 241/11, który w związku z art. 170 p.p.s.a. wiązał nie tylko organ, rozpoznający na jego skutek ponownie niniejszą sprawę, ale i Sąd administracyjny, jak również wiąże w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznający przedmiotową skargę kasacyjną.
Jak wynika z treści zarzutu dotyczącego błędnej wykładni art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach, strona skarżąca kasacyjnie de facto zarzuca dokonanie błędnej subsumcji tego przepisu pod ustalony stan faktyczny sprawy, kwestionując, że doznane przez stronę postępowania represje są innego rodzaju represjami niż określone w ww. ustawie. Chodzi tu więc nie o błędną wykładnię lecz o naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie. Tak postawiony zarzut naruszenia prawa materialnego wymaga od strony skarżącej kasacyjnie nie kwestionowania stanu faktycznego sprawy, ponieważ dokonanie subsumcji może mieć miejsce tylko w przypadku bezspornego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W niniejszej sprawie, dla uwzględnienia tego zarzutu bezsporne winno być to, że J. B. nie był objęty represją, o jakiej mowa w art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach. Jednak w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia i z taką sytuacją, ponieważ w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie dokonał żadnej subsumcji art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach z tego względu, że braki postępowania administracyjnego nie umożliwiły mu dokonania oceny, czy rzeczywiście J. B. był albo nie był represjonowany.
Sąd I instancji w tym zakresie wprost wskazał, że taka ocena jest co najmniej przedwczesna, co oznacza, że zdaniem Sądu jakakolwiek subsumcja art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach aktualnie jest niemożliwa. W związku z treścią ww. zarzutu wskazania wymaga ponadto, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie dokonał błędnej wykładni art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach, ponieważ jako związany wykładnią tego przepisu zawartą we wcześniejszym wyroku tego Sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 241/11, w zasadzie powtórzył za tym wyrokiem, że z deportacją mamy do czynienia w przypadku przymusowej zmiany miejsca dotychczasowego pobytu i wyrwaniem z dotychczasowego środowiska. W tym miejscu przypomnienia wymaga, że zgodnie z wykładnią art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach wyrażoną w prawomocnym wyroku o sygn. akt II SA/Łd 241/11, "deportacja musiała łączyć się z przymusowym wywiezieniem, wyrwaniem i odizolowaniem od dotychczasowego środowiska.
Stan deportacji najczęściej wiązał się z życiem w otoczeniu wrogości, wyobcowania mentalnościowego, kulturowego i językowego. W czasie tym dochodziło do ogólnego pogorszenia warunków egzystencji w stosunku do życia w dotychczasowym miejscu zamieszkania. Osoba deportowana zwykle nie miała możliwości korzystania z rzeczy codziennego użytku, sprzętu, mebli, ubrań zgromadzonych w domu. Nie mogła utrzymywać więzi oraz pozytywnych relacji rodzinnych i sąsiedzkich. W warunkach konkretnych okoliczności sprawy ważnym jest ustalenie, czy osoba deportowana mogła odwiedzać dom rodzinny, znajomych, przyjaciół. Nie bez znaczenia pozostaje wiek osoby deportowanej, a co za tym idzie zdolność do samodzielnej egzystencji, jak i warunki, w których osoba musiała funkcjonować w miejscu deportacji (gdzie spała, jak wyglądał dzień takiej osoby, jak się odżywiała). Czy zadania wykonywane przez osobę deportowaną adekwatne były do jej wieku. Często bowiem się zdarzało, że małe dzieci musiały ciężko pracować pod groźbą kary. Stwierdzenie takie skutkuje tym, że deportacja uzyskiwała bardziej dotkliwą formę".
Strona skarżąca kasacyjnie winna mieć na względzie, że to od treści przepisów prawa materialnego zależy to jakie konkretnie kwestie winny być przedmiotem postępowania wyjaśniającego i dowodowego przeprowadzonego zgodnie z treścią art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez organy administracyjne. Z kolei te ustalenia zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. winny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Skoro w przedmiotowej sprawie w związku z prawomocnym wyrokiem sygn. akt II SA/Łd 241/11 organ administracyjny został obowiązany w związku z treścią art. 153 i art. 170 p.p.s.a. do ustalenia wszystkich ww. wyżej okoliczności wynikających z wykładni art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach nadanej ww. prawomocnym wyrokiem Sąd Administracyjnego, to w ponownie przeprowadzonym postępowaniu, mając na względzie zasady postępowania administracyjnego oraz treść art. 153 i art. 170 p.p.s.a., organ winien przeprowadzić postępowanie administracyjne w takim właśnie kształcie, jaki został nadany ww. prawomocnym wyrokiem.
Jeżeli więc wbrew twierdzeniom organu Sąd w wyroku sygn. akt II SA/Łd 241/11 uznał, że J. B. złożył do akt sprawy określone dokumenty, które w ocenie organu nie potwierdzają deportacji, to organ zobowiązany był wystosować do strony stosowne wezwanie obligujące stronę do złożenia określonych dokumentów, mając na względzie to, że osoby wnioskujące o przyznanie świadczeń pieniężnych z tytułu deportacji to osoby starsze, a od momentu zakończenia działań wojennych minęło niespełna 66 lat oraz po tak długim okresie czasu, dostępne zarówno dla strony, jak i organu dowody źródłowe, jak i osobowe mogą być w znacznej części okrojone. W konsekwencji Sąd ten prawidłowo wskazał, że właśnie w tej sytuacji za równoprawny dowód należy uznać wszelkie inne materiały, w tym w szczególności wyjaśnienia strony (art. 75 § 1 K.p.a.).
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że po zwrocie do organu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odpisu prawomocnego wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 241/11 wraz z aktami administracyjnymi sprawy, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych nie dokonał żadnych czynności dowodowych, nie mówiąc już o tych, do których był obowiązany na podstawie art. 153 i art. 170 p.p.s.a. w związku z wyrokiem o sygn. akt II SA/Łd 241/11. Z tej oceny jednoznacznie wynika, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw.
Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku zasadnie zatem przyjął, że organ administracyjny nie podjął próby zebrania dowodów skoro uznał wyjaśnienia skarżącego zawarte w piśmie z dnia 18 czerwca 2011 r. jako niewystarczające. Sąd I instancji w tym zakresie na podstawie art. 86 K.p.a. prawidłowo wskazał, że organ administracyjny dla wyjaśnienia sprawy może przesłuchać stronę, czego w niniejszej sprawie nie uczynił. Ponadto Sąd I instancji zasadnie uznał, że w toku postępowania skarżący podnosił, że deportowana została cała rodzina, w tym brat J., co do którego organ nie poczynił żadnych ustaleń, a w szczególności, czy również i on ubiegał się o przyznanie świadczenia z tego samego tytułu, co skarżący.
Mając na względzie art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że organ nie wyjaśnił również w jakich miejscach i w jakich okresach skarżący wykonywał pracę na rzecz okupanta, jaki charakter miało to zatrudnienie, czy podjęto je w oparciu o skierowanie z urzędu pracy, czy rodzina otrzymywała za nie wynagrodzenie, czy w szczególności kartki na żywność, o których wspomina skarżący stanowiły formę tego wynagrodzenia, czy też były elementem każdego zatrudnienia, a realizowano je za środki pieniężne stanowiące wynagrodzenie za pracę. W tym zakresie w tej konkretnej sprawie organ nie może bronić się wynikami postępowań sądowoadministracyjnych zapadłych - jak to organ wskazał - "w tożsamym stanie faktycznym", ponieważ w niniejszej sprawie nie był i nie jest związany oceną prawną wyrażoną w przywołanych przez siebie wyrokach lecz o czym wyżej była mowa - związany jest wykładnią prawa i oceną stanu faktycznego sprawy, zawartych w wyroku o sygn. akt II SA/Łd 241/11.
Z tych względów zarzuty dotyczące naruszenia art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. należało uznać jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.