Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 736/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 21 września 2009r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z dnia 28 lipca 2008 r. Nr [...] Wójt Gminy S. po rozpatrzeniu wniosku B. U. z dnia 10 maja 2007 r., określił uwarunkowania środowiskowe dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie i zabudowie kabiny lakierniczej, zabudowie kabiny śrutowni, magazynu wyrobów gotowych i magazynu stali na działkach o numerach ewidencyjnych: 326/2, 1950/1, 318/1, 319/1 obręb S..

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że planowana inwestycja zaliczona jest do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których można wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Postanowieniem z dnia 6 lipca 2007 r. Wójt Gminy S. nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia raportu, z którego to obowiązku strona wywiązała się w dniu 16 sierpnia 2007 r. Następnie w dniu 28 sierpnia 2007 r. informację o raporcie i możliwości składania wniosków i zarzutów dotyczących planowanej inwestycji podano do publicznej wiadomości. Na powyższe postanowienie w dniu 20 lipca 2007r. do Urzędu Gminy wpłynęły zażalenia W. M. i J. W. W wyniku rozpatrzenia zażalenia na postanowienie zobowiązujące do sporządzenia raportu, organ odwoławczy uchylił je w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, w wyniku którego Wójt Gminy S. wydał postanowienie z dnia 10 października 2007 r. zobowiązujące do sporządzenia raportu.

W dniu 19 października 2007 r. inwestor przedłożył raport, który w dniu 26 października 2007 r. podany został do informacji publicznej. Postanowieniem z dnia 21 grudnia 2007 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Powiecie Bełchatowskim oraz postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2008 r. Starosta Bełchatowski dokonali uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Organy opiniujące stwierdziły, że zakres oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko po modernizacji istniejącego zakładu nie pogorszy walorów środowiska, z kolei eksploatacja instalacji po realizacji planowanego przedsięwzięcia nie będzie powodować przekroczeń standardów jakości środowiska.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. W. podnosząc, że nie zgadza się na realizację przedsięwzięcia.

Decyzją z dnia 21 września 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że z charakterystyki projektowanego przedsięwzięcia przedstawionej w raporcie oraz ze stanowisk organów ochrony środowiska i ochrony sanitarnej w zakresie uzgodnień wynika, iż planowane przedsięwzięcie nie będzie powodowało negatywnego oddziaływania na środowisko oraz warunki życia i zdrowia ludzi, brak jest dowodów przeciwnych, a stanowiska tych organów mają moc wiążącą.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył J. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz wstrzymanie jej wykonania. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, art. 6 i art. 8 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że raport został sporządzony prawidłowo oraz art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosło o oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 979/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi J. W. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 21 września 2009 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z dnia 28 lipca 2008 r. Nr [...] i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.

Uzasadniając wydane orzeczenie Sąd I instancji wskazał, że przedłożony przez inwestora raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko budzi zastrzeżenia, w konsekwencji przyjęcie go za podstawę czynionych ustaleń faktycznych uzasadnia zarzut nie podjęcia przez organ administracji wszystkich niezbędnych kroków zmierzających do wyjaśnienia sprawy, w konsekwencji prowadzi do naruszenia art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77, art. 80 k.p.a. Przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji Sąd dopatrzył się uchybień, które musiały skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji wraz z decyzją ją poprzedzającą.

Sąd podkreślił, że postanowienie stwierdzające obowiązek sporządzenia raportu wyznacza ramowo elementy, które muszą znaleźć się w raporcie, co oznacza, że konkretne ustalenia stanu faktycznego pozostawiono do zrealizowania na etapie tworzenia raportu. Raport oddziaływania na środowisko jest w przedmiotowej sprawie jedynym dowodem w zakresie oddziaływania inwestycji na środowisko. Na nim opiera się organ wydając decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Z powyższych względów raport winien być rzetelny, spójny, wolny od niejasności i nieścisłości oraz sporządzony w zakresie wyznaczonym postanowieniem zobowiązującym do jego sporządzenia oraz obowiązującymi przepisami prawa. Zaaprobowanie przez organ raportu zawierającego którąkolwiek z w/w wad i nie podjęcie próby wyeliminowania wadliwości stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu znacznym, mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Raport o oddziaływaniu na środowisko podlega ocenie organów uzgadniających i jeżeli budzi zastrzeżenia organ uzgadniający obowiązany jest wezwać inwestora do jego uzupełnienia, a w razie nie zastosowania się do wezwania organ odmówi uzgodnienia planowanego przedsięwzięcia.

Sąd podniósł, że raport został sporządzony po wydaniu przez organ pierwszej instancji postanowienia z dnia 10 października 2007r., zatem w oparciu o obowiązujące rozstrzygnięcie tego organu. Niemniej jednak raport ten nie został sporządzony w zakresie wyznaczonym tym postanowieniem, a ponadto żaden z organów administracji nie zbadał tego dokumentu pod tym właśnie kątem. Zakres sporządzonego raportu jest istotny również z uwagi na fakt, że postępowanie nie dotyczy realizacji zupełnie nowego przedsięwzięcia, jak wynika z wniosku inwestora planowane zamierzenie polega w istocie na rozbudowie dotychczasowego. A skoro tak to słusznie organ zobowiązał do przeprowadzenia stosownych analiz w odniesieniu do całego przedsięwzięcia, na które składają się dwa elementy, dotychczas istniejący i już od dawna funkcjonujący zakład oraz część planowana. Jednakże ostatecznie organ pierwszej instancji nie zweryfikował raportu w zakresie jaki sam wyznaczył, nie poczynił takich ustaleń także organ odwoławczy.

Przede wszystkim jednak, nie skonfrontował raportu z podnoszonymi w toku postępowania administracyjnego argumentami stron postępowania w zakresie wielkości prowadzonej dotychczas produkcji i przewidywanej wielkości. Organy nie zbadały tej kwestii, w konsekwencji nie przeanalizowały wpływu i wielkości wszystkich uciążliwości dla terenów sąsiednich. Powstanie kolejnych stanowisk produkcyjnych pociąga za sobą powstanie odpowiednich ilości zanieczyszczeń i zwiększy dotychczasowy poziom hałasu i emisji. Nie zwróciły również uwagi na zakres prowadzonej przez inwestora działalności, która obok działalności produkcyjnej obejmuje także działalność remontową, konserwatorską, która nie jest wolna od różnego rodzaju uciążliwości dla środowiska. Przedłożony raport nie obejmuje swoją analizą tych kwestii, a z całą pewnością składają się one na całość planowanego i istniejącego już przedsięwzięcia.

W dalszej części uzasadnienia wyroku Sąd zwrócił uwagę, że w sprawach zmierzających do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia raport oddziaływania na środowisko jest podstawowym dowodem, jednakże nie zwalnia to organu administracji od przeanalizowania wszystkich zgłaszanych przez strony postępowania zarzutów, podnoszonych argumentów i skonfrontowania ich z wynikami raportu. Brak takiej analizy czyni w ocenie Sądu przedwczesnym wydanie pozytywnej decyzji dla inwestora.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł uczestnik postępowania B. U., zarzucając naruszenie:

1. - art. 153 p.p.s.a., przez nieuwzględnienie oceny prawnej raportu o oddziaływaniu na środowisko projektowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na zmianie sposobu użytkowania i rozbudowie Zakładu Produkcji Naczep Samochodowych "[...]" dokonanej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 688/08;
2. - art. 56 ust 1b pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. Nr 25 z 2008 r., poz. 150) przez nieuwzględnienie opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Bełchatowie z dnia 21 grudnia 2007 r. i Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 13 marca 2008 r. oraz Starosty Bełchatowskiego z dnia 28 kwietnia 2008 r.;
3. - art. 134 § 1 p.p.s.a. przez pominięcie faktu, że raport dotyczy całości produkcji firmy "[...]" i to zarówno produkcji jak i napraw oraz oddziaływania na środowisko terenów poza zakładem;
4. - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez pominięcie, że w decyzji SKO będącej przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, zgodnie z art. 56 ust. 4 pkt 2 oraz art. 5 nałożono na inwestora obowiązek monitoringu i analizy porealizacyjnej;
5. - art. 141 pkt 4 p.p.s.a. przez pominięcie faktu, że sprawa wielkości produkcji była wyjaśniana w toku postępowania o wydanie uzgodnień przedsięwzięcia polegającego na budowie i rozbudowie przedmiotowego zakładu i art. 133 § 1 p.p.s.a. i 141 pkt 4 p.p.s.a. przez stwierdzenie, że przedmiotowy raport nie realizuje postanowienia Wójta Gminy S. z dnia 10 października 2007 r.

Konkludując skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, zarzucając naruszenie:

1. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. przez błędne zastosowanie i uwzględnienie skargi wobec braku okoliczności faktycznych i prawnych, które uzasadniałyby uchylenie decyzji, w sytuacji, gdy stosownie do art. 151 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu;
2. 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie okoliczności uzasadniających zarzut naruszenia przez decyzje prawa materialnego i nieodniesienie się do argumentacji zawartej w treści decyzji, a także wadliwe wskazanie kierunków dalszego postępowania;
3. 3) art. 153 p.p.s.a. poprzez sformułowanie nowej oceny sprzecznej z wyrażonym wcześniej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi poglądem w sprawie.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżące SKO wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Uczestnicy J.W. i W. M. w odpowiedziach na skargi kasacyjne wnieśli o ich oddalenie.

Po rozpatrzeniu skarg kasacyjnych B. U. i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1309/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Nadto zasądził od J. W. na rzecz B. U. kwotę 500 (pięćset) złotych oraz na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie B. U. oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wskazują na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie, jak stwierdził Sąd I instancji, raport oddziaływania na środowisko jest jedynym dowodem w zakresie oddziaływania inwestycji na środowisko. Jednakże Sąd I instancji pominął zupełnie fakt, że wydanie decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia poprzedzone było procedurą współdziałania z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w Powiecie Bełchatowskim oraz Starostą Bełchatowskim, o której mowa w art. 106 k.p.a. Wskazane organy uczestniczyły w załatwieniu sprawy przez wydanie uzgodnień w zakresie swych właściwości. Rozstrzygnięcia uzgadniające zostały poddane kontroli sądu administracyjnego i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie II SA/ Łd 406/08 wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2008 r. oraz w sprawie II SA/Łd 688/08 wyrokiem z dnia 21 lipca 2009 r. oddalił skargi. W sprawie II SA/Łd 688/08 zostało sporządzone uzasadnienie, w którym zawarto ocenę raportu oddziaływania na środowisko.

Kwestia oceny raportu dokonana przez sąd administracyjny w sprawie, w której kontroli sądu poddano postanowienie wydane w trybie art. 106 k.p.a. należy do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Rozważenia bowiem wymaga w pierwszej kolejności zagadnienie związania oceną prawną wyrażoną w wyrokach oddalających skargi na postanowienia wydane w trybie współdziałania (art. 153 p.p.s.a.). Związanie oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu, w sposób zasadniczy decyduje o rozstrzygnięciu sprawy. Dlatego też uzasadnienie wyroku powinno zawierać rozważania w tym przedmiocie. Ich brak czyni niemożliwym dalszą weryfikację rozstrzygnięcia.

Nadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza treści raportu winna odnosić się do konkretnych zapisów w nim zawartych. Sąd pierwszej instancji kwestionując zakres sporządzonego raportu nie wskazał, które konkretnie fragmenty świadczą o tym, że raport nie czyni zadość zakresowi wyznaczonemu postanowieniem z dnia 10 października 2007 r. Rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy wymaga natomiast rozważań konkretnie zakotwiczonych w treści raportu. Zbyt duży stopień ogólności, odrywający rozważania Sądu od konkretnej treści raportu, czyni stanowisko w zasadzie nieweryfikowalnym.

Zatem skoro Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy tym samym naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., które to uchybienie, jak wynika z powyższych rozważań, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z tym, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. jest tak daleko idące, w aktualnym stanie sprawy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było podstaw do czynienia jakichkolwiek rozważań dotyczących pozostałych zarzutów zawartych w obu skargach kasacyjnych.

W toku ponownego rozpoznania sprawy przed Sądem I instancji, skarżący J. W. złożył pismo, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko i wnosząc o uchylenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji z uwagi na: dezaktualizację ustaleń zawartych w decyzji, niewyjaśnienie wielkości produkcji oraz niewyjaśnienie losów samowolnej budowy płotów (ekranów) w granicach firmy.

Na rozprawie w dniu 14 grudnia 2011 r. uczestnik postępowania W.M. przyłączył się do skargi, kwestionując dane raportu w zakresie wielkości produkcji naczep oraz ilości zużycia farb na jedną naczepę oraz dane dotyczące emisji hałasu.

Pełnomocnik uczestnika postępowania B.U. wnosił o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 14 grudnia 2011r. oddalił skargę J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 21 września 2009r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że stosownie do art. 190 p.p.s.a. Sąd I instancji, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wobec treści przywołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny.

Sąd I instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie nie nastąpiła zmiana w stanie prawnym ani faktycznym, w rozumieniu wyżej wskazanym, zatem tutejszy sąd, rozpoznający sprawę ponownie był związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Sąd I instancji wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2008r. Nr 25, poz.150 ze zm.), a to zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227), która weszła w życie w dniu 15 listopada 2008 roku, stanowiącego, że do spraw wszczętych na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wywodził, że stosownie do przepisu art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku - Prawo ochrony środowiska realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco wpływać na środowisko jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, zwanej decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. W przedmiotowej sprawie organy ustaliły, i nie jest to kwestionowane, że objęte wnioskiem, planowane przedsięwzięcie zaliczane jest do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których można wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, a to na podstawie § 3 ust. 1 pkt 17 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.).

Konsekwencją tego ustalenia było postanowienie Wójta Gminy S. z dnia 10 października 2007 r. zobowiązujące inwestora do sporządzenia raportu w zakresie przewidzianym w art. 52 ust. 1 pkt 1-16 cytowanej ustawy. Jak dokumentują to akta sprawy, taki raport, zgodnie z wezwaniem organu, został przez inwestora przedstawiony. Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed rozpoczęciem wykonywania robót budowlanych i wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, które przeprowadza się dla wskazanego planowanego przez inwestora przedsięwzięcia (art. 46 ust. 4a) i dla takiego, planowanego przedsięwzięcia sporządza się raport o oddziaływaniu na środowisko. W ramach wskazanego postępowania, jak wynika z art. 47 ustawy Prawo ochrony środowiska, określa się, analizuje oraz ocenia bezpośredni i pośredni wpływ danego zamierzenia inwestycyjnego na środowisko, zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, zabytki, wzajemne oddziaływanie między tymi czynnikami oraz dostępność do złóż kopalin, a także możliwość oraz sposoby zapobiegania i ograniczania negatywnego oddziaływania na środowisko czy też wymagany zakres monitoringu.

Wskazane postępowanie, stosownie do przepisów powoływanej ustawy winno toczyć się z udziałem społeczeństwa i takiż udział został w przedmiotowej sprawie zapewniony. Przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, organ właściwy zobowiązany jest na mocy art. 48 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska do uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, w tym z powiatowym inspektorem sanitarnym oraz organem ochrony środowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że w przedmiotowej sprawie takież postępowanie w trybie art. 106 k.p.a. zostało przeprowadzone i postanowieniem z dnia 21 grudnia 2007 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Powiecie Bełchatowskim oraz postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2008 r. Starosta Bełchatowski dokonali uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Organy opiniujące stwierdziły, że zakres oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko po modernizacji istniejącego zakładu nie pogorszy walorów środowiska, z kolei eksploatacja instalacji po realizacji planowanego przedsięwzięcia nie będzie powodować przekroczeń standardów jakości środowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że mając na względzie wytyczne Sądu II instancji i kierując się poglądem zawartym w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 września 2011 r., iż wskazane wyżej rozstrzygnięcia uzgadniające były poddane kontroli sądowej i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie sygn. akt. II SA/ Łd 406/08 wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2008 r. oraz w sprawie sygn. akt. II SA/Łd 688/08 wyrokiem z dnia 21 lipca 2009 r. oddalił skargi. Okoliczność ta ma zasadnicze znaczenie w przedmiotowej sprawie, bowiem jak wskazał to Naczelny Sąd Administracyjny w motywach przywołanego wyroku, kwestia oceny raportu dokonana przez sąd administracyjny w sprawie, w której kontroli sądu poddano postanowienie wydane w trybie art. 106 k.p.a. należy do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.

Sąd II instancji zwrócił również uwagę, że rozważenia wymaga w pierwszej kolejności zagadnienie związania oceną prawną, wyrażoną w wyrokach oddalających skargi na postanowienia wydane w trybie współdziałania (art. 153 p.p.s.a.), bowiem związanie oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu, w sposób zasadniczy decyduje o rozstrzygnięciu sprawy.

Stosownie do brzmienia art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie zarówno ten sąd jak i organ. Zdaniem Sądu I instancji z mocy wskazanego przepisu, co akcentowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, organy były związane oceną prawną jakiej dokonał Sąd w przywołanych wyżej wyrokach, kontrolując rozstrzygnięcia wydane w ramach procedury współdziałania. Co do zasady postępowanie uzgodnieniowe ma wprawdzie charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, to jednak jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie może być przez ten organ samodzielnie weryfikowany, tym bardziej, gdy zgodność z prawem takiegoż uzgodnienia została stwierdzona orzeczeniem sądu, tak jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie. Orzeczenie Sądu wywiera bowiem skutki nie tylko w odniesieniu do postępowania sądowo administracyjnego, czy postępowania administracyjnego, ale również w odniesieniu do ewentualnego, przyszłego postępowania administracyjnego i sądowego w danej sprawie.

Sąd I instancji przypomniał, że wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2008 r. w sprawie sygn. akt. II SA/ Łd 406/08 oddalono skargę na postanowienie uzgadniające powiatowego inspektora sanitarnego, co przesądza o zgodności z prawem tego rozstrzygnięcia. Z kolei w motywach wyroku Sądu z dnia 21 lipca 2009 r. w sprawie sygn. akt. II SA/Łd 688/08 (dotyczącej uzgodnienia w zakresie ochrony środowiska) wskazano, że raport sporządzony dla potrzeb przedmiotowej sprawy, zawiera analizę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jak również opis przewidywanych znaczących oddziaływań na środowisko oraz opis przewidywanych działań mających na celu zapobieganie, ograniczenie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko, a z dokumentu tego wynika, że jeżeli w procesie technologicznym zastosowane zostaną: techniki spawania gazów obojętnych i cięcia plazmowego blach (a tym samym nastąpi znaczne zmniejszenie emisji tlenków azotu i pyłu), niskoemisyjne źródła ciepła w kabinach lakierniczych, wyroby lakiernicze o mniejszej zawartości LZO, instalacje do separacji ścierniwa, jak również instalacje odpylania w kabinach lakierniczych i kabinie śrutowniczej, a także wydajne hydrodynamiczne pompy natryskowe oraz urządzenia do oczyszczania ścieków, a nadto kabiny lakiernicze i kabiny śrutowni wyposażone zostaną w filtry do oczyszczania powietrza wylotowego o wysokiej skuteczności, zaś emitory kabin lakierniczych zostaną wyniesione na wysokość 8 m p.p.t. oraz zastosowane zostanie prawidłowe postępowanie z odpadami, to zakres oddziaływania ocenianego przedsięwzięcia na środowisko nie pogorszy walorów środowiska naturalnego.

Sąd I instancji zauważył, że raport sporządzony został przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia i zawiera wszelkie elementy prawem przewidziane, zaś okoliczność, że skarżący lub uczestnik postępowania nie zgadzają się z jego treścią, nie dyskwalifikują jego treści. Przedstawiony przez inwestora i weryfikowany przez organy w przedmiotowej sprawie raport oceniony został jako rzetelny, spójny i wolny od niejasności i nieścisłości. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazane wnioski z mocy art. 153 p.p.s.a. uznać należy za wiążące w przedmiotowej sprawie, co sprowadza się do konstatacji, że z punktu widzenia uwarunkowań sanitarnych i ochrony środowiska, nie ma przeszkód do ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację planowanego przez inwestora przedsięwzięcia, co też wywiodły organy obu instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bada się możliwość realizacji planowanej inwestycji w zakresie odnoszącym się do zasad ochrony środowiska przed nadmiernym i negatywnym oddziaływaniem tejże inwestycji, nie dokonuje się natomiast szczegółowej analizy kwestii rozpatrywanych na etapie projektu budowlanego, utrudnień związanych z możliwością zainwestowania działek sąsiednich, spadku wartości tych nieruchomości czy też uwzględnienia interesu inwestora z pominięciem interesu osób trzecich tak jak postuluje to strona skarżąca.

Sąd I instancji zwrócił uwagę na charakter decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, która jest elementem, etapem procesu inwestycyjnego i sama w sobie nie umożliwia jeszcze inwestorowi realizacji danej inwestycji. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przywołane powyżej, a wskazywane przez skarżącego okoliczności, nie mają wpływu na ocenę zgodności z prawem decyzji środowiskowej. Zwrócono uwagę, że Sąd ocenia decyzję wedle stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji. Biorąc zaś pod uwagę specyfikę decyzji środowiskowej, jako dotyczącej możliwości określenia uwarunkowań przyszłych, planowanych przez inwestora zamierzeń inwestycyjnych, nie mogą odnieść skutku zarzuty skarżącego, dotyczące niewyjaśnienia wielkości produkcji (nota bene jak wynika to z raportu i wyjaśnień jego autora, kwestie związane z dotychczasową produkcją i zużyciem wyrobów lakierniczych były wyjaśniane w ramach raportu) oraz niewyjaśnienia losów samowolnej budowy płotów (ekranów) w granicach firmy.

Nie sposób pominąć również, iż organ określając środowiskowe uwarunkowania dla planowanej inwestycji nałożył na inwestora obowiązek wykonania analizy porealizacyjnej, co pozwoli zweryfikować rzeczywiste oddziaływanie inwestycji już po jej uruchomieniu. Jeżeli wówczas normy wskazane w raporcie będą przekroczone, tak jak akcentuje to strona skarżąca, wówczas to właściwe organy będą mogły podjąć stosowne działania temu zapobiegające.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, a przytoczona w niej argumentacja organu zasługuje na uwzględnienie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. W. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy to jest:

1. 1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia organu II instancji, mimo, ze wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie:

art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaakceptowanie ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organ II instancji, w sytuacji, gdy z zebranego materiału dowodowego wynikało, iż organy administracji nie uwzględniły i nie przeanalizowały w odpowiedni sposób twierdzeń i dowodów przedłożonych przez skarżącego, a dotyczących skali i wielkości produkcji firmy [...], co podważało wartość dowodową raportu oddziaływania na środowisko przedłożonego przez inwestora;

2. art. 153 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uznanie faktycznej oceny raportu dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyrokach z dnia 14 sierpnia 2008r. sygn. akt II SA/Łd 406/08 oraz z dnia 21 lipca 2009r. sygn. akt II SA/Łd 688/08 za wiążącą ocenę prawną, przez co nie odniesiono się do okoliczności istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia o przedmiocie sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że zaniechanie poszukiwania i przeprowadzenia dowodów na okoliczności wskazane przez skarżącego uznać należało, wbrew stanowisku zajętemu przez Sąd, za poważne naruszenie podstawowych zasad prowadzenia postępowania. Skarżący bowiem podnosił okoliczność mającą istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, że rzeczywista skala produkcji firmy [...] jest inna, to jest wyższa niż ta wynikająca z raportu oddziaływania na środowisko, gdzie poziom produkcji określono liczbą 500 przyczep rocznie.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd winien mieć na uwadze, że przedmiotem rozpoznania nie jest mająca dopiero powstać inwestycja, lecz rozbudowa już istniejącej i funkcjonującej prawie całą dobę, co znacznie utrudniało przeprowadzenie prawidłowych ustaleń stanu faktycznego w zakresie jej oddziaływania na środowisko.

W ocenie skarżącego kasacyjnie związanie prawomocnym wyrokiem nie może dotyczyć oceny wiarygodności zebranych w sprawie dowodów, której to oceny dokonuje zawsze samodzielnie organ i sąd. Zdaniem autora skargi kasacyjnej w ten sposób nie zostały spełnione wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. M. stwierdził, że podziela zawarte w niej stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Pierwszy zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a. poprzez naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7, w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaakceptowanie ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organ II instancji, w sytuacji, gdy zdaniem kasatora, z zebranego materiału dowodowego wynikało, że organy administracji nie uwzględniły i nie przeanalizowały w odpowiedni sposób twierdzeń i dowodów przedłożonych przez skarżącego, a dotyczących skali i wielkości produkcji firmy [...], co podważyło wartość dowodową raportu oddziaływania na środowisko.

Odnosząc się do tak skonstruowanego zarzutu stwierdzić należy, że artykuł 3 § 1 i 2 p.p.s.a. określa podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Przepisy te wskazują, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów, a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie pozostawał z nim w sprzeczności, zakreślając przedmiotowe granice tej kontroli. Są to zatem przepisy o charakterze ogólnoustrojowym, w żaden sposób nie związane z postępowaniem dowodowym, co z natury rzeczy powoduje, że nie mogą być one ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego w zakresie poczynionych przez ten sąd ustaleń faktycznych.

Okoliczność więc, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej nie oznacza naruszenia tego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012r., I OSK 1636/11, LEX nr 1145065).

Natomiast przepis art. 1 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej jedynie w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami ustawy procesowej (por. wyrok NSA z 11 maja 2012r. I OSK 70/12, LEX nr 1166069).

Autor skargi kasacyjnej naruszenie art. 1 § 1 i 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych powiązał z naruszeniem art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Zarzuty postawione przez kasatora, a dotyczące naruszenia treści tych przepisów nie są zasadne. Podzielić bowiem należy stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że niewyjaśnienie kwestii wielkości produkcji prowadzonej przez ubiegający się podmiot o wydanie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizacje przedsięwzięcia ma istotne, elementarne znaczenie, wpływające na legalność wydanej decyzji.

Zasadnie Sąd I instancji podkreślił, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia dotyczy możliwości przyszłych, planowanych przez inwestora zamierzeń inwestycyjnych. Decyzja ta należy do etapu postępowania inwestycyjnego i jej wydanie, w przypadkach planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko następuje na początku postępowania inwestycyjnego (art. 46 ust. 1 i 4).

Zgodzić więc należy się z twierdzeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że nałożony na inwestora obowiązek wykonania analizy porealizacyjnej, pozwoli zweryfikować rzeczywiste oddziaływanie inwestycji już po jej zrealizowaniu. Przekroczenie norm wskazanych w raporcie będzie stanowiło dla organów asumpt do podjęcia stosownych działań.

Powyższe okoliczności przesądzają o niezasadności zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., a co za tym idzie także art. 151 p.p.s.a.

Nie można także uznać za uzasadniony zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Przepis ten stanowi dyrektywę instrukcyjną dla sądu, nakazująca mu uchylenie decyzji (postanowienia) w całości lub w części, w przypadku, gdy stwierdzi naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Skarżący kasacyjnie nie wskazał żadnej okoliczności, która przemawiałby za koniecznością zastosowania tego przepisu. Powyższe przesądza o bezzasadności tego zarzutu.

Drugi z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uznanie faktycznej oceny raportu dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyrokach z dnia 14 sierpnia 2008 r. II SA/Łd 406 i z dnia 21 lipca 2009r. II SA/Łd 688/08 za wiążącą ocenę prawną, przez co nie odniesiono się do okoliczności istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia o przedmiocie sprawy.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że niezastosowanie się przez Sąd I instancji do oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym orzeczeniu sądu administracyjnego jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej wskazaną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ art. 153 p.p.s.a. należy uznać za przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 20 czerwca 2012r., I OSK 953/11, LEX nr 1216586).

Przypomnieć należy, że w oparciu o treść art. 190 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania związany był wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2011r. Sąd I instancji zobligowany był do rozważenia związania oceną prawną wyrażoną w wyrokach oddalających skargi na postanowienia wydane w trybie współdziałania, albowiem należy to do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził ponadto, że w wyroku z dnia 21 lipca 2009r. w sprawie II SA/Łd 688/08 zostało sporządzone uzasadnienie, w którym zawarto ocenę raportu oddziaływania na środowisko.

Sąd I instancji stwierdził, iż stosownie do brzmienia art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie zarówno ten sąd jak i organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny wywiódł więc, że z mocy wskazanego przepisu organ był związany oceną prawną zawartą w orzeczeniach sądów wydanych w toku sądowej kontroli postanowień zapadłych w trybie uzgodnieniowym (art. 106 k.p.a). Sąd I instancji przywołując orzecznictwo sądowoadministracyjne stwierdził, że rozstrzygając skargę zobowiązany jest do podporządkowania się wcześniej wyrażonemu poglądowi w pełnym zakresie oraz konsekwentnemu reagowaniu w razie stwierdzenia braku zastosowania się przez organ administracyjny w zakresie dalszego postępowania.

Przedstawione powyżej okoliczności nie pozwalają na stwierdzenie, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył treść art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie Sądu I instancji nie zawiera bowiem żadnych braków w zakresie zastosowania powyższego przepisu. Sąd I instancji wyjaśnił, z jakich przyczyn w jego ocenie związany jest treścią zapadłych wcześniej wyroków, powołując się przy tym na przepis art. 153 p.p.s.a. Przytoczył dokonaną w wyroku z dnia 21 lipca 2009r. ocenę prawną raportu, którą był związany na mocy powołanego wyżej przepisu.

Tak sformułowane uzasadnienie orzeczenia pozwala na ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie i przesądza o bezpodstawności zarzutu skargi kasacyjnej.

Mając na względzie powyższe w oparciu o art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna jako nie mająca uzasadnionych podstaw została oddalona.