Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 894/13 oddalił skargę Wojewody K. na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie zmiany statutu Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
W dniu [...] maja 2012 r. Rada Gminy B., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.s.g.", podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie nadania Statutu Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w B. Następnie w dniu [...] lutego 2013 r. Rada Gminy B., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g., oraz 110 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 182), dalej powoływanej jako "u.p.s." podjęła uchwałę Nr [...] zmieniającą uchwałę w sprawie nadania Statutu Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w B. W myśl § 1 uchwały zmieniającej do § 6 statutu Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (GOPS) dodano ustęp 2 o treści: "Działalność Ośrodka obejmuje także organizację pozaszkolnych form kształcenia dla dorosłych, obejmujących edukację związaną głównie z rozwijaniem zainteresowań oraz doskonaleniem zawodowym rozumianym jako działalność związaną z przystosowaniem zawodowym osób niepełnosprawnych i bezrobotnych – podopiecznych zamieszkujących na terenie Gminy B.".
W uzasadnieniu tej uchwały wyjaśniono, że zmiana statutu wynika z konieczności poszerzenia działalności Ośrodka o nowe zadania, tj. prowadzenie edukacji osób bezrobotnych i niepełnosprawnych – podopiecznych Ośrodka w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki w celu ich aktywizacji zawodowej. Ponadto, że wprowadzenie § 6 ust. 2 przyczyni się do uzyskania przez Ośrodek wpisu do rejestru instytucji szkoleniowych, dzięki czemu Ośrodek uzyska uprawnienia do prowadzenia szkoleń organizowanych w ramach projektu pod tytułem "[...]" bez konieczności zlecania zadania podmiotom zewnętrznym.
W piśmie z dnia 10 kwietnia 2013 r. kierowanym do Przewodniczącego Rady Gminy B. Wojewoda K. przedstawił zastrzeżenia do powyższej uchwały zmieniającej, twierdząc że zadania opisane w ust. 2 § 6 tej uchwały nie mieszczą się w katalogu zadań pomocy społecznej, natomiast wynikają z przepisów ustawy o promocji zatrudnienia. Odpowiedzi na to pismo udzielił kierownik GOPS w B. w piśmie z dnia 18 kwietnia 2013 r. Przytaczając treść przepisów u.p.s. przekonywał on, że wprowadzona zmiana w statucie ma w nich swoje oparcie.
W dniu 23 lipca 2013 r. Wojewoda K., działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. złożył skargę na powyższą uchwałę zmieniającą z dnia [...] lutego 2013 r., wnosząc o stwierdzenie nieważności § 1 tej uchwały w części obejmującej słowa: "Działalność Ośrodka obejmuje także organizację pozaszkolnych form kształcenia dla dorosłych, obejmujących edukację związaną głównie z rozwijaniem zainteresowań oraz doskonaleniem zawodowym rozumianym jako działalność związaną z przystosowaniem zawodowym osób niepełnosprawnych i bezrobotnych – podopiecznych zamieszkujących na terenie Gminy B.". Zdaniem Wojewody tym zapisem Rada Gminy w istotny sposób naruszyła prawo.
Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda przytoczył treść art. 17 ust. 1 i 2 oraz art. 18 u.p.s. wskazując, że z przepisów tych wynikają zadania pomocy społecznej wykonywane przez GOPS i że właśnie te przepisy Rada Gminy B. rażąco naruszyła. Wojewoda stwierdził ponadto, że zadania państwa w zakresie szkoleń osób bezrobotnych i niepełnosprawnych wykonują instytucje rynku pracy wskazane w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 674), dalej powoływanej jako "ustawa o zatrudnieniu", to jest: 1) publiczne służby zatrudnienia;
- 2) Ochotnicze Hufce Pracy;
- 3) agencje zatrudnienia;
- 4) instytucje szkoleniowe;
- 5) instytucje dialogu społecznego;
- 6) instytucje partnerstwa lokalnego. Instytucjami szkoleniowymi zaś, zgodnie z art. 6 ust. 5 tej ustawy są publiczne i niepubliczne podmioty prowadzące na podstawie odrębnych przepisów edukację pozaszkolną. Do przepisów tych zaliczyć zdaniem Wojewody należy ustawę o systemie oświaty, rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 stycznia 2012 r. w sprawie kształcenia ustawicznego w formach pozaszkolnych, rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 13 czerwca 2003 r. w sprawie ramowych statutów: publicznego centrum kształcenia ustawicznego, publicznego ośrodka dokształcania i doskonalenia zawodowego oraz publicznego centrum kształcenia praktycznego. Podsumowując Wojewoda stwierdził, że skoro ośrodki pomocy społecznej realizują zadania wskazane w ustawie o pomocy społecznej, a żaden inny akt prawny nie wskazuje ośrodków pomocy społecznej jako podmiotu mogącego prowadzić działalność edukacyjno-szkoleniową, to nie ma podstaw prawnych, aby ośrodki pomocy społecznej miały również prowadzić edukację osób bezrobotnych czy niepełnosprawnych.
W piśmie przekazującym skargę Wojewody do Sądu Przewodniczący Rady Gminy B. podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie Kierownika GOPS z dnia 18 kwietnia 2013 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że będąca przedmiotem oceny w niniejszej sprawie uchwała nie narusza prawa w sposób uzasadniający stwierdzenie jej nieważności. W ocenie Sądu z przepisów wskazanych przez Wojewodę jako rażąco naruszone nie wynika bowiem w sposób jednoznaczny, że do zadań pomocy społecznej wykonywanych przez gminną jednostkę organizacyjną (GOPS) nie może należeć organizacja pozaszkolnych form kształcenia dla dorosłych. Nie ma więc oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią przepisu art. 17, art. 18 u.p.s. i art. 6 ustawy o zatrudnieniu a spornym zapisem § 6 ust. 2 uchwały.
Sąd wskazał, że możliwa jest odmienna niż podnosi Wojewoda interpretacja powyższych przepisów prawa, zwłaszcza przy uwzględnieniu tych przepisów u.p.s., które zawierają zasady ogólne funkcjonowania pomocy społecznej. Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Stosownie zaś do art. 3 u.p.s. pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (ust. 1). Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (ust. 2).
Z artykułu 15 u.p.s. wynika natomiast, że pomoc społeczna polega między innymi na realizacji zadań wynikających z rozeznanych potrzeb społecznych. Organizowanie przez GOPS pozaszkolnych form kształcenia dla dorosłych w celu między innymi przystosowania zawodowego osób niepełnosprawnych i bezrobotnych zalicza się niewątpliwie do działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem, a także służy przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne możliwości i może wynikać, tak jak w niniejszej sprawie, z rozeznanych potrzeb społecznych.
Sąd zgodził się także z Radą Gminy, że nałożenie na GOPS tego typu nowych zadań wpisuje się w zakres zadań pracownika socjalnego opisanych w art. 119 ust. 1 pkt 8 u.p.s. W przepisie tym wskazano, że do zadań pracownika socjalnego należy w szczególności inicjowanie nowych form pomocy osobom i rodzinom mającym trudną sytuację życiową oraz inspirowanie powołania instytucji świadczących usługi służące poprawie sytuacji takich osób i rodzin. Wynikające z powyżej przytoczonych przepisów u.p.s. ogólne cele i zadania pomocy społecznej, w zgodzie z którymi pozostają, zdaniem Sądu zadania wyznaczone GOPS w spornym § 6 ust. 2 zaskarżonej uchwały, korespondują także z zadaniami gminy w zakresie pomocy społecznej wymienionymi w art. 17 i art. 18 u.p.s.
Sąd wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 2 pkt 4 u.p.s. do zadań własnych gminy należy w tym zakresie między innymi podejmowanie zadań wynikających z rozeznanych potrzeb gminy, w tym tworzenie i realizacja programów osłonowych, a zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 6 u.p.s. do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę należy realizacja zadań wynikających z rządowych programów pomocy społecznej, mających na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup społecznych oraz rozwój specjalistycznego wsparcia.
Mając na uwadze powyższe, uznając, że zapis § 6 ust. 2 zaskarżonej uchwały nie narusza prawa w sposób istotny ani nieistotny Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda K., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 17 ust. 1 i 2 oraz art. 18 u.p.s., poprzez ich wadliwą interpretację polegającą na przyjęciu, że "organizacja pozaszkolnych form kształcenia dorosłych" mieści się w zakresie zadań pomocy społecznej realizowanych przez gminy i zadanie niniejsze należy do kompetencji gminnych ośrodków pomocy społecznych, a zatem w konsekwencji bezpodstawne uznanie, że zaskarżona uchwała Rady Gminy B. nie narusza prawa w sposób istotny, uzasadniający stwierdzenie jej nieważności w zakresie zaskarżonym skargą.
Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie i stwierdzenie nieważności § 1 zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie od organu samorządu terytorialnego na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Rada Gminy B., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Istota niniejszej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organizacja pozaszkolnych form kształcenia dla dorosłych, w celu m.in. przystosowania zawodowego osób niepełnosprawnych i bezrobotnych mieści się w zakresie zadań pomocy społecznej realizowanych przez gminę, wymienionych w art. 17 i art. 18 u.p.s.
Stwierdzić należy, że wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni powyższych przepisów, wskazując na konieczność uwzględnienia tych przepisów u.p.s., które zawierają zasady ogólne funkcjonowania pomocy społecznej.
Należy bowiem zwrócić uwagę, że stosownie do art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. W myśl zaś ust. 2 art. 3 u.p.s. zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem.
Ponadto, zgodnie z art. 15 ust. 5 i 6 u.p.s., pomoc społeczna polega w szczególności na realizacji zadań wynikających z rozeznanych potrzeb społecznych oraz na rozwijaniu nowych form pomocy społecznej i samopomocy w ramach zidentyfikowanych potrzeb.
Z powyższych przepisów wynika, że celem pomocy społecznej jest wspieranie, a nie wyręczanie osób i rodzin w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Pomoc państwa ma zatem charakter subsydiarny, tj. dopuszcza się interwencję organów państwa tylko w takich przypadkach, w których osoba lub rodzina rzeczywiście nie ma możliwości samodzielnego przezwyciężania trudności życiowych. Państwo powinno wspomagać jednostki, rodziny, grupy, a nie przejmować zadania, które mogą one samodzielnie wykonywać. Zasada subsydiarności, w odniesieniu do organów administracji publicznej, zakłada realizację maksymalnie szerokiego zakresu zadań przez szczebel władzy najbliższy obywatelowi. Sprawy dotyczące obywateli powinny być załatwiane przez organy znajdujące się najbliżej nich, podejmowanie zaś decyzji na wyższych szczeblach może mieć miejsce w przypadkach, gdy jest to bardziej efektywne oraz gdy wykracza poza możliwości struktur niższego stopnia.
Zasada pomocniczości, odwołując się do samodzielności jednostek i wspólnot, podkreśla również ich odpowiedzialność. Państwo nie może ograniczać inicjatywy obywateli, wyręczać ich, ani przejmować za nich odpowiedzialności. Państwo powinno wesprzeć jednostkę (mniejszą grupę) w działaniach przekraczających jej możliwości, jednakże pomoc ta powinna mieć charakter przejściowy, skłaniający jednostkę do aktywizacji i samodzielnego działania. Pomoc społeczna winna być udzielana wtedy, gdy jednostka (rodzina) nie wykorzystuje własnych uprawnień, zasobów i możliwości, bo ich nie ma, lub gdy nie potrafi z nich zrobić użytku. W pierwszym przypadku wsparcie następuje przez udzielenie świadczenia, w drugim - rola pomocy społecznej polega na wskazaniu podmiotowi sposobów i możliwości wykorzystania własnych środków i uprawnień, takich jak posiadane wykształcenie i kwalifikacje (zob. Iwona Sierpowska, Komentarz do art. 2 ustawy o pomocy społecznej, Lex).
Udzielenie pomocy społecznej nie polega zatem tylko na przyznawaniu świadczeń jednostkom znajdującym się w trudnych sytuacjach życiowych, czyniąc z nich jedynie klientów pomocy społecznej, ale również na aktywizacji takich jednostek, poprzez wskazanie, w jaki sposób mogą wykorzystać własne środki, aby te trudne sytuacje przezwyciężać.
Pomoc społeczna jest udzielana w różnych formach, co znajduje swoje odzwierciedlenie w przepisach art. 17 i 18 u.p.s., określających zadania gminy. Stosownie do art. 17 ust. 2 pkt 4 u.p.s. do zadań własnych gminy należy podejmowanie zadań wynikających z rozeznanych potrzeb gminy, w tym tworzenie i realizacja programów osłonowych. Zgodnie zaś z art. 18 ust. 1 pkt 6 u.p.s. do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę należy realizacja zadań wynikających z rządowych programów pomocy społecznej, mających na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup społecznych oraz rozwój specjalistycznego wsparcia.
Mając na względzie powyższe rozważania, stwierdzić należy, że zasadnie Sąd I instancji uznał, że zadania wyznaczone GOPS w § 6 ust. 2 zaskarżonej uchwały korespondują z zadaniami gminy w zakresie pomocy społecznej wymienionymi w art. 17 i art. 18 u.p.s. Ich realizacja niewątpliwie stanowi rodzaj specjalistycznego wsparcia, mającego na celu poprawę sytuacji osób i rodzin poprzez umożliwienie im zdobycia kwalifikacji dostosowanych do potrzeb rynku pracy.
Z tych przyczyn, uznając podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut za niezasadny, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.