Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1503/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi S. K. i T. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 marca 2016 r. znak:...,... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził na rzecz strony zwrot kosztów postępowania sądowego.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej zaznaczył, że kontrolowane rozstrzygnięcie było ocenione przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 kwietnia 2018 r. sygn. II OSK 2695/17. W ocenie NSA, poprzednie rozważania i oceny Sądu pierwszej instancji, podzielające wyrażone w zaskarżonej decyzji zapatrywania oparte zostały na ustaleniach dokonanych przez organy administracji z naruszeniem zarzucanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że choć organy obu instancji stwierdziły naruszenia prawa przy wydawaniu kwestionowanej decyzji, to jednak organ drugiej instancji (odmiennie niż pierwszej instancji) wadliwie uznał, że ujawnione naruszenia prawa nie były rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Sąd wskazał zatem, że Prezydent G. przed wydaniem kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, miał obowiązek sprawdzić zgodność projektu budowlanego m.in. z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). W ocenie Sądu, zaaprobowanie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy projekt ten był niezgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, stanowiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Zdaniem Sądu fakt, że w zaprojektowanej postaci obiekt nie stwarza zagrożenia pożarowego, nie może być decydujący dla zaaprobowania opisanych niezgodności z decyzją o warunkach zabudowy, jako nie mających rażącego charakteru, gdyż skumulowały się one z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych, które są prawnym minimum ochrony innych uczestników procesu budowlanego, zwłaszcza bezpośrednich sąsiadów inwestycji.
Nade wszystko powodem, dla którego Sąd uznał, że należało stwierdzić nieważność kwestionowanego pozwolenia budowlanego, było naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku, którego ściana z oknami zwrócona w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną narusza odległość minimalną, oceniane być powinno jako rażące naruszenia prawa (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z 3 lutego 2015 r. sygn. VII SA/Wa 965/14, z 15 czerwca 2010 r. sygn. VII SA/Wa 712/10). Przepis § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nakazuje zachowanie odległości 4 m w przypadku sytuowania ściany budynku z otworami okiennymi, zwróconej w kierunku sąsiedniej działki budowlanej. Treść tego przepisu jest jednoznaczna i nie wymaga rekonstrukcji.
Dlatego, zdaniem Sądu, nieprawidłowo uzasadnione zostało stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrażone w zaskarżonej decyzji, że takie jak w tej sprawie usytuowanie okien (choć nieotwieralnych) nie narusza w sposób rażący art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, a brak prawidłowej oceny był naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, a w konsekwencji naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690).
Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję.
W skardze kasacyjnej P. W. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1) art. 141 § 4 oraz 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez zaniechanie dokonania analizy przepisu, o którym mowa w punkcie 2 skargi i uznanie tym samym, że ustawodawca nie dopuścił możliwości dokonania odstępstw od przepisów rozporządzenia w sytuacji, w której usytuowanie okien w odległości mniejszej niż 4 metry od granicy sąsiedniej działki nie powoduje jakichkolwiek negatywnych skutków dla właścicieli sąsiednich nieruchomości,
- 2) art. 5 ust. 1 pkt 9 w powiązaniu z art. 143 Kodeksu cywilnego oraz 64 ust 3 Konstytucji w powiązaniu art. 35 ust. 1 pkt i oraz 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w zw. z § 2 ust. 2 (aktualnie § 2 ust. 2 pkt 1) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690) w związku z art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez pominięcie faktu, że ustawodawca dopuszcza możliwość odstępstw przy przebudowie, rozbudowie oraz zmianie sposobu użytkowania obiektu, co wyklucza uznanie, iż w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa,
- 3) art. 5 ust. 1 pkt 9 w powiązaniu z art. 143 Kodeksu cywilnego oraz 64 ust. 3 Konstytucji w powiązaniu art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690) w związku z art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie, że istota prawa własności może być ograniczona poprzez przepisy rozporządzenia, pomimo że takie naruszenie nie wywołuje żadnych negatywnych skutków dla właścicieli sąsiednich nieruchomości i uznanie tego za rażące naruszenie prawa, za które odpowiada organ administracji publicznej,
- 4) art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w powiązaniu z art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie, iż nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie odstąpienie od literalnego brzmienia przepisów rozporządzenia, które w niniejszej sprawie naruszają istotę prawa własności powodując ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, co do której posiada się tytuł prawny.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. K. i T. K. wniosły o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zasadnie Sąd powołał art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi "Sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustalonego w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny". Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 23 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2695/17 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 930/16 w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny zawarł wykładnię ciężaru i rodzaju naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji, w tym co do stopnia naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, wyrażając stanowisko o rażącym naruszeniu prawa w decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku, gdy jest ona niezgodna z decyzją o warunkach zabudowy przy ustalaniu zakresu odstępstw.
Naczelny Sąd Administracyjny zawarł również wykładnię § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, kwalifikując do rażącego naruszenia prawa, jeżeli przy udzieleniu pozwolenia nie uzyskano zgody na odstępstwo od wyznaczonej odległości od granicy działki. Wyprowadzone w skardze kasacyjnej zarzuty są postawione z naruszeniem art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i stanowią polemikę z wykładnią przyjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2695/17. Argumentacja oparta na ochronie prawa własności nieruchomości nie daje podstaw do zakwestionowania wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak zasadności tego zarzutu wynika nadto z powołania się na art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, który wyznacza poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, do których to interesów należy ochrona prawa własności osób trzecich w zapewnieniu bezpieczeństwa pożarowego (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo budowlane).
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z § 12 ust. 1 pkt 1 powołanego wyżej rozporządzenia. Naruszenia § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia stanowi rażące naruszenie prawa jeżeli pozostaje to w związku z obowiązkiem uwzględnienia bezpieczeństwa pożarowego.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zgodnie z przepisami prawa dokonał oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi stawiane w art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.