Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 736/20

Uzasadnienie

Wyrokiem z 21 listopada 2019 r., II SA/Łd 647/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Łodzi oddalił skargę B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (SKO lub Kolegium) z [...] maja 2019 r., nr [...], w przedmiocie określenia kierunku i terminu rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Starosta [...] decyzją z [...] marca 2019 r., zobowiązał B. G. prowadzącego działalność gospodarczą pn. "[...]" do rekultywacji gruntów wyrobiska poeksploatacyjnego ze złoża "[...]" o powierzchni ogólnej 11,8584 ha, znajdującego się na enumeratywnie wskazanych w tej decyzji działkach, (pkt 1 decyzji), ustalił rolny kierunek rekultywacji wymienionych gruntów (pkt 2 decyzji), wyznaczył termin wykonania rekultywacji gruntów do końca grudnia 2021 r. (pkt 3 decyzji) oraz zobowiązał B. G. do powiadomienia Starosty [...] o zakończeniu rekultywacji ww. gruntów (pkt 4 decyzji). Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ powiatowy wskazał przepisy art. 20 ust. 1, art. 22 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 oraz ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2017, poz. 1161 ze zm., Uogrl).

W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji wskazał na postanowienie Wójta Gminy [...] z [...] maja 2018 r., pozytywnie opiniujące kierunek rekultywacji gruntów z zastrzeżeniem, że będzie to wyłącznie rolny kierunek rekultywacji gruntów. Powołując się na ustalenia dokonane w oparciu o zebrany materiał dowodowy, w tym przeprowadzone oględziny terenu wyrobiska oraz wyniki rozprawy administracyjnej, Starosta [...] podał, że poprzednio dojazd do gruntów rolnych uprawianych przez ich właścicieli zapewniony był za pośrednictwem dróg od strony wschodniej i południowej, w chwili obecnej zaś, po zakończeniu eksploatacji złoża, dojazd ten odbywać się może poprzez działki sąsiadujące z drogą oznaczoną nr ewid. 500, a następnie poprzez przepusty na rowie melioracyjnym, położone od strony północnej. Zbiorniki wodne znajdujące się na terenie poeksploatacyjnym uniemożliwiają właścicielom gruntów dostęp do ich gruntów rolnych bezpośrednio z drogi publicznej.

Jak ustalił organ I instancji, dojazd do gruntów rolnych poprzez działki sąsiadujące z drogą jest tym bardziej utrudniony, że działki te, pomimo iż stanowią jedną nieruchomość, ze względu na ich rolniczy charakter, tj. siedliskową zabudowę oraz prowadzone tam uprawy, uniemożliwiają przejazd dużych maszyn rolniczych (np. kombajnów). Prowadzący eksploatację złoża zaproponował wytyczenie nowej drogi dojazdowej przy rowie melioracyjnym, co jednak nie zyskało akceptacji pozostałych stron obecnych na rozprawie administracyjnej. B. G. przedstawił swoje stanowisko na piśmie, podtrzymując dotychczasowy wniosek odnośnie do rekultywacji złoża w kierunku rolnym z dwoma zbiornikami wodnymi oraz argumentując, że przywrócenie wyrobiska do stanu przed wydobyciem jest nieuzasadnione ze względów środowiskowych i ekonomicznych.

Ponadto, wobec negatywnego stanowiska stron postępowania co do propozycji utworzenia dodatkowej drogi dojazdowej, zaproponował poszerzenie przepustów nad rowem (mostków), w celu poprawienia dostępności do nieruchomości rolnych. Z kopii umów dzierżawy działek zajętych pod teren kopalni, przedstawionych przez właścicieli działek wynika, że B. G. zobowiązał się do zrekultywowania wydzierżawionych gruntów oraz zwrotu ich w stanie bonitacyjnym niepogorszonym w stosunku do stanu przed ich przejęciem w dzierżawę.

Organ powiatowy zwrócił uwagę na brak możliwości wybudowania w procesie rekultywacji nowej drogi dojazdowej (także z tego względu na to, że część gruntów, przez które miałaby ona przebiegać, nie jest objęta dzierżawą) oraz ochronę interesów właścicieli gruntów, z uwagi na możliwe przyszłe ograniczenia w rolniczym użytkowaniu ich własności związane z brakiem bezpośredniego dostępu do tych gruntów z drogi publicznej.

Kolejno w wyroku wskazano, że kwestionując powyższą decyzję odwołaniem B. G. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm., K.p.a.), poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu rzeczy oraz niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy oraz brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że SKO, przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu powyższego odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że Marszałek Województwa [...] decyzją z [...] listopada 2012 r., udzielił firmie "[...]" koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego (piasku) ze złoża "[...]". Wskazane w tej decyzji nieruchomości były przedmiotem dzierżawy, termin ważności koncesji został określony do 31 grudnia 2015 r. W dniu 30 sierpnia 2016 r. Marszałek Województwa [...] stwierdził wygaśnięcie ww. koncesji.

Ustalono, że uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o ustalanie kierunku i terminu rekultywacji jest zatem B. G., ponieważ to on jest podmiotem, który spowodował utratę, czy też ograniczenie wartości użytkowej gruntów w związku z prowadzoną działalnością polegającą na eksploatacji ww. złoża piasku. Z dokumentacji załączonej przez B. G. do wniosku wynika, że rekultywacja gruntów w granicach zakładu górniczego "[...]" zostanie wykonana w kierunku rolnym z dwoma zbiornikami wodnymi.

Zdaniem Kolegium, zgromadzony materiał dowodowy prowadzi do wniosku, że ustalony kwestionowaną decyzją rolny kierunek rekultywacji jest uzasadniony okolicznościami sprawy.

Nieruchomości obejmujące wyrobisko znajdują się pomiędzy drogami (od zachodu, północy i południa) oraz rowem melioracyjnym (od północy). Przed rozpoczęciem eksploatacji właściciele nieruchomości składających się na wyrobisko dojeżdżali do swoich pól wyłącznie za pośrednictwem ww. dróg. Pozostawienie na terenie objętym rekultywacją dwóch zbiorników wodnych powstałych w wyniku eksploatacji złoża, pozbawi właścicieli nieruchomości bezpośredniego dostępu do nich, na których to wszak prowadzą uprawy, co wykazały oględziny terenu poeksploatacyjnego. W takiej sytuacji zaproponowana przez odwołującego rekultywacja, która ma na celu przywrócenie wartości użytkowej terenów wykorzystanych w działalności górniczej, w rezultacie pozbawia właścicieli gruntów możliwości korzystania z nich, w tym wykorzystywania zgodnie z ich rolniczym przeznaczeniem, poprzez brak odpowiedniego dojazdu.

Dla Kolegium nie ulegało wątpliwości, że pozostawienie dwóch zbiorników wodnych na terenie poeksploatacyjnym o tak dużej powierzchni w stosunku do całego terenu, i co za tym idzie, wyłączenie tego obszaru z produkcji rolnej na terenach typowo rolniczych, nie leży w interesie publicznym w rozumieniu art. 20 Uogrl. Przemawia za tym również stanowisko Wójta Gminy [...], który opowiedział się za wyłącznie rolniczym kierunkiem rekultywacji. Rolny, a ewentualnie leśny kierunek rekultywacji terenów poeksploatacyjnych, preferowany jest również w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Rolniczy kierunek rekultywacji przewidziany został również w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia.

Odwołujący przed rozpoczęciem eksploatacji złoża przewidział rolniczy kierunek rekultywacji, równocześnie zaplanował wydobycie piasku ze złoża z warstwy suchej i zawodnionej, bez zastosowania odwadniania złoża. Skoro więc odwołujący przewidywał i planował wydobycie piasku ze złoża w sposób powodujący powstanie w jego wyniku zbiorników wodnych, to winien liczyć się z koniecznością uwzględnienia tego faktu podczas rekultywacji terenu poeksploatacyjnego, zarówno pod względem technicznym, jak i ekonomicznym. W tej sytuacji, ustalenie rolnego kierunku rekultywacji gruntów wyrobiska, w ocenie Kolegium, jest ze wszech miar słuszne i uzasadnione.

W skierowanej do WSA w Łodzi skardze na powyższą decyzję B. G. wskazał na naruszenie:

1. - przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 20 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 18 Uogrl;
2. - prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 80 K.p.a.

Opierając się na wskazanych zarzutach skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W wyroku przytoczono dalej, że w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Łodzi oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że organy uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie przytoczyły w sposób poprawny wszystkie okoliczności mające wpływ na podjętą decyzję, a nadto należycie okoliczności te wartościowały. Organ I instancji zwrócił uwagę na dotychczasowy (czyli funkcjonujący przed rozpoczęciem wydobywania kopalin) sposób wykorzystania gruntów. Przy rozpoczęciu działalności wydobywczej grunt był wykorzystywany rolniczo. Organ ten zwrócił także uwagę na ukształtowanie terenu i jego dostępność. Bez przywrócenia rolnego użytkowania gruntów dojazd do okolicznych terenów byłby niemożliwy w zakresie niezbędnym do prowadzenia produkcji rolnej.

W ocenie sądu pierwszej instancji organy w sprawie dokonały tegoż ważenia interesów przyznając prymat interesom właścicieli gruntu nad interesem skarżącego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł B. G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który na podstawie art. 173 § 1 i § 2 w zw. z art. 175 § 1 oraz art. 177 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa) zaskarżył go w całości.

Na podstawie art 174 pkt 1 Ppsa, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 18 Uogrl poprzez nałożenie na skarżącego obowiązku rekultywacji w kierunku rolnym, gdy przedmiotowy kierunek jest sprzeczny z Uogrl, a grunty objęte rekultywacją nie mogą odzyskać uprzednich wartości użytkowych.

Na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy:

1. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez nieprawidłowe rozważenie przeciwstawnych interesów stron postępowania dotyczących odmiennych kierunków rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego ze złoża "[...]" i uznania prymatu interesu właścicieli, gdy interesy stron są również ważne, a nie udowodniono, iż interes właścicieli jest na tyle ważny i znaczący, aby ograniczać uprawnienia skarżącego w zakresie kierunku prowadzenia rekultywacji;
2. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art 7, art 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu rzeczy oraz niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy oraz brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność stopnia ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntu, a także analizy najbardziej optymalnego kierunku rekultywacji;
3. 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art 7 w zw. z art 77 § 1 K.p.a. poprzez pominięcie opinii Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] wydanej w formie postanowienia z [...] maja 2018 r., dotyczącej pozytywnego zaopiniowania kierunku rolnego rekultywacji gruntów z pozostawieniem dwóch zbiorników wodnych.

Mając na względzie powyższe, skarżący kasacyjnie wnosi o:

1. 1) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego zgodnie z art. 188 Ppsa poprzez uwzględnienie w całości skargi oraz na podstawie art 135 Ppsa uchylenie w całości decyzji Starosty [...] z [...] marca 2019 r., w sprawie określenia kierunku i terminu rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego;
2. 2) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art 185 § 1 Ppsa przez WSA w Łodzi, w przypadku nie uwzględnienia wniosku z pkt 1;
3. 3) na podstawie art. 200 Ppsa, zasądzenie na rzecz B. G. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zgodnie z art 176 § 2 Ppsa, strona skarżąca kasacyjnie oświadcza, że zrzeka się prawa do rozpoznania sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że na żadnym etapie postępowania nie wykazano, aby interes właścicieli gruntów był na tyle ważny i znaczący, aby ograniczać możliwe kierunku rekultywacji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie należy rozważyć, czy ustalenie tylko i wyłącznie rolnego kierunku rekultywacji jest zgodne z interesem tych właścicieli, gdy organ nie przeprowadził żadnych dowodów zmierzających do ustalenia możność przywrócenia właściwości gruntów, w tym sporządzenia opinii geotechnicznej. Nie można – jego zdaniem – uznać za prawidłowe stanowiska nakładającego na podmiot zobowiązany do rekultywacji obciążeń lub obowiązków niemożliwych do spełnienia. Niewątpliwie celem rekultywacji jest przywrócenie stanu poprzedniego, aczkolwiek każdorazowo należy oceniać faktyczną możliwość odtworzenia wartości użytkowych gruntów. W jego ocenie w niniejszej sprawie ani organy administracji ani WSA w Łodzi nie podjął się rozważenia ekonomicznych kosztów ustalonego kierunku rekultywacji, ani technicznej możliwości przywrócenia gruntów do użytku rolnego.

W odpowiedzi uczestnika postępowania – P. S. na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości.

Uczestnik uważa, że postępowanie B. G. uwarunkowane jest nieutworzeniem funduszu rekultywacyjnego i toczącymi się postępowaniami komorniczymi. Do pisma uczestnik dołączył umowę dzierżawy, odpowiedź Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...], zdjęcie satelitarne wyrobiska poeksploatacyjnego i części działki, do której nie ma on dojazdu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały, stosownie do art. 182 § 2 Ppsa, przeprowadzenia rozprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Sąd Naczelny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. 2 Ppsa).

A. Przywołany w skardze kasacyjnej przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, wskazującego na jedną z przesłanek uwzględnienia skargi m. in. na decyzję administracyjną, skoro w tej sprawie skargę oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, a nie uchylono ją, powinna wskazać konkretne przepisy, którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji.

W dalszej kolejności winna przekonać sąd drugiej instancji, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czego nie dostrzec miał sąd wojewódzki. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie.

B. W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa powiązano z przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., regulującymi oznaczone obowiązki organu administracji publicznej w aspekcie nakazu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ważenie interesów, a także dokonywania oceny, czy dana okoliczność faktyczna została udowodniona, wyłącznie na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

Zdaniem Sądu Naczelnego prawidłowo sąd wojewódzki nie dopatrzył się w działaniu orzekających w sprawie organów naruszeń przepisów procesowych odnośnie obowiązku wyjaśnienia sprawy. Zasadnie również sąd pierwszej instancji doszedł do wniosku, że organy prawidłowo dokonały ważenia interesów skarżącego, jak i właścicieli gruntów, przyznając prymat interesom właścicieli gruntu nad interesem skarżącego.

Wbrew wywodom skarżącego kasacyjnie, w niniejszej sprawie zostało wykazane, że interes właścicieli gruntów rolnych jest na tyle ważny i znaczący, wydzierżawionych pod działalność eksploatacyjną polegającą na wydobywaniu kopaliny, że należało ograniczyć uprawnienia B. G. w zakresie kierunku prowadzenia rekultywacji, w tym obciążyć go oznaczonymi obowiązkami. Bez przywrócenia bowiem rolnego użytkowania gruntów dojazd do okolicznych terenów byłby niemożliwy w zakresie niezbędnym do prowadzenia produkcji rolnej. Nie jest wszak przypadkiem, że własność podlega ochronie prawnej (por. art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Potrzeba takiego zakresu ochrony własności wymaga przyznania mu w realiach kontrolowanej sprawy prymatu, przed ochroną interesów ekonomicznych przedsiębiorcy, który uprzednio uzyskał koncesję na wydobywanie kopaliny, godząc się na rolny kierunek rekultywacji, uwzględniony w decyzji środowiskowej, a następnie od tego kierunku chce odstąpić.

Z przeprowadzonych w toku postępowania administracyjnego oględzin terenu wynika, że po zakończeniu eksploatacji złoża dojazd do działek rolnych właścicieli nieruchomości zajętych pod teren kopalni jest możliwy jedynie od strony północnej, poprzez zabudowane nieruchomości osób trzecich oraz poprzez przepusty na rowie melioracyjnym, niewystarczające dla dużych maszyn rolniczych, takich jak kombajny. Słusznie sąd wojewódzki podzielił stanowisko orzekających w sprawie organów, że należało mieć na uwadze stanowisko właścicieli gruntu, którzy w znakomitej większości deklarują zamiar rolniczego wykorzystania gruntu, zatem są przeciwni wodno-rolnemu kierunkowi rekultywacji. Utworzenie zbiorników wodnych uniemożliwiłoby dojazd do części działek, utrudniłoby, a w niektórych przypadkach uniemożliwiłby wykorzystywanie części działek do produkcji rolnej; pobierania pożytku, a tym samym nastąpiłby spadek ich wartości.

To skarżący kasacyjnie w umowach dzierżawy zawartych z właścicielami gruntów rolnych zobowiązał się do ich zrekultywowania i zwrotu w stanie bonitacyjnym niepogorszonym w odniesieniu do stanu przed objęciem gruntów w dzierżawę. Raz jeszcze wypadnie podkreślić potrzebę przy orzekaniu w przedmiocie przyjęcia kierunku rekultywacji zapewnienia prawa własności rolników, których grunty były eksploatowane. Takiej możliwości nie zapewnia proponowany przez skarżącego wodno-rolny kierunek, gdyż utworzone w efekcie stawy obejmowałyby kilka działek należących do różnych osób, co w rezultacie pozbawiałoby właścicieli gruntów możliwości korzystania z nich, w tym wykorzystywania zgodnie z ich rolniczym przeznaczeniem.

W ocenie Sądu Naczelnego, zebrany przez organy w sprawie materiał dowodowy był wystarczający dla oceny zaistnienia przesłanek, które zdecydowały o rolnym kierunku rekultywacji przedmiotowego gruntu, a dokonana w tym zakresie ocena sądu wojewódzkiego jest poprawna. Brak było zatem podstaw do przeprowadzenia kolejnego dowodu w postaci opinii biegłego. Należy podkreślić, że okoliczność faktyczna jest ustalana w postępowaniu administracyjnym przy zastosowaniu reguł dowodowych, w szczególności art. 77 § 1 K.p.a., który nakazuje zebrać i rozpatrzyć w sposób wyczerpujący materiał dowodowy i art. 80 K.p.a., statuujący zasadę swobodnej oceny dowodów. Przepisy te konkretyzują sposób realizacji zasady dochodzenia prawdy materialnej, czyli zgodnej z rzeczywistością, unormowanej w art. 7 K.p.a. Jeżeli na podstawie swobodnej oceny, do której uprawnia i zobowiązuje art. 80 K.p.a., organ ustalił okoliczność faktyczną w oparciu o dowody zebrane w sposób nienaruszający art. 77 § 1 K.p.a., to znaczy, że nie ma podstaw do uzupełniania materiału dowodowego.

Inaczej mówiąc, jeżeli zgromadzone dowody nie nasuwają wątpliwości co do ustaleń faktycznych, to nie ma potrzeby poszukiwania lub gromadzenia innych dowodów dla potwierdzenia istotnych dla sprawy okoliczności. Przeprowadzenie dowodów dotyczących okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami byłoby sprzeczne z istotą regulacji zawartej w art. 78 § 2 K.p.a. (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2012, s. 350). Skoro na podstawie innych dowodów organy ustaliły, że ustalenie rolnego kierunku rekultywacji gruntów wyrobiska było słuszne i uzasadnione, to brak było podstaw do przeprowadzenia kolejnego dowodu w postaci opinii biegłego.

Z tych samych względów na uwzględnienie nie zasługiwał argument o pominięciu opinii Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] wydanej w formie postanowienia, dotyczącej pozytywnego zaopiniowania kierunku rolnego rekultywacji gruntów z pozostawieniem dwóch zbiorników wodnych. Wyjaśnić należy, że organ ten w tym postępowaniu był organem współdziałającym. Organ prowadzący postępowanie nie był związany tą opinią organu współdziałającego, innymi słowy, opinia ta miała charakter niewiążący.

C. Sąd pierwszej instancji nie miał także podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, który daje podstawę do uwzględnienia skargi w przypadku stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 18 Uogrl poprzez nałożenie na skarżącego obowiązku rekultywacji w kierunku rolnym, który wywodzi, że przedmiotowy kierunek jest sprzeczny z Uogrl, a grunty objęte rekultywacją nie mogą odzyskać uprzednich wartości użytkowych.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 Uogrl, osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów jest obowiązana do ich rekultywacji na własny koszt. Treść cyt. przepisu wskazuje zatem na to, że obowiązek rekultywacji gruntów powiązany jest każdorazowo z działalnością powodującą utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów. Natomiast osobą zobowiązaną do rekultywacji, może być jedynie ten podmiot, który spowodował utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów. W realiach niniejszej sprawy wskazać wypadnie, że oczywistym jest określenie stopnia utraty wartości użytkowej rekultywowanych gruntów oraz podmiotu zobowiązanego do rekultywacji. W takiej sytuacji podnoszenie zarzutu naruszenia tego przepisu było nietrafne. To B. G. jest podmiotem, który spowodował utratę, czy też ograniczenie wartości użytkowej gruntów w związku z prowadzoną działalnością polegającą na eksploatacji ww. złoża piasku.

D. Drugi z powołanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, z uwagi na jego błędne sformułowanie, wymyka się natomiast spod kontroli instancyjnej. Jak na wstępie podkreślono, wynikający z art. 176 Ppsa obowiązek przytoczenia podstaw kasacyjnych, wymaga dokładnego określenia przepisu oznaczonego numerem artykułu, paragrafu, ustępu, który - zdaniem skarżącego kasacyjnie - został naruszony orzeczeniem sądu, a nadto wskazania na czym to naruszenie polegało. Zarzut dotyczący naruszenia art. 22 ust. 1 wymogu tego nie spełnia. Ustęp 1 art. 22 cyt. ustawy składa się z czterech punktów, które wskazują co powinna określać decyzja wydana w sprawie rekultywacji i zagospodarowania gruntów. Z punktu 1 wynika dla organów obowiązek określenia stopnia ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów. Punkt 2 zawiera obowiązek wskazania w decyzji osoby zobowiązanej do wykonania rekultywacji gruntów.

Punkt 3 zobowiązuje organ administracji do "określenia kierunku i terminu wykonania rekultywacji gruntów". Niewskazanie tak w petitum skargi kasacyjnej jak i w jej uzasadnieniu właściwego punktu ust. 1 art. 22 cytowanej ustawy powoduje, że tylko z tego względu tak sformułowany zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Przepis art. 4 pkt 18 Uogrl zawiera natomiast ustawową definicję rekultywacji wskazując, że przez rekultywację rozumie się "przywrócenie zdegradowanym lub zdewastowanym gruntom wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleby, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg". Ustawowa definicja rekultywacji gruntów ma nie tyle charakter instrumentalny, co celowościowy – wskazuje kierunek, do którego należy zmierzać, nie określając działań do tych celów prowadzących. Jest to cecha wyróżniająca ustawową definicję rekultywacji gruntów, mającą służyć celom ustawy (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2018 r., II OSK 1081/17, LEX nr 2490847).

Nie sposób zarzucić zatem naruszenia tego przepisu wskutek nałożenia na B. G. obowiązku rekultywacji w kierunku rolnym, skoro taki kierunek rekultywacji został zaproponowany początkowo przez samego skarżącego i został zaakceptowany przez organ opiniujący jego projekt w ramach współdziałania administracyjnego. Skarżący nie może przy tym skutecznie powoływać się na to, że kierunek rekultywacji gruntów poeksploatacyjnych z dwoma zbiornikami wodnymi jest jak najbardziej korzystny dla tego terenu ze względu na jego walory, ponieważ ocena ta ma charakter subiektywny, co oczywiście może być podyktowane okolicznościami natury ekonomicznej, oraz nie wykazał ich prymatu z punktu widzenia interesu publicznego nad indywidualnymi interesami właściciel nieruchomości położonych na terenie poeksploatacyjnym. Przedsiębiorca przewidywał i planował wydobycie piasku ze złoża w sposób powodujący powstanie z jego wyniku zbiorników wodnych, dlatego winien wziąć pod uwagę konieczność uwzględnienia tej okoliczności podczas rekultywacji terenu poeksploatacyjnego.

Skoro ochrona gruntów rolnych i leśnych polega na m. in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne oraz zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych, jak również szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej, to oczywistym jest, że w interesie publicznym leży przywrócenie gruntów zdegradowanych na skutek eksploatacji kopalin do stanu użyteczności rolniczej.

E. Z powyższych względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej, która nie miała usprawiedliwionych podstaw.