Uzasadnienie
II OSK 739/09 U z a s a d n i e n i e
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 6 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Op 238/08 po rozpoznaniu skargi E.G. i J.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] kwietnia 2008 r. utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] listopada 2007 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Opole z dnia [...] września 2005 r. w sprawie ustalenia na rzecz Publicznego Samodzielnego Zespołu Opieki Zdrowotnej Wojewódzkiego Centrum Medycznego w Opolu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie całodobowego lądowiska dla śmigłowców sanitarnych na terenie działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z kart mapy 2 obrębu K., położonych w O. przy ul. W. - oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku podano, że wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji wpłynął do organu w dniu 27 kwietnia 2005 r., zaś sprawę załatwiła decyzja z dnia [...] września 2005 r. Obwieszczenie o wydaniu decyzji zamieszczone zostało stosownie do ustawowych wymogów w dniu [...] września 2005 r. Wnioskiem z dnia 19 czerwca 2006 r. skarżący wnieśli o wznowienie postępowania w tej sprawie do organu pierwszej instancji, a następnie zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji, w związku z czym zostali pismem z dnia 7 listopada 2008 r. poinformowani, że rozpatrzenie tego wniosku nastąpi po zakończeniu sprawy w postępowaniu wznowieniowym. Ponawiając wniosek o stwierdzenie nieważności skarżący podnieśli, że kwestionowana decyzja została wydana po rozpatrzeniu wniosku inwestora podpisanego przez osobę nieuprawnioną do reprezentacji, a wypis z rejestru gruntów nie zawierał informacji o właścicielach działek sąsiednich, a więc za stronę został uznany jedynie inwestor z pozbawieniem pozostałych stron możliwości zapoznania się z wnioskiem.
W kolejnym piśmie skarżący podnieśli, że decyzja, którą kwestionują, była niewykonalna w dniu jej wydania, a niewykonalność ma charakter trwały, przy czym wniosek inwestora był niekompletny. Decyzja zagraża zdrowiu ludzi ze względu na przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, czego nie niweluje utworzenie na przyległych terenach obszaru ograniczonego użytkowania, zresztą oprotestowanego przez lokalną społeczność.
Decyzja o odmowie uwzględnienia wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji w uzasadnieniu podawała, iż od daty doręczenia jej stronom oraz obwieszczenia o jej wydaniu upłynęło ponad 12 miesięcy, co w świetle art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czyni niemożliwym stwierdzenie nieważności tej decyzji /z dnia [...] września 2005 r./. O tym, że skarżący są stroną postępowania organ miał wiedzę już z postępowania wznowieniowego. Przedmiotowa inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego, a wiec zastosowano przepisy obowiązujące w tym zakresie i nie doszło do rażącego ich naruszenia.
Odnosząc się do zarzutu braku podpisu osoby upoważnionej pod wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji, Organ stwierdził, że w warunkach danej sprawy nie można uznać, aby podpisanie wniosku przez zastępcę dyrektora ds. eksploatacyjno-technicznych nosiło cechę rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 (1 pkt 2 kpa/. W kwestii przedłużającego się postępowania administracyjnego Kolegium podkreśliło, że strona w myśl art. 36 kpa była informowana o przyczynach niedotrzymania terminów przewidzianych w kpa a ponadto dysponowała środkiem prawnym w postaci skargi na bezczynność organu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podniesiono, że w postępowaniu naruszono ich interes prawny dążąc do realizacji inwestycji wbrew protestom, brak odpowiedniej informacji ze strony organu, wydanie decyzji pomimo nieodpowiedniego złożenia wniosku /osoba podpisująca wniosek nie była do tego upoważniona/.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie jest zasadna. Kontroli Sądu poddana była decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji kwestionowanej wobec braku podstaw określonych w art. 156 (1 kpa, które co do zasady dotyczą wadliwości tkwiących w decyzji, a nie wadliwości postępowania, w którym decyzję podjęto. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja jest prawidłowa, co determinowało kwestionowane rozstrzygnięcie. Ponadto zasadnie przyjęto w tej decyzji, że kwestia podpisu pod wnioskiem o wydanie decyzji lokalizacyjnej nie uprawnia do przyjęcia, że wystąpiła w sprawie przesłanka nieważnościowa. Także twierdzenie przez skarżących, że wpływ na rozstrzygnięcie sprawy ma niepouczenie ich o treści art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy z naruszeniem art. 9 kpa nie jest słuszne. Kwestia natomiast uzyskania wymaganych uzgodnień bądź doręczenia postanowienia o uzgodnieniu wszystkim stronom może być rozpatrywana wyłącznie w postępowaniu wznowieniowym.
Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli E. i J.G. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezastosowanie art. 106 (3 ppsa w celu wyjaśnienia:
1/ zakresu pełnomocnictwa osoby, która podpisała wniosek o wydanie kwestionowanej decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji, 2/ kwestii legalności kwestionowanej decyzji lokalizacyjnej w związku z wymaganymi ustawowo uzgodnieniami /art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym/, 3/ kwestii zgodności kwestionowanej decyzji lokalizacyjnej z wymogami określonymi w art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że brak odpowiedniego pełnomocnictwa do podpisania wniosku skutkuje wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji stwierdzeniem nieważności kwestionowanej decyzji, ponadto wszystkie inne wątpliwości podniesione w podstawach skargi kasacyjnej, powinien Sąd wyjaśnić stosując art. 106 (3 ppsa, czego jednak z naruszeniem tego przepisu nie uczynił.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł Marszałek Województwa Opolskiego - uczestnik postępowania, wnosząc o jej oddalenie jako niezasadnej.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jako podstawy skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie wskazuje się naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, wobec niezastosowania przez Sąd pierwszej instancji wydający zaskarżony wyrok przepisu art. 106 (3 ppsa, a więc w istocie nie przeprowadzenie we własnym zakresie dowodów potrzebnych do wyjaśnienia:
1/ "zakresu pełnomocnictwa osoby, która podpisała wniosek o wydanie kwestionowanej decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji", czyli decyzji kończącej postępowanie administracyjne wydanej w zwykłym a nie nieważnościowym postępowaniu, którego dotyczy niniejsza sprawa, kontrolowanej zresztą pod względem zaistnienia przesłanek z art. 156 (1 kpa, 2/ legalności decyzji, o której mowa w pkt 2 w kontekście wymaganych ustawowo uzgodnień w aspekcie art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, 3/ zgodności kwestionowanej decyzji /o której mowa w pkt 1/ z wymogami określonymi w art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie dotyczącym ochrony interesów osób trzecich.
Należy zauważyć, że wprawdzie nie wyklucza się możliwości przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd administracyjny, to jednak jest ono ograniczone regulacją art. 106 (3 ppsa, stosownie do którego wprawdzie sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Taka regulacja wskazuje jednoznacznie, że sąd może zadecydować o dopuszczeniu dowodu /na wniosek strony lub z urzędu/, pod warunkiem jednak, że jest to dowód z dokumentu a także decyzja sądu w tym zakresie ma na celu wyłącznie uzupełnienie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym, jak też takie uzupełnienie postępowania dowodowego już na etapie postępowania sądowo-administracyjnego jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
Sporządzający skargę kasacyjną zdaje się nie dostrzegać, że przedmiotem sprawy jest stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji, wydanej przez organ administracji publicznej w zwykłym postępowaniu. Ocena organu administracji, orzekającego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, dotyczy wyłącznie tego, czy kwestionowana w tym trybie decyzja jest dotknięta wadą, określoną w art. 156 (1 kpa. W tym więc postępowaniu organ nadzorczy nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie mając na uwadze zaskarżoną decyzję, kontroluje, czy jej wydanie może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie. W postępowaniu nieważnościowym nie ma więc co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jaki jest wymagany w zwykłym postępowaniu administracyjnym.
W zaskarżonej decyzji przyjmuje się, że kwestionowana decyzja nie zawiera wady kwalifikowanej, stanowiącej przesłankę do stwierdzenia nieważności. W szczególności konsekwentnie zarzucana przez stronę kwestia nieprawidłowości złożenia wniosku o wydanie decyzji w trybie zwykłym nie może być oceniona jako spełniająca przesłankę z art. 156 (1 pkt 2 kpa. Problematyka zarzucanych nieprawidłowości w zakresie uzgodnień kwestionowanej decyzji nie należy do postępowania nieważnościowego, lecz do postępowania wznowieniowego. W zaskarżonym wyroku stanowisko organu pierwszej instancji zostało w pełni podzielone. W tak zakreślonym postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie ma w konsekwencji żadnych podstaw do skutecznego /usprawiedliwionego/ podnoszenia w skardze kasacyjnej, że to Sąd miał obowiązek, stosując art. 106 (3 ppsa, prowadzić we wskazanym w tej skardze zakresie jakiekolwiek, a zwłaszcza uzupełniające, postępowanie, które miałoby być niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości występujących w rozpoznawanej sprawie.
Ta uwaga odnosi się też do kwestii wyjaśniania zachowania interesu prawnego osób trzecich w sprawie zakończonej decyzją wydaną w zwykłym postępowaniu, skoro niniejsza sprawa dotyczy postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa.