Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt: II SA/Gd 488/12, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia z obowiązku zawarcia w projekcie rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych informacji dotyczących umieszczenia opisu stanu stosunków wodnych na gruntach przyległych do projektowanej linii brzegu, oddalił skargę i orzekł o kosztach postępowania.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 12 grudnia 2011 r. do Starosty Bytowskiego wpłynął wniosek Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa Pomorskiego o przeprowadzenie postępowania administracyjnego mającego na celu wydanie decyzji w sprawie ustalenia nowej linii brzegu śródlądowej wody powierzchniowej - rzeki Gwiazda - dla działek wymienionych we wniosku, w tym dla działki nr [...] stanowiącej wodę płynącą, powstałej z podziału działki nr [...] (zapisanej w księdze wieczystej jako własność Z. M.) na działki nr [...] i [...].
Do wniosku załączono pełnomocnictwo udzielone przez Marszałka Województwa Pomorskiego Dyrektorowi Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych do reprezentowania marszałka w sprawach dotyczących nieodpłatnego przejmowania gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi płynącymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa od osób fizycznych, prawnych i jednostek organizacyjnych, którymi gospodaruje marszałek Województwa Pomorskiego, mapę dla działek opisanych we wniosku - mapę z projektem linii brzegu śródlądowej wody powierzchniowej rzeki Gwiazda działka [...] - 1 arkusz, wykaz zmian ewidencyjnych dla działki opisanej we wniosku wg stanu dotychczasowego w ewidencji gruntów oraz stanu nowego wynikającego z zaprojektowania linii brzegowej 1 szt. oraz wyciąg z operatu geodezyjnego nr [...] z ustalenia linii brzegowej śródlądowej wody powierzchniowej rzeki Gwiazda, w trybie ustawy Prawo wodne.
Jednocześnie wnioskodawca wniósł o zwolnienie go, na podstawie art. 15 ust. 4 ustawy Prawo wodne, z obowiązku przedstawienia stanu stosunków wodnych na gruntach przylegających do projektowanej linii brzegowej rzeki Gwiazda, jako nie mających znaczenia dla ustalenia linii brzegu.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Starosta Bytowski, działając na podstawie art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j.: Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) oraz art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa Pomorskiego w Gdańsku w sprawie zwolnienia w trybie art. 15 ust. 4 Prawa wodnego z obowiązku zawarcia w projekcie rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych w przedmiocie ustalenia linii brzegowej powierzchniowej - rzeka Gwiazda - dla działki nr [...] informacji dotyczących zawarcia oznaczenia stanu stosunków wodnych na gruntach przylegających do projektowanej linii brzegu, orzekł o odmowie zwolnienia z obowiązku zawarcia w projekcie rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych w przedmiocie ustalenia linii brzegowej rzeki Gwiazda wskazanych wyżej informacji.
W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył powyższy wniosek dotyczący zwolnienia, wskazując, że powołany przepis art. 15 ust. 4 ustawy stanowi, że organ może w drodze decyzji zwolnić wnioskodawcę na jego wniosek z obowiązku zawarcia w projekcie niektórych informacji, o których mowa w ust. 3.
Organ pierwszej instancji wskazał, że w trakcie postępowania administracyjnego Z. M. wystąpił z wnioskiem o odrzucenie wniosku Zarządu w całości. Zarzucił, że w projekcie wytyczenia koryta rzeki nie ma zaprojektowanych wałów oddzielających projektowane koryto rzeki od pozostałej części działki nr [...]. Obecnie zostanie wyznaczone wąskie koryto rzeki, w sytuacji gdy zalewanych jest ponad 60 000 m2 jego gruntów. Podniósł, że działka nr [...] jest wodą stojącą, w związku z czym grunt i woda są własnością skarżącego. W miejscowości Borowy Młyn istnieje budowla piętrząca - próg wodny, a także zbiornik retencyjny, więc postępowanie nie może być wszczęte i prowadzone na podstawie art. 15 ust. 3 Prawa wodnego.
Starosta Bytowski wskazał, że po wpłynięciu wniosku Zarządu o ustalenie linii brzegowej rzeki Gwiazda dla działki [...] obręb [...], wszczął zgodnie z art. 15a Prawa wodnego postępowanie dotyczące rozgraniczenia gruntów: rzeki Gwiazda - od działki nr [...] obręb [...]. Organ wskazał, że zgodnie z Prawem wodnym jako grunt pokryty wodami powierzchniowymi w granicach urządzenia wodnego wyznacza się obszar niezbędny dla zachowania ciągłości cieku. Dokonując rozgraniczenia stosuje się również postanowienia przepisu art. 15 ustawy Prawo wodne. Ze względu na oddziaływanie wód na nieruchomości sąsiednie określenie stosunków wodnych na gruntach przyległych do linii brzegu rzeki jest istotne w procesie ustalenia linii brzegu rzeki Gwiazda. Organ wskazał, że po analizie wniosku wraz z dokumentami stwierdził, że określenie stosunków wodnych na gruntach przylegających do projektowanej linii brzegowej ma istotny wpływ na przebieg postępowania administracyjnego i z tej przyczyny odmówił zwolnienia z obowiązku opisanego w sentencji decyzji.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył Dyrektor Zarządu Melioracji i Urządzeń wodnych Województwa Pomorskiego, wnosząc o uchylenie decyzji Starosty Bytowskiego. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że ustalenie nowej linii brzegu śródlądowej wody powierzchniowej rzeki Gwiazda dla działki położonej w obrębie [...] oznaczonej ewidencyjnie nr [...], w żaden sposób nie wpłynie na zmianę stosunków wodnych na gruntach przylegających do projektowanej linii brzegowej rzeki Gwiazda. Klasyfikacja gruntów przyległych do przedmiotowej działki nie ulegnie zmianie. W wyniku wydzielenia działki nr [...], powstały nowe działki nr [...] (rzeka Gwiazda) oraz [...] i [...] stanowiące w dalszym ciągu wody zbiornika sztucznego [...].
Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...]działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Bytowskiego.
Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie powołał się na przepis art. 15a ustawy. Z przepisu tego wynika, że rozgraniczenie gruntów, które były pokryte wodami przed wykonaniem urządzenia wodnego, od pozostałych gruntów dokonuje na wniosek właściciela wody lub właściciela gruntu sąsiadującego, w drodze decyzji, właściwy starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Przepis ten stanowi doprecyzowanie ogólnej procedury ustalania linii brzegu przewidzianej w art. 15 ustawy. W takim przypadku podstawę rozgraniczenia gruntów stanowi dokumentacja sporządzona na potrzeby wykonania urządzenia wodnego, a w razie jej braku inne dostępne materiały archiwalne. W razie braku rzeczonej dokumentacji podstawą ustalenia linii brzegu w tym trybie jest wyznaczenie obszaru niezbędnego dla zachowania ciągłości cieku, w przypadku likwidacji urządzenia wodnego, przy przyjęciu parametrów koryta cieku (szerokości) powyżej i poniżej urządzenia, przy zakreśleniu linii rozgraniczającej tak, aby koryto posiadało ciągłość.
Organ odwoławczy wskazał, że rzeka Gwiazda została ujęta pod poz. 62 załącznika nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną (Dz.U. z 2003 r. Nr 16, poz. 149) i stanowi śródlądową powierzchniową wodę płynącą będącą własnością publiczną, istotną dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, w stosunku do której prawa właścicielskie wykonuje Marszałek Województwa Pomorskiego (zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy). Rzeka Gwiazda jest powierzchniową śródlądową wodą płynącą, a zgodnie z obowiązującym stanem prawnym, śródlądowe wody powierzchniowe stanowią wyłączną i niezbywalną własność Skarbu Państwa.
Organ drugiej instancji podniósł, że w postępowaniu prawidłowo zastosowano tryb przewidziany w art. 15a ustawy, gdyż na działce nr [...] (dotychczasowy nr działki), będącej własnością Z. M. - w wyniku piętrzenia wody (próg wodny na działce nr 25/1) - stanowiącej grunt pod wodami rzeki Gwiazda doszło do powstania tzw. stawu młyńskiego, co oznacza, że rzeka Gwiazda nie znajduje się faktycznie w granicach naturalnego koryta, a wykracza poza nie i zajmuje przyległy do linii brzegu grunt. Organ odwoławczy wskazał, że nie można jednak zgodzić się z organem pierwszej instancji, że działka nr [...] w całości stanowi grunt pokryty wodą stojącą. W wyniku piętrzenia wód rzeki, stan stosunków wodnych na gruntach przyległych do linii brzegu rzeki (niewidocznej) uległ zmianie, bowiem jej wody nie znajdują się już w granicach jej koryta, a wykraczają na grunty przyległe. Nie oznacza to, że wody te stanowią wody płynące tylko w granicach linii brzegu rzeki, są to w dalszym ciągu wody płynące.
Organ odwoławczy wskazał, że Starosta Bytowski prawidłowo odmówił zwolnienia wnioskodawcy z zawarcia w dokumentacji opisu stanu stosunków wodnych na gruntach przyległych, bowiem jest to istotne dla określenia prawidłowego rozgraniczenia gruntów rzeki Gwiazda od gruntów przyległych oraz dla określenia charakteru tych wód. Opis ten jest informacją hydrologiczną o charakterze uniwersalnym, która teoretycznie mogłaby nie mieć znaczenia dla ustalenia linii brzegu cieku o charakterze naturalnym o wyraźnym brzegu czy też cieku uregulowanego w przypadku, gdy stan stosunków wodnych nie wpływa na sposób prowadzenia linii brzegu. Wskazano, że w rozpatrywanej sprawie, pomimo że stan stosunków wodnych pozostanie niezmieniony (jak zapewnia we wniosku wnioskodawca), to jednak został on ukształtowany w wyniku działalności człowieka (próg piętrzący zlokalizowany na działce nr [...]). Z tych przyczyn należy opisać charakter stosunków wodnych występujących na gruntach przyległych do projektowanej linii brzegu rzeki, skoro grunty te (działki nr [...] i [...]) są pokryte powierzchniową wodą płynącą rzeki Gwiazda, która wykracza w tym miejscu poza swoje naturalne koryto.
Projektując sposób poprowadzenia linii brzegu, która w tym wypadku pokryta jest wodami rzeki, konieczne jest opisanie stanu stosunków wodnych, jaki występuje na gruntach przyległych oraz wskazanie, w jakim stopniu obszar tych gruntów został pokryty wodami tej rzeki. Jest to istotne również dla potwierdzenia charakteru tych wód, gdyż to, że zajmują one grunty nie będące już w zasobie Skarbu Państwa, nie oznacza, że wody te stanowią wodę stojącą (z wypisu z rejestru gruntów zamieszczonego w aktach sprawy wynika, że działka nr [...] stanowi grunt pokryty wodą stojącą).
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję organu drugiej instancji wniósł Z. M. podnosząc w szczególności, że wniosek o ustalenie linii brzegu został złożony przez organ do tego nieuprawniony.
Skarżący w uzasadnieniu skargi zarzucił, że w zaskarżonej decyzji organ posługuje się nieprawdziwymi informacjami, gdyż w miejscowości [...] nie istnieją działki nr [...] i [...], co w sposób oczywisty oznacza, że na działce nr [...] nie istnieje rzeka Gwiazda. To, że została ona wymieniona w powołanym przez organ załączniku nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów nie jest jednoznaczne z tym, że jest ona usytuowana na terenie działki nr [...]. Działka nr [...] jest ziemią pod wodą stojącą, na której usytuowany jest zbiornik retencyjny, który jako urządzenie wodne jest sztucznym zbiornikiem wodnym oznaczonym W 8-woda stojąca. W takiej sytuacji zarówno ziemia, jak i woda stojąca są, zgodnie z ustawą, własnością skarżącego, co wynika z księgi wieczystej [...] i rejestru gruntów. Rozgraniczenie gruntu, zgodnie z art. 15a ust. 1 ustawy dokonywane jest na wniosek właściciela wody lub właściciela gruntu sąsiadującego.
Skarżący podniósł, że wnioskodawca, który złożył wniosek nie jest właścicielem wody ani gruntu sąsiadującego. Nie okazał się również żadnymi dokumentami potwierdzającymi, że posiada interes faktyczny lub prawny wymagany przepisem art. 15a ustawy, do nieruchomości gruntowych działki nr [...], a w szczególności nie okazał żadnego dokumentu potwierdzającego prawo do wody lub gruntu na działce [...], wymaganego art. 15 ust. 2 Prawa wodnego.
Powołując się na powyższe skarżący zarzucił, że całe postępowanie jest nieważne, gdyż zostało wszczęte na wniosek podmiotu nieuprawnionego, a więc w konsekwencji nieważne jest również postępowanie z wniosku o zwolnienie z obowiązku zawarcia w projekcie rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych informacji wymienionych w decyzji.
Dodatkowo skarżący podał, że zamierzenia i plany wnioskodawcy na przyszłość nie mogą być podstawą do wszczynania obecnie postępowania, gdyż postępowanie wszczyna się na podstawie istniejącego stanu, a nie na podstawie stanu, jaki ma zaistnieć po zakończeniu postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W uzasadnieniu wyroku wskazano, że w dniu 8 grudnia 2011 r. Dyrektor Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa Pomorskiego złożył wniosek o przeprowadzenie postępowania administracyjnego dotyczącego wydania decyzji w sprawie ustalenia nowej linii śródlądowej wody powierzchniowej - rzeki Gwiazda, między innymi dla działki położonej w obrębie [...] nr [...] stanowiącej wodę płynącą, powstałej z podziału działki nr [...] na działki nr [...] i [...]. Do wniosku załączony został projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych śródlądową wodą powierzchniową - wodą rzeki Gwiazda od gruntów przyległych zgodnie z operatem [...] nr [...] dla działki nr [...], dotyczącym ww. podziału działki [...], który to operat został przyjęty do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej.
Nadto złożono mapę z projektem linii brzegu oraz wykaz zmian ewidencyjnych. Do wniosku zostało załączone pełnomocnictwo udzielone przez Marszałka Województwa Pomorskiego. Wobec złożonych dokumentów oraz wobec treści przepisów ustawy Prawo wodne Sąd pierwszej instancji wskazał, że Dyrektor Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa Pomorskiego działa w imieniu Marszałka Województwa Pomorskiego na podstawie pełnomocnictwa z dnia 4 sierpnia 2011 r. Dyrektor zgodnie z treścią pełnomocnictwa reprezentuje Marszałka w sprawach dotyczących nieodpłatnego przejmowania gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi płynącymi, stanowiącymi własność Skarbu Państwa od osób fizycznych, prawnych i jednostek organizacyjnych, którymi na podstawie art. 14 ust. 3 w związku z art. 11 ust. 3 pkt 4 ustawy gospodaruje Marszałek Województwa. Zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa wykonuje marszałek województwa jako zadanie z zakresu administracji rządowej wykonywane przez samorząd województwa - w stosunku do wód istotnych dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa.
Zgodnie z art. 15a Prawa wodnego będącym podstawą dla ustalenia linii brzegu, rozgraniczenia gruntów, które były pokryte wodami przed wykonaniem urządzenia wodnego, od pozostałych gruntów dokonuje na wniosek właściciela wody lub właściciela gruntu sąsiedniego, w drodze decyzji, właściwy starosta, realizujący zadania z zakresu administracji rządowej.
W rozpatrywanej sprawie rzeka Gwiazda, której dotyczy postępowanie o ustalenie linii brzegu, została ujęta pod pozycją nr 62 załącznika nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną (Dz.U. Nr 16 z 2003 r., poz. 139) i stanowi śródlądową wodę płynącą istotną dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa. Zgodnie z art. 10 ust. 1 Prawa wodnego wody stanowią własność Skarbu Państwa, innych osób prawnych albo osób fizycznych. Zgodnie z art. 10 ust. 1a, 2 i 3 cyt. ustawy, śródlądowe wody powierzchniowe płynące stanowią własność Skarbu Państwa, są wodami publicznymi i nie podlegają obrotowi cywilnoprawnemu. Skoro śródlądowe wody powierzchniowe płynące, jak i grunty pokryte tymi wodami w granicach linii brzegu stanowią wyłączną i niezbywalną własność Skarbu Państwa, to prawa właścicielskie w stosunku do tych wód wykonuje Marszałek Województwa.
Z tych przyczyn w ocenie Sądu pierwszej instancji nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi, że wniosek został złożony przez organ nieuprawniony. W sprawie Marszałek reprezentowany przez Dyrektora Zarządu Melioracji występuje jako wykonujący prawo własności w stosunku do działki nr [...] (śródlądowej wody powierzchniowej). Wydanie decyzji o ustaleniu linii brzegu rzeki jest dokumentem, którym umożliwia jednocześnie ustalenie granic gruntów pokrytych wodami śródlądowymi i dokonanie kolejnych czynności związanych z realizacją przez Skarb Państwa jego uprawnień właścicielskich.
Sąd wskazał, że przedmiotem postępowania administracyjnego i w konsekwencji sądowego nie była decyzja dotycząca ustalenia linii brzegu dla odcinka rzeki Gwiazda, tj. dla działki [...], lecz decyzja wydana na podstawie art. 15 ust. 4 Prawa wodnego, stanowiącego, że organ może zwolnić w drodze decyzji wnioskodawcę, na jego wniosek, z obowiązku zawarcia w projekcie niektórych informacji, o których mowa w ust.
3. Podkreślono, że odmowa uwzględnienia wniosku z przyczyn wskazanych przez organy administracji nie została zakwestionowana przez skarżącego. Wprawdzie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to zgodnie z art. 134 § 2 cytowanej ustawy, Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Wydana decyzja jest decyzją dla skarżącego korzystną i zapewnia mu jako właścicielowi gruntów przyległych (działki nr [...] i [...]) udział w charakterze strony w postępowaniu w sprawie ustalenia linii brzegu rzeki. Uchylenie decyzji w świetle cyt. przepisu mogłoby nastąpić tylko w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji, a takiej przesłanki Sąd nie stwierdził w prowadzonym postępowaniu.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Z. M. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj.:
- - art. 106 § 2, 3 i 5 oraz art. 113 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. przez odrzucenie wniosku o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów żądanych przez skarżącego;
- - art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej błędnie ustalił stan faktyczny w sprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przewodniczący może zamknąć rozprawę tylko w przypadku, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Prowadząc postępowanie, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Strona skarżąca składała wniosek o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów w tej sprawie, tj. operatu geodezyjno-kartograficznego [...], jednakże nie został on uwzględniony przez Sąd. Stanowi to o naruszeniu powołanych przepisów procesowych. Postępowanie dotyczy działki [...] natomiast załączony do akt operat geodezyjno-kartograficzny [...] dotyczy działki [...], a wniosek skarżącego o dołączenie właściwych dokumentów, tj. operatu geodezyjno-kartograficznego [...] Sąd pierwszej instancji odrzucił. W związku z tym Sąd rozpatrzył sprawę i wydał wyrok bez analizy dokumentów istotnych dla sprawy.
W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji błędnie ustalił stan faktyczny w sprawie przyjmując stanowisko wyrażone przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku, że działka [...] stanowi śródlądową wodą płynącą - rzekę Gwiazda nie poparte żadnymi dowodami, a wprost wbrew dowodom złożonym przez skarżącego (KW [...], rejestr gruntów) potwierdzającym, że działka [...] w całości jest własnością skarżącego i składa się z ziemi i ziemi pod wodą stojącą (oznaczona Ws). Zgodnie z Prawem wodnym zarówno ziemia, jak woda stojąca są własnością skarżącego (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2009 r. II OSK 1874/07 "... według zasady: czyją własność stanowią grunty, tego własnością jest woda. Własność gruntu przesądza o własności wody".
Nie sposób również zgodzić się ze stanowiskiem, że została wydzielona działka [...], gdyż nie ma decyzji administracyjnej o podziale działki [...] na [...][...] oraz [...]. A także nie ma i nigdy nie było decyzji o upaństwowieniu lub wywłaszczeniu.
Ponadto Sąd pierwszej instancji błędnie ustalił stan faktyczny w sprawie podając w uzasadnieniu wyroku, że jest wydana decyzja o ustaleniu linii brzegu rzeki dla działki [...], dająca legitymację Marszałkowi Województwa Pomorskiego i reprezentującego go w tej sprawie Dyrektorowi Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa Pomorskiego w Gdańsku do wykonywania praw właścicielskich i zainicjowania postępowania na podstawie art. 15a Prawa wodnego. Z tym stanowiskiem nie sposób się zgodzić, gdyż takiej decyzji nie ma, a samo "wydanie decyzji o ustaleniu linii brzegu rzeki" jest czynnością, na dodatek nie zaistniałą, a nie dokumentem. Rozporządzenie nie jest decyzją administracyjną, dlatego sam fakt umieszczenia rzeki Gwiazda pod poz. 62 załącznika nr 2 do rozporządzania Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną (Dz.U. z 2003 r. Nr 16 poz. 149) nie zmienia stanu prawnego nieruchomości gruntowej.
Skarżący kasacyjnie wskazał, że z treści art. 15 ust. 2 ustawy Prawo wodne wynika, że postępowanie w przedmiocie ustalenia linii brzegowej na nim oparte może się toczyć wyłącznie z wniosku podmiotów mających w sprawie interes prawny lub faktyczny, który przy tym musi być własny i konkretny. Oznacza to, że postępowanie może być wszczęte tylko po złożeniu wniosku w interesie własnym przez wskazane wyżej podmioty i to dopiero wówczas, gdy przedłożą one wymaganą prawem dokumentację przewidzianą w art. 15 ust. 3 Prawa wodnego. Wniosek złożony przez podmioty nie odpowiadające powyższym wymogom nie może skutecznie zainicjować wspomnianego postępowania. W razie podjęcia w związku z takim wnioskiem przez organ administracji czynności przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego postępowanie takie winno zostać umorzone, jako bezprzedmiotowe. Stanowisko to jest zgodne z poglądem wyrażonym w wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2004 r. V SA 3379/03, że organ administracji nie może wszcząć postępowania administracyjnego na wniosek dowolnego podmiotu, jako że czyniłby to w sposób oczywiście niezgodny z prawem.
Decyzja administracyjna orzekająca o istocie wydana w wyniku tak wszczętego postępowania byłaby aktem wydanym z naruszeniem prawa. W sytuacji natomiast, gdy podmiot składający wniosek nie będąc do tego uprawnionym domaga się rozstrzygnięcia w sprawie wówczas organ winien wydać decyzję umarzając postępowanie z powołaniem się na brak interesu prawnego.
W związku z tym, że postępowanie główne, tj. w przedmiocie ustalenia linii brzegowej jest nieważne, gdyż zostało wszczęte z wniosku podmiotu do tego nieuprawnionego (nie ma i nigdy nie było decyzji o upaństwowieniu lub wywłaszczeniu), to w konsekwencji również jest nieważne postępowanie poboczne, tj. postępowanie o zwolnienie z obowiązku zawarcia w projekcie rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, informacji dotyczących umieszczenia opisu stanu stosunków wodnych na gruntach przyległych do projektowanej linii brzegu. W przeciwnym przypadku doszłoby do sytuacji orzekania w postępowaniu pobocznym w sytuacji nieważności postępowania głównego, a to nie jest do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933).
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegającego na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej błędnie ustalił stan faktyczny w sprawie.
W orzecznictwie NSA ugruntowany jest już pogląd, że przepis art. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087). Jednakże mimo, że art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma charakter ustrojowy i bezpośrednio nie podpada pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to jednak z uwagi na fakt, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., I GSK 748/11, LEX nr 12439680), o ile zarzut naruszenia art. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powiązany jest z innymi przepisami procesowymi (por. postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07, LEX nr 481336; wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069).
W skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powiązano z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy. Jak wielokrotnie wskazywano już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi składa się z hipotezy w postaci: "Jeżeli Sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania..." oraz dyspozycji w postaci: "... uchyla decyzję lub postanowienie". Zatem warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej. Jeżeli Sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie może stosować tego przepisu. W przypadku oddalenia skargi na decyzję lub postanowienie organu administracji można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji lub postanowienia.
Jeśli z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez WSA normy prawnej (zob. wyrok NSA z dnia 21 marca 2013 r., II FSK 1515/11, LEX nr 1340075; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., I GSK 1752/11, LEX nr 1336198; wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., II FSK 2662/10; LEX nr 1244277).
Ponadto naruszenie przepisu 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procedury administracyjnej lub sądowoadministracyjnej i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej, wymienioną w art. 174 pkt 2 tej ustawy. Powołany przepis wyczerpuje zbiór możliwych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego poprzez generalne ujęcie wszystkich tych naruszeń, które nie zostały wskazane w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. dających podstawę do wznowienia postępowania oraz stwierdzenia nieważności. Zarzucając naruszenie powołanego przepisu przez nieuwzględnienie skargi należy zatem wykazać, że Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, mimo że organ administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego naruszył określone przepisy procesowe. Oznacza to konieczność podania stosownych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego albo innych przepisów proceduralnych, które zostały naruszone w postępowaniu przed organem administracji publicznej, a których naruszenia bezzasadnie nie zakwestionował Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę (zob. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2012 r., I FSK 2053/11, LEX nr 1366245; wyrok NSA z dnia 23 listopada 2012 r., I OSK 596/12, LEX nr 1291395; wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r., II GSK 1061/11, LEX nr 1413625).
W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej takiego powiązania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z odpowiednimi przepisami procedury administracyjnej nie dokonał – ani w treści zarzutu, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - co czyni zarzut jego naruszenia nieskutecznym.
Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 2, 3 i 5 oraz art. 113 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. przez odrzucenie wniosku o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów żądanych przez skarżącego.
Zgodnie z art. 106 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Po złożeniu sprawozdania, strony - najpierw skarżący, a potem organ - zgłaszają ustnie swoje żądania i wnioski oraz składają wyjaśnienia. Strony mogą ponadto wskazywać podstawy prawne i faktyczne swych żądań i wniosków. Przewodniczący udziela głosu pozostałym stronom według ustalonej przez siebie kolejności". Przepis ten nie mógł być zatem naruszony przez Sąd pierwszej instancji przez nieuwzględnienie wniosku o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów żądanych przez skarżącego.
Ponadto, jak podkreśla się w orzecznictwie, art. 106 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi reguluje przebieg rozprawy oraz kolejność zabierania głosu przez strony. Przepis ten jest więc przepisem porządkującym przebieg rozprawy. Do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść na przykład, gdyby sąd udzielił głosu jednej tylko stronie, pomijając drugą, w sytuacji zaś, gdy strona działa przez pełnomocnika, gdyby udzielił głosu pełnomocnikowi tylko jednej strony (zob. wyrok NSA z dnia 4 września 2013 r., I FSK 1257/12, LEX nr 1375569). Skarżący kasacyjnie nie wskazuje na takie okoliczności. Nie wynikają one również z protokołu rozprawy przed Sądem pierwszej instancji.
Z kolei według art. 106 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Przepis art. 106 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczy zatem postępowania dowodowego prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji i mógłby być skutecznie kwestionowany przy jednoczesnym skutecznym zarzucie naruszenia art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiącego, że "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie" (zob. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2012 r., II OSK 1411/11, LEX nr 1367258). Strona skarżąca kasacyjnie podniosła wprawdzie zarzut naruszenia art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ale uczyniła to nieskutecznie.
Ponadto przepis art. 106 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie stanowi samodzielnej podstawy kasacyjnej. Aby zarzucić sądowi przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego, strona winna powiązać naruszenie przepisu art. 106 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z odpowiednim przepisem kodeksu postępowania cywilnego np. art. 233 § 1 k.p.c. (zob. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2008 r., II OSK 1860/06, LEX nr 510751), czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono.
Z art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu zarzutu naruszenia tego przepisu strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że Sąd nie dopuścił wnioskowanego dowodu z operatu geodezyjno-kartograficznego [...] dotyczącego działki nr [...] nie wykazując, w jakim stopniu dopuszczenie dowodu z tego dokumentu było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości.
Należy zauważyć, że w aktach administracyjnych znajduje się dokumentacja dotycząca działki nr [...], na którą Sąd pierwszej instancji powoływał się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, tj. projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych śródlądową wodą powierzchniową - wodą rzeki Gwiazda od gruntów przyległych zgodnie z przyjętym do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej operatem [...] dla działki nr [...], mapa z projektem linii brzegu oraz wykaz zmian ewidencyjnych. Ponadto dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., II OSK 840/11, LEX nr 1252207).
Z kolei w myśl art. 113 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, co oznacza, że przepis ten reguluje jedną z kompetencji Przewodniczącego składu orzekającego i ma charakter jedynie porządkowy. Przepis ten może być naruszony tylko wtedy, kiedy Przewodniczący nie wyda w ogóle zarządzenia o zamknięciu rozprawy lub też gdyby je wydał, kiedy sąd nie uznał sprawy za dostatecznie wyjaśnioną. Jak podnosi się w orzecznictwie przepis ten nie ma charakteru istotnego, a więc nie może stanowić podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyroki NSA z dnia 7 października 2008 r., sygn. akt. II FSK 797/07 oraz z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt II FSK 1759/07). Przepis art. 113 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, aby mógł stanowić podstawę kasacyjną wymaga powołania związanego z nim art. 106 § 3 cyt. ustawy, co wprawdzie autor skargi kasacyjnej uczynił, jednakże zarzut naruszenia art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi okazał się niezasadny z wskazanych wyżej przyczyn, a z protokołu rozprawy wynika, że Przewodnicząca zamknęła rozprawę po tym, jak Sąd uznał sprawę za dostatecznie wyjaśnioną.
Sąd pierwszej instancji nie mógł wreszcie naruszyć wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 7, art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie wniosku o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów żądanych przez skarżącego, gdyż przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują kwestii związanych z postępowaniem dowodowym przed sądem administracyjnym.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.