Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 października 2017 r. sygn. II SA/Wa 418/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA") oddalił skargę B.F. (dalej: "Skarżący") na decyzję Komendanta Głównego Policji (dalej: "Komendant Główny") z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną:
Komendant Wojewódzki Policji w K. (dalej: "Komendant Wojewódzki") decyzją z dnia [...]2015 r. nr [...], na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 576 ze zm.) w zw. z art. 59 ust. 5 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t.j. z 2007 r. Dz. U. Nr 16, poz.
94) po rozpatrzeniu wniosku Komendanta Regionu Komendy Regionalnej Straży Ochrony Kolei w K. (dalej: "Komendant SOK") z dnia [...] 2014 r. o dopuszczenie funkcjonariusza Straży Ochrony Kolei (dalej: "SOK") do posiadania broni palnej w czasie wykonywania zadań służbowych, odmówił dopuszczenia Skarżącego do posiadania broni palnej w czasie wykonywania zadań służbowych w SOK. W uzasadnieniu wskazał, że organ Policji uzyskał m.in. orzeczenia: lekarskie i psychologiczne wydane w trybie odwoławczym stwierdzające, że wymieniony nie posiada zdolności do dysponowania bronią. Organ Policji decyzją z dnia [...]2015 r. odmówił Skarżącemu dopuszczenia do posiadania broni palnej w czasie wykonywania zadań służbowych w SOK. W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego Komendant Główny w dniu [...]2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W dniu [...]2015 r. Komendant SOK poinformował, że z dniem [...] 2015 r. Skarżący nie jest już pracownikiem SOK. Komendant Wojewódzki odmawiając decyzją z dnia [...]2015 r. dopuszczenia do posiadania broni palnej w czasie wykonywania zadań służbowych w SOK wskazał, że z przepisów ustawy o broni i amunicji oraz o transporcie kolejowym wynika, że osoba, która ma zostać dopuszczona do posiadania broni, musi być na dzień przyznania tego uprawnienia funkcjonariuszem SOK. Skoro rozwiązany został stosunek pracy ze Skarżącym, powoduje to brak niezbędnej przesłanki, tj. zatrudnienia na stanowisku funkcjonariusza SOK, która stanowi o dopuszczeniu do posiadania broni, zgodnie z przepisem art. 30 ust. 1 ustawy o broni i amunicji w zw. z art. 59 ust. 5 ustawy o transporcie kolejowym.
Wnioskiem z dnia [...]2016 r. Skarżący zwrócił się do Komendanta Głównego o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji. We wniosku podniósł, że kwestionowana decyzja posiada wadę powodującą jej nieważność, bowiem została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: "K.p.a."). Wyjaśnił, że pismem z dnia [...]2015 r. jego pracodawca poinformował go o wypowiedzeniu umowy o pracę, z zachowaniem 3 miesięcznego okresu wypowiedzenia, który to okres upłynął w dniu [...]2015 r. z powodu braku dopuszczenia przez właściwy organ Policji do posiadania broni w czasie wykonywania czynności służbowych. Zdaniem Skarżącego, Komendant Wojewódzki, po uchyleniu przez Komendanta Głównego pierwotnej decyzji z dnia [...]2015 r., celowo przewlekle prowadził postępowanie, aby 3 miesięczny okres wypowiedzenia upłynął, a postępowanie stało się bezprzedmiotowe.
Komendant Główny decyzją z dnia [...]2016 r. nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego z dnia [...]2015 r. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Komendant Główny zaskarżoną decyzją z dnia [...]2017 r. nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...]2016 r. Wskazał, że zakres postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ograniczony do badania przesłanek nieważnościowych, tj. do weryfikacji samej decyzji, z wyłączeniem możliwości merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, której ta decyzja dotyczy. Decyzja Komendanta Wojewódzkiego z dnia [...]2015 r. została wydana przez organ właściwy rzeczowo, miejscowo oraz instancyjnie, w związku z czym nie zachodzi w tym przypadku przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Brak jest podstaw do uznania, że kwestionowana decyzja Komendanta Wojewódzkiego została wydana z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej, o czym jest mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Organ podał, że jeszcze w opinii służbowej z dnia 26 sierpnia 2015 r. Komendant SOK wskazywał, że Skarżący jest funkcjonariuszem SOK.
Dopiero pismem z dnia [...]2015 r., a więc już po zgromadzeniu przez Komendanta Wojewódzkiego materiału dowodowego, Komendant SOK poinformował o rozwiązaniu z wymienionym umowy o pracę. Do tej pory Komendant Wojewódzki procedował systematycznie, nie naruszył zatem - tym bardziej rażąco - przepisów o terminach załatwiania spraw administracyjnych. W dalszej części Komendant Główny dokonał oceny pozostałych przesłanek z art. 156 § 1 pkt 3 - 7 K.p.a. dochodząc do wniosku, że w sprawie nie zachodzą żadne okoliczności, które nakazywałyby stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego z dnia [...]2015 r.
W skardze Skarżący zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ponieważ postępowanie Komendanta Wojewódzkiego prowadzone było z rażącym naruszeniem art. 35 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę wskazując, że prawidłowo Komendant Główny stwierdził, że kwestionowana decyzja Komendanta Wojewódzkiego z dnia [...]2015 r. wydana została przez właściwy organ, nie została wydana bez podstawy prawnej, jak też z rażącym naruszeniem prawa. W dniu wydania kwestionowanej decyzji z dnia [...]2015 r. Skarżący nie był pracownikiem SOK, stąd też prawidłowo organ stwierdził, że nie było możliwe dopuszczenie go do posiadania broni palnej w czasie wykonywania zadań służbowych w SOK. Odmowa dopuszczenia osoby, która nie jest pracownikiem SOK do posiadania broni palnej w czasie wykonywania zadań służbowych w SOK nie stanowi oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Zasadnie zatem Komendant Główny stwierdził, iż nie została spełniona przesłanka z przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Podniesione przez Skarżącego okoliczności dotyczące wypowiedzenia stosunku pracy przez pracodawcę mogły być oceniane przez sąd powszechny.
Nie mają one natomiast wpływu na trafność ustalenia organu nadzoru co do tego, że decyzja z dnia [...]2015 r. nie narusza rażąco prawa, jak też nie zaszła żadna inna przesłanka z art. 156 § 1 K.p.a., a zatem nie było podstaw do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Kwestia czasu trwania postępowania przed Komendantem Wojewódzkim po tym, gdy Komendant Główny decyzją z dnia [...]2015 r. uchylił poprzednio wydaną decyzję, czy też czasu trwania całego postępowania nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Bezczynność, czy też przewlekłe prowadzenie postępowania mogły być przedmiotem odrębnej skargi do właściwego sądu administracyjnego, po wyczerpaniu środka zaskarżenia.
W skardze kasacyjnej Skarżący zaskarżył w całości powyższy wyrok, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej: "P.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której w przedmiotowej sprawie zachodzą przyczyny do stwierdzenia nieważności "decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...]2017 r. nr [...]określone w art. 156 K.p.a.".
W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, które polegało na tym, że Komendant Wojewódzki w sposób rażący naruszył art. 35 K.p.a. Okoliczność rażącego naruszenia przepisów postępowania wynika z faktu, że wniosek Komendanta SOK do Komendanta Wojewódzkiego o dopuszczenie Skarżącego do posiadania broni w czasie wykonywania zadań służbowych SOK został złożony w dniu 26 listopada 2014 r. i pomimo, że przedmiotowa sprawa nie była skomplikowana, mogła być rozpatrzona w oparciu o dowody przedstawione przez wnioskodawcę i nie wymagała nawet przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zakończyła się wydaniem decyzji ostatecznej dopiero w dniu [...]2015 r. Okoliczności dotyczące wypowiedzenia stosunku pracy przez pracodawcą, jak również kwestia czasu trwania postępowania powinny stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]2015 r. Skoro Skarżący w dniu złożenia wniosku o pozwolenie na broń spełniał wszystkie wymogi ustawowe do uzyskania dopuszczenia do posiadania broni palnej, to brak było podstaw do prowadzenia postępowania przez tak długi okres.
Długość trwania postępowania i ustanie stosunku pracy skarżącego miało zaś bezpośredni wpływ na wydanie przez Komendanta Wojewódzkiego decyzji odmawiającej dopuszczenia do posiadania broni. Naruszenie przepisów procesowych, które ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy może stanowić rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. Taka sytuacja, według Skarżącego a wbrew ustaleniom Sądu, miała miejsce w przedmiotowej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna wskazując art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., naruszenia tych przepisów upatruje w oddaleniu skargi w sytuacji, gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji "Komendanta Głównego z dnia [...]2017 r. określone w art. 156 K.p.a.". Rozwijając ten zarzut wskazuje natomiast na postępowanie prowadzone przez Komendanta Wojewódzkiego zakończone decyzją z dnia [...]2015 r., co do której wnioskowano o stwierdzenie nieważności. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w petitum wniesionego środka odwoławczego wkradł się oczywisty błąd a zarzut dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której w przedmiotowej sprawie zachodzą przyczyny do stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego z dnia [...]2015 r., wobec rażącego naruszenia art. 35 K.p.a. Organy Policji procedowały bowiem w sprawie wniosku Komendanta SOK złożonego w dniu [...]2014 r. aż do dnia [...]2015 r., co spowodowało rozwiązanie ze Skarżącym umowy o pracę z dniem [...]2015 r.
Przy takiej argumentacji, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ocenę zarzutu ograniczył do oceny przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w aspekcie rażącego naruszenia art. 35 K.p.a., tj. przepisu normującego terminy załatwiania spraw. Dla porządku zaznaczyć jednak należy, że w czasie prowadzenia postępowania i wydawania przez Komendanta Wojewódzkiego decyzji, której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy, art. 35 K.p.a. składał się z 5 paragrafów. Skarga kasacyjna nie precyzuje, który z terminów załatwiania spraw został rażąco naruszony (bez zbędnej zwłoki – niezwłocznie, nie później niż wciągu miesiąca, nie później niż w ciągu dwóch miesięcy), co stanowi wadę wniesionego środka odwoławczego. Pomimo to Naczelny Sąd Administracyjny poddał ocenie zarzut przyjmując za uzasadnieniem skargi kasacyjnej, że skoro według Skarżącego sprawa nie była skomplikowana, to powinna być załatwiona w terminie do miesiąca (art. 35 § 3 K.p.a. ab initio).
Komendant Główny oceniając przesłankę stwierdzenia nieważności przewidzianą przepisem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. rozważania sprowadził do prawa materialnego, na podstawie którego Komendant Wojewódzki wydał decyzję z dnia [...]2015 r. Przedstawiona argumentacja, podzielona przez WSA, zasługuje na pełną aprobatę z konkluzją, że skoro w dacie wydawania decyzji Skarżący nie był już pracownikiem SOK, brak było przesłanek do wydania decyzji pozytywnej. Uściślić jedynie można, że wiedzę tę (o rozwiązaniu ze Skarżącym z dniem [...]2015 r. umowy o pracę), Komendant Wojewódzki powziął na skutek pisma z dnia [...] 2015 r. informującego strony postępowania o zgromadzeniu całości materiału dowodowego i zawierającego pouczenie w trybie art. 10 K.p.a.; w odpowiedzi Komendant SOK pismem z dnia [...]2015 r. przekazał informację, że Skarżący z dniem [...]2015 r. nie jest pracownikiem Komendy SOK (k. 134, 138 akt adm.). Zatem o naruszeniu art. 30 ust. 1 ustawy o broni i amunicji w zw. z art. 59 ust. 5 ustawy o transporcie kolejowym i to w stopniu rażącym nie może być mowy.
Jeśli chodzi natomiast o termin załatwienia sprawy to WSA stwierdził, że "Kwestia czasu trwania postępowania przed Komendantem Wojewódzkim po tym, gdy Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...]2015 r. uchylił decyzję KWP, czy też czasu trwania całego postępowania przed KWP nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]2015 r. Podnoszona przez skarżącego kwestia bezczynności, czy też przewlekłego prowadzenia postępowania przez KWP mogła być przedmiotem odrębnej skargi do właściwego sądu administracyjnego, po wyczerpaniu środka zaskarżenia. W niniejszym postępowaniu okoliczności podnoszone w skardze w tym zakresie pozostają bez wpływu na wynik sprawy w postępowaniu nadzorczym". Ze stanowiskiem tym zasadniczo należy się zgodzić.
Dodatkowo należy jednak wskazać, że procedując w sprawie wniosku Komendanta SOK z dnia [...]2014 r. o wydanie decyzji w sprawie dopuszczenia Skarżącego jako funkcjonariusza straży ochrony kolei do wykonywania zadań z użyciem broni palnej (k. 14 akt adm.), Komendant Wojewódzki prowadził postępowanie wyjaśniające i korzystał z możliwości przewidzianej w art. 36 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Informacje takie przekazywane były Skarżącemu (i pracodawcy) w formie postanowień: z dnia [...]2014 r. o wyznaczeniu nowego terminu zakończenia postępowania w sprawie wydania dopuszczenia do posiadania broni palnej na dzień [...]2015 r., z dnia [...]2015 r. o wyznaczeniu nowego terminu zakończenia postępowania administracyjnego do czasu uzyskania orzeczenia lekarskiego i psychologicznego wydanego w trybie odwoławczym, z dnia [...]2015 r. wyznaczającym nowy termin zakończenia postępowania do dnia [...]2015 r., z dnia [...]2015 r. o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do dnia [...]2015 r., z dnia [...]2015 r. o wyznaczeniu nowego terminu zakończenia postępowania na dzień [...]2015 r. oraz z dnia [...]2015 r., wyznaczającym nowy termin zakończenia postępowania na dzień [...]2015 r. (k. 18, 28, 66, 90, 110 i 125 akt adm.).
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że poza załączonymi do wniosku z dnia [...]2014 r. dowodami materiał dowodowy wymagał uzupełnienia, bowiem Komendant Wojewódzki był organem, który w 2011 roku wydał decyzję o cofnięciu Skarżącemu dopuszczenia do posiadania broni palnej w czasie wykonywania zadań służbowych w Straży Ochrony Kolei (decyzja z dnia [...]2011 r.). Był więc w posiadaniu informacji dotyczących Skarżącego, które w aspekcie przesłanek z art. 15 ust. 1 – 5 ustawy o broni i amunicji wymagały zbadania i wyjaśnienia. Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z tym przepisem, pozwolenia na broń nie wydaje się osobom: 1) niemającym ukończonych 21 lat, z zastrzeżeniem ust. 2;
- 2) z zaburzeniami psychicznymi, o których mowa w ustawie z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2017 r. poz. 882), lub o znacznie ograniczonej sprawności psychofizycznej;
- 3) wykazującym istotne zaburzenia funkcjonowania psychologicznego;
- 4) uzależnionym od alkoholu lub od substancji psychoaktywnych;
- 5) nieposiadającym miejsca stałego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Biorąc pod uwagę dowody, jakie gromadził Komendanta Wojewódzki (m.in. przesłuchania świadków - członków rodziny Skarżącego, wywiady środowiskowe, opinie z miejsca pracy, informacje o karalności), wymienione powyżej postanowienia wyznaczające nowy termin załatwienia sprawy były zasadne. Konkluzja jest więc taka, że o naruszeniu art. 35 § 3 K.p.a. i to w rażącym stopniu nie może być mowy. W konsekwencji zasadnie WSA podzielił stanowisko Komendanta Głównego, że decyzja Komendanta Wojewódzkiego z dnia [...]2015 r. nie jest obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, na podstawie art. 184 P.p.s.a.